Анализ особенностей структурного реформирования и регулирования электроэнергетического сектора в США

, ,

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

АНАЛИЗ ОСОБЕННОСТЕЙ СТРУКТУРНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА В США

На рубеже XX – XXI веков в условиях опережающего роста спроса на электрическую энергию, протекающего на фоне удорожания углеводородного топлива и неспособности компаний-монополистов адекватно реагировать на происходящие изменения, возникло понимание того, что быстрое и эффективное развитие электроэнергетического сектора способно не только удовлетворить растущие потребности общества в электрической энергии, но и обеспечить устойчивое экономическое развитие, повысить конкурентоспособность рынков промышленной продукции. Вследствие этого электроэнергетическая отрасль большинства стран мира эволюционировала от территориально расположенных монополий (находящихся в государственной или частной собственности), государственного регулирования тарифов на электрическую энергию и регулирования правил выхода на естественно монопольный рынок до либерализованных рынков, ценообразование на которых осуществляется под действием механизмов спроса и предложения.

Лидером и примером начавшегося повсеместного движения к либерализации рынков электрической энергии стали США. На момент начала реформ электроэнергетическая отрасль страны характеризовалась высокой диверсификацией и развитой инфраструктурой. Субъектами отрасли являлись частные и государственные коммунальные предприятия, а также электроэнергетические кооперативы, получившие от правительства монопольное право на осуществление деятельности на территории определенного штата в обмен на обязательство обслуживать потребителей данного региона по регулируемым государствам тарифам [2].

Основными федеральными законами США, сформировавшими нормативно-правовую базу и обеспечившими переход к конкурентным рынкам электрической энергии стали [2, 1]:

- Закон о регулировании коммунальных энергокомпаний (The Public Utilities Regulatory Policies Act, PURPA), принятый в 1978 г., во-первых, обеспечил возможность конкуренции между бывшими компаниями-монополистами – коммунальными предприятиями и независимыми производителями электрической энергии, и, во-вторых, обязал энергокомпании приобретать электрическую энергию у небольших тепловых электростанций, при условии, что это являлось выгодной альтернативой строительству собственных генерирующих мощностей.

- Акт об энергетической политике (Energy Policy Act, 1992), который, во-первых предусмотрел разделение видов деятельности на естественно-монопольные (передача электроэнергии и оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентные (генерация, сбыт электроэнергии, ремонт и сервис), во-вторых, устранил барьеры для выхода энергокомпаний на рынок генерации электрической энергии, в-третьих, расширил полномочия Федеральной комиссии по регулированию энергетики (Federal Energy Regulatory Commission, FERC).

- Приказ 888 (FERC Order 888) Федеральной комиссии по регулированию энергетики (Federal Energy Regulatory Commission, FERC) который разработал меры по обеспечению недискриминационного доступа к магистральным сетям для третьих лиц, предоставил коммунальным предприятием возможность компенсировать инвестиционные затраты за счет тарифа на электрическую энергию и стимулировал создание независимых системных операторов (в рамках одного штата) и региональных сетевых компаний (поставки в несколько штатов) для обслуживания потребностей оптового рынка электроэнергии, а также способствовал введению электронной системы обмена информацией о доступных мощностях по транспортировке электроэнергии.

В соответствии с изменениями, принятыми в результате либерализации рынка электрической энергии США, различные виды деятельности в электроэнергетике отделены друг от друга. Электрическая энергия для розничных потребителей передается цепочке от генерирующих компаний по магистральным и распределительным сетям к конечным потребителям. Торговые процессы на рынке электрической энергии США делятся на два рыночных сегмента: оптовый и розничный рынок (по штатам).

В стране традиционно используется двухуровневая система управления отраслью, предполагающая разделение регулятивных полномочий между федеральными органами власти и органами власти штатов, исходя из принципа разделения торговых процессов, протекающих как между штатами, так и внутри них.

Регулирующим органом на федеральном уровне является Федеральная комиссия по регулированию энергетики (Federal Energy Regulatory Commission, FERC), образованная в 1935 г. как независимый регулирующий орган по вопросам передачи и оптовой торговли электрической энергии, корпоративных слияний и поглощений и т. д. В соответствии с Актом об энергетической политике (Energy Policy Act, 2005) Федеральная комиссия по регулированию энергетики (Federal Energy Regulatory Commission, FERC) в рамках своей компетенции [4]:

- отзывает заявки на реализацию (siting application) проектов по передаче электрической энергии (electric transmission projects) при действии ограничивающих обстоятельств;

- осуществляет лицензирование и контроль за деятельностью частных (private), муниципальных (municipal) и государственных (state) гидроэлектростанций;

- обеспечивает недискриминационный доступ к услугам по передаче электроэнергии;

- устанавливает обязательные стандарты надежности функционирования системы высоковольтных линий электропередач, в целях обеспечения бесперебойной поставки электрической энергии между штатами;

- осуществляет мониторинг и контроль за функционированием энергорынков;

- обеспечивает соблюдение собственных нормативно-правовых требований путем установления системы штрафов и санкций;

- осуществляет ценовое регулирование тарифов сетевых операторов и генерирующих компаний, если данные компании имеют доминирующее положение на рынке и способны влиять на цены для получения собственной прибыли;

- определяет требования к финансовой и бухгалтерской отчётности регулируемых энергокомпаний;

- обеспечивает раскрытие информации о системах передачи электроэнергии и порядке доступа к ним и т. д.

