ЧЕЧЕТКИН В. Д. К вопросу об оптимизации структуры

контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Анализ структур контрольно-счетных органов, их организационно-правового статуса, возложенных на них функций, а также объема и содержания решаемых задач показывает исключительно широкое их многообразие.

Международная практика деятельности контрольно-счетных органов позволила выработать ряд принципов, которые должны быть заложены в механизмы высших органов государственного финансового контроля. При этом говоря «высшие», мы не подразумеваем подчиненность иных органов государственного финансового контроля. Этим утверждается широта их полномочий осуществления не только внешнего финансового контроля любых юридических и физических лиц, включенных в финансовые отношения с обществом в рамках государственного образования. Но и системного мониторинга социально-экономических и экологических процессов, изменяющихся под воздействием проводимой финансовой политики, для оценки их адекватности некоторым показателям, которые приняты гражданским обществом в качестве целей государственного развития на выбранном пространственно-временном интервале.

Важно, что и в Бюджетном кодексе России сформулированы некоторые функции бюджетного процесса, которые должны реализовываться контрольно-счетными органами, созданными законодательными органами государственной власти Российской Федерации.

Возникает вопрос: могут ли и насколько полно реализовать эти принципы и функции те контрольно-счетные органы, которые сейчас созданы и действуют для решения задач независимого государственного финансового контроля? Ясно, что дискуссия на эту тему бесперспективна и обречена на неудачу, поскольку оппоненты найдут немало как доводов, так и контр доводов.

Поэтому поставлена иная задача: сконструировать модель контрольно-счетного органа, которая позволит реализовывать основные принципы и функции высшего органа независимого государственного финансового контроля, а также решать вытекающие из них задачи.

Сформулируем прежде главную цель государственного финансового контроля. Это вскрытие отклонений от принятых стандартов и целей государственного развития, нарушений принципов, законности и эффективности формирования доходов и расходования материальных ресурсов, принятие мер, направленных на привлечение виновных к ответственности и восстановление незаконно использованных средств, осуществление мероприятий по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Исходя из цели, можно утверждать, что к основным принципам деятельности оптимальных контрольно-счетных органов следует отнести их независимость от проверяемых ими организаций и защищенность от постороннего влияния. Из этого следует, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации должен создаваться законом субъекта как государственное учреждение, обладающее правом юридического лица, функциональной, организационной и финансовой независимостью. При этом наличие органа государственного финансового контроля, его юридический статус и независимость должны быть установлены конституцией (уставом) субъекта Федерации. Кроме того, основные принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов России необходимо защитить федеральным законом.

Указанные принципы, а также принцип объективности проведения контрольно-аналитических мероприятий и рассмотрения их результатов, предопределяют решение первой задачи оптимизации: построение укрупненной структуры контрольно-счетного органа. Она должна включать два основных блока:

1)  блок исполнения задач взаимодействия с объектами контроля и обеспечения деятельности КСО;

2)  блок объективизации принятия решений и управления.

Первый блок, являющийся ключевым во всей деятельности КСО, поскольку в его состав входят структурные основные подразделения, осуществляющие контрольно-аналитические и экспертные функции, назовем аппаратом. Кроме них сюда также отнесены подразделения, обеспечивающие деятельность КСО и реализующие обозначенные принципы и функции:

-  бухгалтерия;

-  юридическая служба;

-  организационно-хозяйственная служба;

-  кадровая служба;

-  информационно-техническая служба.

Второй блок назовем коллегией в связи с тем, что минимизация субъективизма в принятии решений (их объективизация) по результатам контрольно-аналитических и экспертных мероприятий возможна путем сопоставления множества мнений по одному и тому же вопросу, т. е. путем принятия коллегиального решения. К тому же такое построение позволяет отдалить лиц, принимающих решения, от объектов контроля, а лиц, осуществляющих контрольные мероприятия, от органов государственной власти.

Однако оба блока по главной цели контрольно-счетного органа (КСО) функционально связаны между собой. Она (связь) организована путем включения в состав коллегии руководителей тех структурных подразделений КСО, которые осуществляют контрольно-аналитическую и экспертную деятельность.

Решение задачи оптимизации структуры коллегии определяется двумя критериями оптимальности: независимость и функциональность. Таким образом, для соблюдения принципа независимости КСО в составе коллегии должны быть руководители всех, но только обеспечивающих контрольно-аналитических и экспертные функции, подразделений, а также руководитель КСО и его заместитель. Одновременно, реализация принципа независимости может быть обеспечена отсутствием в составе коллегии представителей органов государственной власти и их учреждений, а также хозяйствующих субъектов.

