Государственное управление земельными ресурсами, мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр и контроль

Государственное управление земельными ресурсами, мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр и контроль

В Проекте Земельного кодекса отсутствует раздел по планированию использования земель на разных уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном), не выявлена их взаимосвязь и приоритеты. Авторы констатируют что “в кодексе разделены функции государственных органов, выступающих от имени собственников земельных участков, от функций в области управления использования и охраны земель, установлены виды и формы контроля за соблюдением земельного законодательства (Глава 13) ” (с.2). На самом же деле в Проекте ЗК РФ управлению земельными ресурсами посвящены Глава 11 “Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр” и Глава 12 “Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использования земель (земельный контроль)”.

Анализ указанных глав показал, что данную проблему Проект ЗК РФ попытался урегулировать двумя группами норм. Первая группа — нормы, которые предусматривают полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления в области земельных отношений (ст. ст.9 – 11). Заметим, что речь идет о полномочиях соответствующих субъектов земельных отношений, а не о функциях государственных органов и т. д., как это отмечается в Пояснительной записке.

Действительно, функционирование земельных ресурсов в новых экономических условиях ведет к необходимости уточнения полномочий субъектов земельных отношений. Проект ЗК РФ полномочия РФ в данной области разделяет. В одном случае, к полномочиям РФ относится государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра. Можно догадываться, что предпринята неуклюжая попытка, направленная на решение проблемы государственного управления “в области земельных отношений” независимо от того, в чьей собственности (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) земельные участки будут находиться.

Более того, четко не сформулирован объект государственного управления. На вопрос: “Что является в данном случае объектом государственного управления Российской Федерации?”, получаем ответ в подп.3 п.1 ст.9 — “государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра”. То есть объектом является “государственное управление в области осуществления государственных функций”? Следовательно, с одной стороны, объект государственного управления завуалирован в абстрактную формулировку “в области земельных отношений”, а с другой стороны, перепутан (или подменен) функциями государственного управления земельными ресурсами.

В другом случае, к полномочиям РФ относится управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственности). Однако России, чтобы стать рачительным собственником земельных богатств, также надо знать количество и качество земель, разумно ими распоряжаться, проводя землеустройство, наблюдая за поддержанием качества земель, контролируя их рациональное использование и охрану. Возникает вопрос: “Чем система функций государственного управления земельными ресурсами РФ отличается от управления и распоряжения РФ земельными участками, находящимися в федеральной собственности?”. Ответа нет в Проекте ЗК РФ.

Путаницу же в регулирование важнейшего вопроса управления земельными ресурсами вносит нерешенный в Проекте ЗК РФ и затянувшийся в определенных кругах спор о соотношении земельного и гражданского права. Полемизировать можно, но не на уровне такого законопроекта, как ЗК РФ. Последствия могут быть разорительными для России, субъектов РФ и муниципальных образований. Помимо создания дорогостоящих государственных (федеральных) инструментов управления земельными ресурсам, формирования и содержания федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов по управлению земельными ресурсами, субъекты РФ и муниципальные образования будут вынуждены, выполняя требования ЗК РФ, создавать свои системы управления и распоряжения земельными участками, находящимися в их собственности.

В законопроекте также не удалось урегулировать полномочия субъектов РФ по государственному управлению в области земельных отношений. Например, не ясно, что означает положение в п.1 ст.10 Проекта ЗК РФ: “К полномочиям субъектов РФ относятся: …иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации”? Можно ли считать, что полномочия Российской Федерации по государственному управлению в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра (подп.3 п.1 ст.9) являются ее исключительными полномочиями? Тогда как быть с понятием “государственное управление”? “Государственное” — это не только для России, но и для ее субъектов значимый правовой термин. Использовать его в законопроекте в старом понимании недопустимо.

Вторая группа — нормы, которые касаются инструментов управления земельными ресурсами (мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр (Глава 11), контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль) (Глава 12).

Мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр, государственный контроль за использованием и охраной земель общепризнаны как функции управления земельными ресурсам, как межотраслевые правовые институты и как институты земельного права. Их понятие, содержание и развитие коренным образом зависят от политических, экономических и правовых преобразований, происходящих в государстве. Поэтому, когда Президент России провозгласил курс на укрепление государственного единства и усиление власти, потребовалось обновление основ функций управления земельными ресурсами, особенно государственного управления, в условиях рыночной экономики на качественно новой законодательной основе. К сожалению, этого не произошло в Проекте ЗК РФ. В нем отсутствует новая система управления земельными ресурсами, в том числе государственного управления земельными ресурсами, в которой бы все ее элементы были тесно связаны друг с другом на научно обоснованной теоретической концептуальной основе управления земельными ресурсами и общей основе изложения правового материала. В Проекте ЗК РФ ярко прослеживается приспособление старой системы управления земельными ресурсами, в том числе государственного управления, к рыночным экономическим отношениям.

Во-первых, ЗК РФ провозгласил, что устанавливает: “обязательные…требования к мониторингу земель, землеустройству, государственному земельному кадастру, государственному контролю за использованием и охраной земель…” (п.2 ст.2). Поэтому в последующих нормах ЗК РФ можно было ожидать стройную систему функций управления земельными ресурсами, в том числе и государственного управления, которая бы четко перечислила все функции управления и единообразно раскрыла понятие, цель, задачи и порядок каждой из них. Однако таких четких и единообразных норм не наблюдается.

Анализ названия Главы 11 и Главы 12 может свидетельствовать о перечне функций управления земельными ресурсами. Так, к функциям государственного управления земельными ресурсами Проект ЗК РФ относит государственный земельный кадастр и государственный контроль за использованием и охраной земель, а также иные функции государственного управления земельными ресурсами (подп.2 п.2 ст.67). Возникает вопрос: ”Какие иные функции государственного управления земельными ресурсами имеет в виду Проект ЗК РФ, и где они в нем предусмотрены?” Ответа на вопрос нет.

Если мониторинг земель (п.1 ст.67), землеустройство (п.1 ст.68) и государственный земельный кадастр (п.1 ст.70) имеют определения их понятий, то в отношении государственного контроля за использованием и охраной земель (п.2 ст.2) или государственного земельного контроля (подп.3 п.1 ст.9; ст.71) ограничились лишь провозглашением контрольной функции и возложением ее на “…специально уполномоченные государственные органы за соблюдением земельного законодательства, норм, правил и требований по охране и использованию земель…” (п.1 ст.71).

В Проекте ЗК РФ также не определены цели функций управления земельными ресурсами. Только однажды упоминается термин “цели” в п.3 ст.67, который предусматривает: “В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным”, но можно только предполагать, каковы эти цели, поскольку они не определены. В результате складывается ситуация, когда нельзя эффективно осуществлять функции, например, государственного управления земельными ресурсами, если неизвестно, чего хотят достигнуть специально уполномоченные на то государственные органы. Отсутствие определения целей функций государственного управления земельными ресурсами привело к тому, что в Проекте ЗК РФ не удалось сформулировать задачи функции государственного управления. В ряде случаев задачи перепутаны с целями.

Если задачи мониторинга и землеустройства земель не совсем корректно (так как некоторые из них по сути таковыми не являются), но все-таки названы (причем, в одном случае они пронумерованы – их три (ч.2 ст.67), в другом — не пронумерованы (ч.2 ст.68), то задачи государственного земельного кадастра и государственного земельного контроля не определены. А ведь данные положения влияют на формирование специально уполномоченных государственных органов для реализации функций государственного управления земельными ресурсами.

Недостаточное правовое регулирование основных положений управления земельными ресурсами сказывается и на уровне правового регулирования порядка его осуществления. Проект ЗК РФ для мониторинга земель не предполагает вообще какой-либо порядок его ведения. Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (п.7 ст.69), порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается федеральным законом о государственном земельном кадастре (п.3 ст.70), а государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п.2 ст.71).

Во-вторых, сами функции управления земельными ресурсами, в том числе и функции государственного управления, нуждаются в новом осмыслении с позиций земельного права. Предметом регулирования ЗК РФ должны быть рыночные экономические земельные отношения и инструменты управления должны быть земельные. Так, мониторинг земель излагается в Главе 11 Проекта ЗК РФ с позиций предмета экологического права, а не земельного. Мониторинг земель должен стать и является фактически таковым по сути составной частью государственного контроля за использованием и охраной земель как функции государственного управления земельными ресурсами. Ничего не изменилось и в регулировании землеустройства как мероприятий, направленных на осуществление определенных землеустроительных действий (ст. ст.68,69). Тогда как в новых экономических условиях разграничения государственной собственности на землю землеустройство не должно оказаться вне рамок функций государственного управления земельными ресурсами, не должно стать частной лавочкой.