Регулирующими органами на уровне штатов являются Комиссии по коммунальному обслуживанию (Public Utility Commissions, PUCs), которые в пределах штатов осуществляют регулирование сбыта электрической энергии конечным потребителям, обеспечивают финансовую стабильность и надежность функционирования энергосистемы, решают вопросы организации деятельности коммунальных предприятий, действующих на территории штата. Официальные название и полномочия Комиссий по коммунальному обслуживанию (Public Utility Commissions, PUCs) различаются по штатам. В общем виде, основными вопросами, относящимися к компетенции Комиссий, являются [2]:

- регулирование тарифов на генерацию электрической энергии, услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям, биллинговые услуги и услуги учета электрической энергии и т. д.;

- пересмотр расходов государственных регулируемых коммунальных предприятий (эксплуатационные затраты, капитальные затраты и затраты на техническое обслуживание, операционные расходы и т. д.);

- контроль за деятельностью регулируемых коммунальных предприятий (regulated utilities) в целях обеспечения реализации принципа осуществления «общественных интересов» («public interest»), включая введение запретов на отключение пожилых людей от энергоснабжения, предоставление скидок по тарифам для незащищенных слоев населения и т. д.;

- установление тарифов на коммунальные услуги, которые должны покрывать операционные расходы предприятий, в том числе дополнительные расходы, понесенные для выполнения «общественных интересов» («public interest»), норму прибыли и возврата инвестированного капитала.

Такая специфика государственного управления не могла не сказаться на протекании процесса либерализации отрасли, осуществляемой неравномерно в зависимости от штата. На сегодняшний день не все штаты США провели либерализацию рынка электрической энергии. Правительства некоторых штатов отменили или отложили процесс либерализации рынка электрической энергии на неопределенное время (рисунок 1). На сегодняшний день все штаты США можно разделить на регионы с:

- полностью либерализованными (конкурентными) рынками (fully competitive);

- частично либерализованными рынками (partially competitive);

- полностью регулируемыми рынками (fully regulated supply).

Рисунок 1. Открытие розничного рынка для конкуренции в различных штатах США [5]

В результате осуществления реформирования электроэнергетической отрасли генерирующие компании США можно разделить на два типа:

- государственные вертикально-интегрированные коммунальные предприятия (Vertically Integrated Utilities), несут ответственность за выработку, передачу и распределение электрической энергии. Как правило, данные предприятия владеют электростанциями и линиями электропередач. Данные компании не осуществляют прямую продажу электрической энергии конечным потребителям;

- частные независимые производители (non-utility generators, NUG, или independent power generators), обладающие генерирующими мощностями, но не осуществляющие энергосбытовую деятельность. Продают выработанную ими электрическую энергию энергосбытовым компаниям (поставщикам электрической энергии), перепродавцам или потребителям с прямым доступом на оптовый рынок.

В 1993 г. Комиссия по коммунальному обслуживанию Калифорнии предложила дерегулирование рынка генерации электрической энергии во всем штате. Калифорния стала первым штатом, который ввел конкурентный рынок электроэнергии в 1998 г. За Калифорнией последовали еще двадцать два штата. Согласно данным, опубликованным Федеральным агентством по охране окружающей среды (U. S. Environmental Protection Agency), концентрация на рынке производителей электрической энергии США варьируется в зависимости от штата (рисунок 2).

Рисунок 2. Индекс Херфиндаля-Хиршмана на рынке производителей электрической энергии США в 2010 г. [7]

Все действующие на розничном рынке электрической энергии поставщики обязаны зарегистрироваться как участники оптового рынка у независимых сетевых операторов, осуществляющих управление конкурентными оптовыми рынками соответствующих штатов и подразделяемых на два вида:

- собственные независимые сетевые операторы (Independent System Operators, ISO), действующие в пределах штатов;

- региональные операторы магистральных сетей (Regional Transmission Organizations, RTO), действующие в нескольких штатах.

Крупнейшими представителями данных компаний являются PJM Interconnection (PJM, 145 ГВт), Midwest ISO (MISO, 137 ГВт), Electric Reliability Council of Texas (ERCOT, 63 ГВт), California ISO (CAISO, 50 ГВт), Southwest Power Pool (SPP, 47 ГВт), New York ISO (NYISO, 34 ГВт), New England ISO (ISO-NE, 27 ГВт) [3].

Энергосбытовыми компаниями (поставщиками электрической энергии) США являются коммунальные предприятия, которые часто объединяют функции распределения и сбыта электрической энергии (мощности). Коммунальные предприятия приобретают электрическую энергию на оптовом рынке и оплачивают услуги операторов магистральных сетей, а также осуществляют энергоснабжение конечных потребителей.