Оптимальная структура подразделений, осуществляющих контрольно-аналитические и экспертные мероприятия, определяется их функциональной насыщенностью.

Исходя из целей внешнего государственного финансового контроля и задач, решаемых контрольно-счетными органами, можно утверждать, что основными направлениями контрольно-аналитической и экспертной деятельности являются оценка эффективности деятельности госаппарата по управлению государственным бюджетом и иными ресурсами, а также по улучшению качества жизни граждан, как целевой функции развития государства.

Таким образом, принимая в качестве критериев оптимизации деятельности КСО минимизацию ресурсов для решения задачи максимального достижения цели внешнего государственного финансового контроля, получаем структуру КСО, состоящую из двух блоков и нормативно обеспеченную статусом юридического лица и коллегиальным принятием решений по результатам контрольно-аналитической и экспертной работы.

Причем внутренняя структура КСО может изменяться в широких пределах как по числу и содержательности контрольных направлений, так и по составу и численности подразделений, обеспечивающих функциональную деятельность КСО – органа независимого государственного финансового контроля. Она определяется объемом доходной и расходной частей консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, площадью его территории и административным делением, географическим положением и природными ресурсами, структурой экономики и иными факторами.

Однако ясно, что оптимальная структура КСО субъекта Российской Федерации создается законом субъекта РФ как государственное учреждение, наделяется им статусом юридического лица и правами организационно, функционально и финансово независимого органа государственного финансового контроля, осуществляющего следующие виды деятельности:

·  контрольно-аналитическую;

·  аналитическую;

·  экспертную;

·  аудит эффективности.

Организационно оптимальная структура КСО субъекта Российской Федерации возглавляется председателем и состоит из двух основных блоков: коллегии и аппарата.

Коллегия формируется по должностному принципу в соответствии с законом субъекта РФ о контрольно-счетном органе. Она включает в себя председателя, его заместителя и аудиторов – руководителей контрольных направлений. Содержание же направлений определяется исходя из необходимости предварительного, текущего и последующего осуществления видов деятельности КСО в отношении государственной собственности, в том числе интеллектуальной, и проведения внешнего аудита бюджета.

Например, коллегия Счетной палаты Владимирской области определила три контрольных направления:

1.  Направление контроля эффективности управления государственной собственностью, формирования и исполнения доходов бюджета субъекта РФ, финансовой экспертизы законопроектов и анализа социально-экономических процессов в субъекте РФ.

2.  Направление контроля эффективности использования государственных средств субъекта РФ в хозяйственной сфере.

3.  Направление контроля эффективности использования государственных средств субъекта РФ в сфере государственного управления и в социальной сфере.

Аппарат включает в себя иных сотрудников контрольных направлений, а также работников структурных подразделений, обеспечивающих функциональную деятельность контрольно-счетного органа субъекта РФ. В качестве примера приведем структуру аппарата Счетной палаты Владимирской области. В первую очередь это инспекторский состав контрольных направлений:

Первое направление обеспечивает:

·  контроль эффективности формирования и исполнения программ социально-экономического развития области, доходов бюджета области, использования государственной собственности, управления государственным долгом, движения средств областного бюджета в кредитных организациях, использования источников финансирования дефицита бюджета, а также деятельности государственных унитарных предприятий;

·  контроль эффективности использования новых информационных технологий в системе государственного управления, расходов на связь и информатику, а также сводный анализ и прогноз бюджетных и социально-экономических процессов, областных целевых программ;

·  финансовая экспертиза законопроектов, контроль эффективности договоров об использовании государственных ресурсов Владимирской области, в том числе интеллектуальных, организации и исполнения областного заказа.

Второе направление обеспечивает:

·  контроль эффективности формирования и исполнения областной адресной инвестиционной программы, бюджетных расходов на промышленность, энергетику и строительство, транспорт и дорожное строительство, на сельское хозяйство, охрану окружающей среды и природных ресурсов;

·  контроль эффективности межбюджетных отношений и использования финансовой помощи, а также бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство;

Третье направление обеспечивает:

·  контроль эффективности бюджетных расходов в сфере государственного и муниципального управления, на правоохранительную деятельность, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

·  контроль эффективности бюджетных расходов на науку, образование и культуру, на физическую культуру и спорт, на содержание судов и военных комиссариатов;

·  контроль эффективности бюджетных расходов на здравоохранение, социальную политику, а также исполнения бюджетов территориальных внебюджетных фондов.

Во вторых, это структурные подразделения, обеспечивающие основную деятельность Счетной палаты Владимирской области:

·  бухгалтерия;

·  юридическая служба;

·  организационно-хозяйственный отдел (техническое и информационное обеспечение, ведение делопроизводства, контроль за исполнительской дисциплиной).