В-третьих, Главы 11 и 12 содержат множество противоречий, коллизий, терминологических вольностей. Некоторые из них уже были отмечены выше, но приведем еще наглядный пример: п.2. ст.2, подп.2 п.2 ст.67 предусматривают государственный контроль за использованием и охраной земель. Тогда как Глава 12 Проекта ЗК РФ носит название “Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)”, в которой уже провозглашен государственный земельный контроль.

Этот перечень примеров можно было бы продолжить. Но вывод ясен: невозможно использовать предложенную в Проекте ЗК РФ правовую основу для управления земельным ресурсами в условиях разграничения государственной собственности на землю. Она имеет прежнюю концептуальную основу, повторяет недостатки, выявленные практикой на протяжении десяти лет проведения земельной реформы. В Проекте ЗК РФ не удалось урегулировать управление земельными ресурсами как объектом уникальным, многофункциональным и структурно сложным. Отсутствует взаимосвязь в управлении земельными ресурсами на федеральном, субъектов РФ и муниципальном уровнях. Это будет являться тормозом в комплексной реализации единой государственной земельной политике. Только такой подход к регулированию данных земельных отношений позволил бы обеспечить решение сложных задач в данной области. Управление земельными ресурсами, в том числе государственное управление, нуждается в новой научно обоснованной Концепции управления земельным ресурсами, утвержденной Правительством РФ. В ней должны быть проанализированы и вскрыты основные проблемы правового обеспечения управления земельными ресурсами и, основываясь на национальном и международном опыте, предложены пути их решения в ЗК РФ.

В ст.55 Проекта должен быть закреплен исчерпывающим образом порядок изъятия (выкупа) земельного участка для государственных либо муниципальных нужд без отсылок к Гражданскому кодексу РФ. Данный вопрос по своей правовой природе является земельно-правовым и, кроме того, Гражданский кодекс решает этот вопрос недостаточно (не называет органов, принимающих решение об изъятии, не устанавливает процедуру выбора земельного участка и т. д.).

("1") Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства, защита прав на землю, рассмотрение земельных споров, ответственность за земельные правонарушения

Вызывает сомнение правильность формулировки, содержащейся в п. 1 ст. 74 Проекта, гласящая: “Лица, виновные в совершении земельных правонарушений несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством”. Такую ответственность несут далеко не все “лица”, а лишь граждане.

Необоснованно упущена материальная ответственность должностных лиц и работников предприятий и организаций, виновных в совершении земельных правонарушений, по трудовому законодательству. В Проекте ЗК предусмотрена лишь дисциплинарная ответственность должностных лиц и работников, виновных в совершении земельных правонарушений (ст. 75). Необходимо восполнить этот пробел, что соответствовало бы и действующему законодательству, и практике его применения.

Необходимо обстоятельно урегулировать ответственность юридических лиц, которая в Проекте неосновательно сведена лишь к их обязанности возместить причиненный вред (ст. 76), что не соответствует действующему законодательству. Юридические лица помимо возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением, несут также в соответствующих случаях административную ответственность в виде штрафов, что уже давно предусмотрено нашим законодательством. Отменять такую форму ответственности за земельные правонарушения, особенно в условиях рыночной экономики, нет никаких оснований. В данной статье Земельного кодекса следует более четко разграничить ответственность за земельные правонарушения граждан и юридических лиц.

Большинство положений Проекта носит декларативный характер, являются неконкретными, не работающими и противоречивыми. Противоречия имеются как в содержании положений одной статьи, так и между разными статьями и главами.

Например, в Главе 8 “Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд” и в Главе 9 “Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров”, эти противоречия выражаются в следующем. В Проекте Земельного кодекса сохранен разный порядок проводки и использования средств потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства (в первом случае средства поступают в бюджет, во втором в лесхозы) при одинаковой природе их возникновения.