Согласно законодательству США, гарантирующим поставщиком на рынке электрической энергии является оператор распределительных сетей («поставщик стандартного предложения») – как правило, местное коммунальное предприятие, которое осуществляет поставку электрической энергии (мощности) по распределительным сетям до конечных потребителей (даже если эта энергия приобретена потребителем у конкурентного поставщика) [2]. Несмотря на действующую тенденцию к совмещению функций распределения и сбыта электрической энергии (мощности), в некоторых регионах действуют распределительные компании (Distribution-Only Utilities). Данные компании не являются вертикально-интегрированными и осуществляют деятельность только по распределению электрической энергии.

Энергоснабжающие компании (коммунальные предприятия), действующие на розничном рынке США, можно разделить на два типа [1, 6]:

- частные коммунальные предприятия (investor-owned utility, IOU). Обслуживают порядка 75% населения США. Большая часть этих предприятий представляет собой крупные предприятия, осуществляющие многофункциональную деятельность по следующим направлениям:

а) осуществляют поставку нескольких видов ресурсов (multi-fuel operations): электрической энергии и газа;

б) осуществляют деятельность в нескольких штатах (multi-state operations);

- коммунальные предприятия в собственности потребителей (consumer-owned utility, COU) – как правило, небольшие компании (включая муниципалитеты и кооперативы), которые приобретают электрическую энергию, осуществляют распределение и сбыт. Обслуживают порядка 25% населения США. Их можно классифицировать на:

а) муниципальные коммунальные предприятия (City-owned or municipal utilities) регулируются местными органами власти или выборным советом;

б) районные коммунальные предприятия (Public utility districts) различных типов, которые обслуживают государственные учреждения;

в) кооперативы (Cooperatives, co-ops), действуют в основном в сельской местности, представляют собой частные некоммерческие предприятия, управляемые выбираемым потребителями советом.

г) другие предприятия, которые осуществляют деятельность на небольших территориях, таких как места проживания коренного населения (Native American tribes), районы орошения и т. д.

На сегодняшний день электроэнергетическая отрасль США состоит из более 3000 государственных, частных и кооперативных коммунальных предприятий. Подавляюще большинство крупнейших энергокомпаний США имеет частную форму собственности (Investor-Owned Utilities, IOUs).

Распределение обязательств между участниками рынка электрической энергии в США представлено в таблице 1.

В заключении хотелось бы отметить, что концепция полной либерализации рынка электрической энергии предполагает, во-первых, ликвидацию государственных, вертикально-интегрированных монополий в сегментах выработки и сбыта электрической энергии (мощности) и полное открытие рынков для конкуренции с целью предоставления потребителям возможности выбора поставщика электрической энергии (мощности), а во-вторых, разделение видов деятельности и отделение управления магистральными и распределительными сетями от генерации и сбыта электрической энергии (мощности). Однако, благодаря сложившимся историческим особенностям функционирования электроэнергетической отрасли США, процесс либерализации рынка США отличался рядом особенностей:

- во-первых, отсутствием этапа приватизации государственной электроэнергетической инфраструктуры, характерной для других стран мира (например, Великобритании, Германии, России);

- во-вторых, большой вариативностью процесса либерализации по штатам;

- в-третьих, единовременным, а не постепенным, переходом к конкурентному рынку электрической энергии;

Таблица 1.

Распределение обязательств между участниками рынка электрической энергии в США [3]

- в-четвертых, отсутствием единых принципов регулирования региональных рынков электрической энергии (мощности) по штатам.

Вместе с тем, несмотря на особенности протекания процесса дерегулирования рынка электрической энергии, после завершения этапов либерализации, рынки электрической энергии штатов США приобрели и/или приобретают схожую форму и структуру:

- ключевыми участниками рынка становятся производители и потребители электрической энергии, операторы рынка и посредники (брокеры, энергобиржи), действующие в рамках конкурентного рынка;

- передача и распределение электрической энергии продолжает функционировать в виде монополии, тарифы на услуги которой устанавливаются государством;

- ценообразование на электрическую энергию осуществляется под воздействием рыночных механизмов (спроса и предложения). Однако государство сохраняет механизмы и рычаги влияния на формирование тарифов на электрическую энергию для конечных потребителей, степень воздействия которых отличается от страны к стране.

Список литературы:

1. Рынок сбыта электроэнергии зарубежных стран. Аналитический обзор [Текст] / «РосБизнесКонсалтинг» - Москва – 2012 – 142 с.

2. U. S. Electric Power Industry - Context and Structure [Текст] / Advanced Energy Economy – November 2011 – 9 p.

3. Energy Primer. Ahandbook of Energy Market Basics [Текст] / Federal Energy Regulatory Commission – July 2012 – 134 p.

4. What are Competitive Electricity Markets? [Электронный ресурс] / Compete Coalition. Режим доступа: http:///about.

5. What FERC Does [Электронный ресурс] / The Federal Energy Regulatory Commission. Режим доступа: https://www. ferc. gov/about/ferc-does. asp.

6. Electricity Regulation In the US: A Guide [Текст] / The Regulatory Assistance Project – March 2011 – 130 р.

7. Electric Generation Ownership, Market Concentration and Auction Size [Текст] / U. S. Environmental Protection Agency. Office of Air and Radiation – July 2010 – 11 p.