Взаимодействие органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля (на примере Тамбовской области):
проблемы и перспективы
г. Воронеж, 15 октября 2015 года
Уважаемые коллеги!
Начну свое выступление с истории вопроса.
Еще в 2004 году на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят Модельный закон о государственном финансовом контроле, в котором были предприняты первые попытки разрешить вопрос взаимодействия и координации деятельности органов государственного финансового контроля. Согласно положениям Модельного закона координацию деятельности национальных органов государственного финансового контроля осуществляет координационный совет при главе государства (президенте). Председателем координационного совета является председатель Счетной палаты государства по должности. Аналогичную схему предлагалось распространить и на региональный уровень.
Законом предлагалось в целях исключения дублирования контрольных мероприятий органами государственного финансового контроля согласовывать планы своей работы до начала календарного года. Контрольные мероприятия, запланированные различными контрольными органами на одном и том же объекте, должны были проводиться ими совместно или одновременно.
И на практике в целях исключения излишнего дублирования контрольных мероприятий, проводимых органами внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в отношении одних и тех же объектов контроля в разъяснительной форме федеральным центром предлагалось заключать соглашения об информационном взаимодействии между такими органами (письмо Минфина России от 01.01.2001 № 02-07-10/23809).
Концептуальные же законодательные изменения произошли в августе 2013 года и коснулись они как внешнего, так и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и все они обязаны, прежде всего, Федеральному закону от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Именно этим законом внесены значительные изменения в Бюджетный кодекс РФ, а также в Кодекс РФ об административных правонарушениях.
Уточнено понятие государственного (муниципального) финансового контроля и установлены его виды: внешний и внутренний, предварительный (осуществляемый в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений) и последующий (проводимый по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности). Определены объекты и методы государственного (муниципального) финансового контроля.
Предприняты первые попытки на законодательном уровне разграничить бюджетные полномочия органов внешнего и внутреннего контроля.
Кроме того, установлен перечень видов бюджетных нарушений и применяемых за их совершение бюджетных мер принуждения, а также определены основания и порядок их применения.
Вот в разрезе озвученных направлений взаимодействия, на примере нашего региона, предлагается посмотреть на существующие проблемы и возможные перспективы такого взаимодействия…
1. Информационное взаимодействие. Соглашение о взаимодействии между органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля на региональном уровне, как предлагалось в вышеуказанном письме Минфина России между нами не заключалось, хотя вопрос поднимался (еще в 2012 году – году становления и приобретения «самостоятельности» Контрольно-счетной палаты региона). Нами, исходя из требований специального законодательства (Закон № 6-ФЗ) и появления в ходе самостоятельной практической контрольной деятельности потребностей, заключены соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с рядом правоохранительных и контрольно-надзорных органов (прокуратурой, УМВД России, СУ СК России по Тамбовской области, территориальными управлениями ФАС, ФНС, Росфиннадзора), а также Общественной палатой области и, конечно же, со Счетной палатой Российской Федерации. Практические консультации, проведенные нами с органом внутреннего государственного финансового контроля (коим является финансовое управление области), привели к общему выводу об отсутствии необходимости такого соглашения, ввиду того, что его наличие могло бы в разной степени повлиять на самостоятельность сторон – полноправных участников бюджетного процесса области (к тому же финансовое управление может выступать для нас объектом контроля).
В то же время, в рамках рабочих договоренностей, в целях единства проводимой контрольной политики в регионе, исходя из разумности частоты планирования своих контрольных мероприятий на конкретных объектах контроля, при составлении ежегодных планов нами организуется совместная работа по их подготовке для исключения дублирования и обеспечения наиболее полного охвата объектов контроля. Следует отметить, что в основном объектами контроля для Контрольно-счетной палаты выступают ГРБС, а финансового управления – подведомственные ГРБС бюджетные учреждения. А проведение контрольных мероприятий в муниципалитетах организуется по совместному плану.
Информационное взаимодействие осуществляется и в рамках обеспечения открытости бюджетных данных, уровень которой по предложению Министерства финансов Российской Федерации и в соответствии с решением Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства (протокол от 20 ноября 2014 г. № 9), начиная с 2015 года, будет оцениваться путем составления соответствующего рейтинга субъектов Российской Федерации. Согласно Методике такой оценки используется общая структура подготовки информации о проведенных контрольных мероприятиях для ее размещения на официальных сайтах сторон.
В рамках методологической работы, ввиду отсутствия единых стандартов организации контрольной деятельности, организуется обмен опытом на ежегодных совещаниях, проводимых сторонами по проблемам в финансово-бюджетной сфере (с нашей стороны на заседаниях членов Совета контрольно-счетных органов региона).
2. В сфере применения законодательства об административной ответственности. Главным нонсенсом при осуществлении своих полномочий в сфере применения норм административной ответственности к должностным лицам объектов контроля за бюджетные нарушения, на наш взгляд, является тот факт, что проверяя органы исполнительной власти и их подведомственные учреждения, составляя на них протоколы об административных правонарушениях, решение о привлечении к административной ответственности, выносят должностные лица органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (у нас в области таким органом как раз и является финансовое управление).