В Проекте отсутствует гарантия по возведению равноценных изъятым жилых, производственных и иных зданий, строений и сооружений, что имеется в действующем законодательстве. Кроме этого, гарантия по выделению взамен изымаемого, равноценного участка снимается следующей статьей, где собственнику земельного участка по усмотрению чиновника вместо земельного участка может быть возмещена рыночная стоимость. Строгий регламент применения этой нормы не прописан, что приведет к произволу.

П.2 ст. 57 предусматривает, что убытки собственникам возмещаются лишь в случаях, предусмотренных подпунктами 2, 3, 4 пункта 1 данной статьи, что противоречит всем остальным пунктам данной статьи, а также нормам ст. 56 Проекта. При буквальном толковании норм данной статьи (бюрократы умеют это делать очень хорошо), следует вывод, что собственник, при изъятии у него земельного участка для государственных и муниципальных нужд, лишен права возмещения ущерба в полном объеме, включая упущенную выгоду, причиненных ему убытков.

Кафедра полагает, что п. 2 ст. 57 должен быть полностью исключен, а п. 1 ст. 57 должен быть записан в следующей редакции: “Возмещение в полном объеме, включая упущенную выгоду, подлежат убытки причиненные собственника земельных участков, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и субарендаторам земельных участков”, – и далее по тексту.

П.1 ст. 60 Проекта противоречит ст. 61, так как предусматривает возможность восстановления нарушенного права, только в случаях признания судом, арбитражным судом недействительным правового акта, повлекшего нарушение права на земельный участок. Это положение является неполным и должно быть записано в следующей редакции: “1) признание судом, арбитражным судом недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта, несоответствующего закону или иным правовым актам повлекшие нарушение права на земельный участок”, — далее по тексту.

П. 4 ст. 63 Проекта противоречит подпункту 1 пункта 1 ст. 63 и ущемляет права собственника земельного участка. П. 1 ст. 63 предусматривает выделение лицу, у которого изымается земельный участок, равноценного земельного участка, только по его желанию. Тогда как, п. 4 этой же статьи, предусматривающей возможность возмещения рыночной стоимости земельного участка, когда бесплатное предоставление в собственность равноценного земельного участка не состоялось, такую необходимость в получении согласия у собственника на это возмещение, не предусматривает. Это ущемляет права собственника земельного участка и позволяет недобросовестным и нечистоплотным чиновникам навязывать собственнику неблагоприятные для него условия изъятия земельного участка. Представляется, что п. 4 ст. 63 должен быть записан в следующей редакции: “Собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд, наряду с гарантиями, предусмотренными пунктами 1 и 2 настоящей статьи, только с его согласия должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не был предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок”.

Самым главным замечанием по этим двум главам является то, что по двум важным разделам регулирования земельных правоотношений предусмотрено всего лишь 8 статей: две статьи в Главе 8 и шесть статей в Главе 9. Глава 17 ГК РФ, вступившая в силу 16 апреля 2001г., содержит больше статей, регулирующих подобные правоотношения.

Относительно статьи 64 “Рассмотрение земельных споров”, можно отметить, что она состоит из трех фраз, умещенных в трех строчках. Здесь предусмотрена возможность рассмотрения земельного спора в суде, арбитражном суде или в третейском суде. Однако не дается понятие земельного спора, не определена подведомственность и подсудность земельных споров и т. д.

Определяя, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке (п. 1 ст. 64), в целом Проект кодекса направлен на ущемление прав собственников земли, землевладельцев, и землепользователей. ЗК РСФСР 1991г. в этом плане выглядит куда более конкретным и прогрессивным.

3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

Абсолютно неприемлема Глава 14 “Земли сельскохозяйственного назначения”, которая открывает “Особенную часть” Проекта. Она ни в коей мере не решает задачу определения основных параметров и особенностей правового режима этой важнейшей категории земель страны, что следует из предназначения Особенной части данного закона

Вместо четырех глав с четырнадцатью статьями Земельного кодекса 1991 года, раскрывающих целевое назначение сельскохозяйственных земель, порядок предоставления, формы собственности и титулы землепользования в разрезе каждой категории субъектов земельного права, Проект содержит всего лишь одну главу с шестью статьями, из которых две отсылочные, (ст. ст. 81-82), а третья (ст.80) посвящена фонду перераспределения земель, который практически не существует и в формировании которого в перспективе нет никакой необходимости.

Фонд перераспределения по сравнению с действующим порядком, формируется только за счет весьма ограниченных источников поступления. Это может привести к пересмотру действующего положения по его формированию. Целесообразнее вообще отказаться от фонда перераспределения и передать его сельскохозяйственным коммерческим организациям и фермерским хозяйствам на соревновательной основе (конкурс), а оставшиеся не распределенными земли фонда перевести в земли запаса, каковыми они по своей сути и являются. Приватизация по двум каналам за плату и бесплатно мешает формированию земельного рынка и уже привела к коррупции чиновников, плата за бесплатную приватизацию попадает вместо бюджета бюрократам, предоставляющим земельные участки. Тем более, что абсолютное большинство граждан и крестьян уже получили бесплатно земельные участки.

И остальные три статьи Главы 14 Особенной части Проекта не получились. В ст. 77 “Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения” дано неверное определение земель сельскохозяйственного назначения как земель за чертой поселений, предоставленных для нужд сельского хозяйства, а также предназначенных для этих целей.

("2") Это определение не охватывает многомиллионные земли сельскохозяйственного назначения, составляющие приусадебный фонд сельских поселений и малых городов и используемых для ведения личного подсобного хозяйства, а также территориальной зоны сельскохозяйственного использования в городских поселениях (ст.85), которые согласно п.11 ст.87 Проекта используется в целях ведения сельского хозяйства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральным планом поселения и правилами землепользования и застройки. В связи с этим зону сельскохозяйственного использования, обозначенную в ст. 85 как самостоятельную, нельзя рассматривать как единственную территорию сельскохозяйственного использования. Отпадает в связи с этим и необходимость специального выделения в законе зоны жилищной застройки с приусадебным фондом сельскохозяйственного назначения. Поэтому п.1 ст.85 о территориальном зонировании, очевидно, следовало бы сформулировать дифференцированно, с выделением сельских поселений и поселков городского типа.

Название ст. 78 “ Использование земель сельскохозяйственного назначения” не адекватно отражает ее содержание, так как в действительности в ней речь о субъектах права землепользования. Из системы этих субъектов не обоснованно исключены несельскохозяйственные предприятия, имеющие в качестве производственных подразделений сельские подсобные хозяйства.

Ст. 81, посвященная вопросам предоставления земель для ведения крестьянского хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства, содержит лишь отсылку к соответствующим специальным законам, хотя новый закон о крестьянском хозяйстве еще не принят, а действующий закон о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях далеко не совершенен, многие его нормы спорны.

Но дело не только в этом. Кодекс должен закреплять все основные правила, которые в специальных законах лишь детализируются, конкретизируются и развиваются.

То же можно сказать и о ст.82 Проекта, которая условия предоставления земель юридическим лицам всех организационно-правовых форм относит к регламентации будущего закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Можно согласиться с включением именно в данную главу статьи, гарантирующей использование сельскохозяйственных земель по их назначению путем запрета изъятия земель более высокого качества и наиболее ценных земель опытных хозяйств научно-исследовательских и образовательных учреждений для несельскохозяйственного использования. Однако посвященная этому вопросу ст.79 (“Особенности использования сельскохозяйственных угодий”), в которой использованы нормы ст.24 ЗК РСФСР 1991 г., ухудшает ее юридическую конструкцию не только по построению норм, но и по их содержанию. Вместо жесткого запрета изъятия особо ценных земель Проект предусматривает лишь право субъектов РФ включать эти земли в состав земель, “использование которых для других целей не допускается”.

Из сказанного видно, что институт правового режима земель сельскохозяйственного назначения, как важнейшей категории земель, традиционно находящейся на первом месте в земельном законодательстве, по существу отсутствует в Проекте. А данный институт должен охватывать вопросы направления использования земель, субъектный состав землепользователей, порядок и условия предоставления земель, титулы землепользования, права и обязанности землепользователей, особенности и гарантии использования сельскохозяйственных земель по их назначению.