Так вот, из 7 протоколов об административных правонарушениях, составленных должностными лицами Контрольно-счетной палаты по результатам проведенных в текущем году контрольных мероприятий:
3 – рассмотрены финансовым управлением, из них по двум (в отношении руководителей органов исполнительной власти области) дела прекращены по малозначительности, а в отношении одного (руководителя органа местного самоуправления городского округа) – материал возвращен с указанием на то, что полномочия финансового управления области не распространяются на муниципальные бюджеты. В обоснование своей позиции ими положено письмо Минфина РФ от 01.01.2001 № 02-10-010/58354, в котором указывается, что полномочия региональным органам исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.1, 15.14-15.15.16 КоАП РФ, в отношении местных бюджетов не предоставлены;
4 – рассмотрены судом (по всем вынесены постановления о привлечении к административной ответственности, виновные должностные лица оштрафованы).
Благодаря настойчивой позиции Контрольно-счетной палаты во взаимодействии с органом внутреннего финансового контроля (финансовым управлением) от имени последнего была заявлена позиция по рассмотрению дел в отношении местных бюджетов в областном суде и им вынесено решение о подсудности таких дел мировым судьям. В результате по возвращенному финансовым управлением ранее делу вынесено соответствующее постановление суда, где руководитель органа местного самоуправления привлечен к административной ответственности в виде штрафа.
Из приведенной практики видно, что административные дела в судах рассматриваются «продуктивнее»!
3. В сфере контроля закупок. Не проще обстоит дело при взаимодействии между органами внутреннего и внешнего контроля и в сфере действия законодательства о контрактной системе в сфере закупок, а именно в части применения норм административной ответственности. Даже делая для себя вывод, что функции по аудиту закупок и по контролю за закупками взаимно не исключают, а, напротив – дополняют друг друга, нельзя не увидеть, что при оценке законности расходов на закупки, при проведении отдельных этапов аудита в сфере закупок, которые затрагивают и процедурные моменты проведения закупок, мы вновь лишены самостоятельности, как говорится, довести проверку до логического конца, а окончательное решение по результатам выявленных нарушений опять остается за органом внутреннего финансового контроля (в нашем случае – за финансовым управлением). Ведь отличительной особенностью деятельности органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок, является наличие у них полномочий по принятию мер административного принуждения, которыми контрольно-счетные органы не обладают.
Так, в текущем году по фактам нарушений законодательства о контрактной системе, выявленным нами при аудите закупок, в отношении должностных лиц финансовым управлением области возбуждено 6 дел об административных правонарушениях, по всем вынесены постановления о привлечении к административной ответственности, общая сумма назначенных штрафных санкций составила 200,0 тыс. рублей.
И в заключении несколько общих рассуждений.
Понятно, что субъекты контроля каждого уровня должны действовать по четко установленным правилам (стандартам) и нести установленную ответственность в случае выявления на последующем уровне контроля не выявленных ошибок, искажений, нарушений, неэффективных действий. Оценка качества и эффективности внутреннего финансового контроля должна учитывать количество и существенность выявленных на следующем уровне контроля (и, соответственно, не выявленных и не устраненных ранее) нарушений и ошибок.
При этом необходимо четко определиться с внутренним и внешним контролем и субъектами его проведения, оценкой эффективности внутреннего контроля, а также с ответственностью субъектов финансового контроля за результаты деятельности. В частности, необходимо четко установить ответственность субъектов внутреннего контроля в случае выявления в ходе внешнего финансового контроля неотмеченных внутренним контролем ошибок и нарушений.
Вопрос взаимодействия и координации деятельности органов государственного финансового контроля весьма серьезный; регламентация указанного взаимодействия позволила бы избежать параллелизма и дублирования при реализации контрольных функций соответствующими органами власти. Важно, что координация деятельности различных органов позволяет проводить плановые контрольные мероприятия, но при этом задача заключается в охвате как можно большего количества объектов контроля.
Это актуальный вопрос для российских органов государственного финансового контроля. До сих пор, возникают споры в ходе функционирования и взаимодействия органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) контроля по поводу того, какой орган наиболее авторитетен и как должны быть распределены полномочия между ними. Существует точка зрения, что объективный финансовый контроль может осуществлять только орган внешнего государственного (муниципального) контроля как единственный самостоятельный и независимый орган государственного (муниципального) финансового контроля. Представители же наших коллег, напротив, утверждают, что эффективный финансовый контроль могут осуществлять только они, поскольку наделены большими правоприменительными полномочиями (привлекать нарушителей к ответственности за нарушение бюджетного законодательства и нарушения в сфере закупок, а также рассматривать дела, возбужденные органами внешнего государственного финансового контроля), откуда, по их мнению, и большая возможность влиять на обеспечение эффективности расходования бюджетных средств.
С нашей точки зрения, правильнее было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух названных органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них.
Спасибо!