Попытка разработчиков Проекта отослать регулирование важнейших вопросов в области сельскохозяйственного землепользования к предполагаемому федеральному закону об обороте сельскохозяйственных земель и к законодательству субъектов РФ означает не что иное, как уход от решения актуальной проблемы – наделения сельскохозяйственных предприятий всех организационно - правовых форм как негосударственного типа, так и унитарных правами землепользования, позволяющими стабилизировать и нормально развивать производство сельскохозяйственной продукции с применением основ научной агрономии, не мыслимой без рациональных севооборотов, с внедрением высоких технологий как необходимого экономического атрибута ХХ1 века.

Правовой режим земель поселений

Глава 15 законопроекта: “Земли поселений” не в лучшем варианте, содержит выдержки из Градостроительного кодекса РФ (хотя в перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в случае принятия ЗК РФ Градостроительный кодекс не включен).

Так, в п.4 ст. 84 Проекта изменяется порядок утверждения и изменения черты городов Москвы и Санкт-Петербурга – вместо Правительства РФ эта функция возлагается на федеральный законодательный орган. В п. 8 ст. 85 в числе зон инженерной и транспортной инфраструктур отсутствуют коммуникационные системы и необходимость обеспечения требований “в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, а также со специальными нормативами, правилами застройки”.

В прежнем ЗК РСФСР вполне обоснованно имелась ст. 73, в которой четко обозначен для данной категории земель приоритет генерального плана, с конкретизацией его в Проектах планировки и застройки:

Ст. 73 ЗК РСФСР 1991г., регулирующая использование земель городов, поселков, сельских населенных пунктов, предусматривает, что указанные земли используются в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки. Генеральные планы (проекты планировки и застройки) городов, поселков, сельских населенных пунктов определяют основные направления использования земель для промышленного, жилищного и иного строительства, благоустройства и размещения мест отдыха населения. Планы земельно – хозяйственного устройства городов и поселков определяют основные направления использования не подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель города. Порядок использования указанных земель определяется законодательством РСФСР, а в республиках, входящих в состав РСФСР, — законодательством этих республик.

В данном случае речь идет о порядке использования земель сельскохозяйственного назначения и других угодий; природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; лесов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения и др.

Приведенные выше законоположения целесообразно привести в соответствие с Конституцией РФ, действующим градостроительным и земельным федеральным законодательством и включить их в проектируемый Земельный кодекс.

П. 3 ст. 83 Проекта — “Понятие земель поселений” предусматривает возможность изъятия (выкупа) для государственных или муниципальных нужд под застройку. Неясно, почему эта норма включена в данную статью? В самой первой статье идет речь об изъятии земель, как будто она уже вся находится в собственности у физических и юридических лиц и предназначена под застройку и ее нужно выкупать соответствии с генеральными планами городов и иных поселений, правилами землепользования и застройки.. Другими словами разработчики, открывшие дорогу для продажи городских земель, четко видели “перспективу” своего творения. Чтобы построить федеральный объект, государству придется вначале выкупить земельный участок у собственника.

В то же время отсутствует норма о том, что все земли в пределах черты поселений находятся в сфере управления администрации этих поселений, а не министерств и ведомств, в чьем подчинении находятся, например, предприятия промышленности, транспорта, расположенные на землях специального назначения.

Ст. 85 Проекта скопировала ст.40 Градостроительного кодекса (в нем перечисляются виды территориальных зон). В Проекте название: “Состав земель…” и сформулирована менее удачно, чем ст.71 ЗК РСФСР. Непонятно, почему из земель особо охраняемых территорий взяли только рекреационные земли. Нет земель общего пользования, земель, занятые лесами, а в городах – городскими лесами. Имеющиеся два пункта (производственная зона и рекреационная) не охватывают всех земель, указанных выше. Тем более, как следует из п. п. 10 и 12, такие “зоны могут выделяться”. Данная статья не содержит правил об ограничениях на использование территорий в ряде зон, перечисленных в Градостроительном кодексе РФ в ст. 37: зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон; зоны особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно – санитарной) охраны; санитарные, защитные и санитарно – защитные зоны; водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы; зоны санитарной охраны источников водоснабжения; зоны залегания полезных ископаемых; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия; зоны с экстремальными природно – климатическими условиями; иные зоны, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Законопроект содержит поверхностную характеристику территориальных зон. Здесь не выявлены особенности правового режима земель каждой из них. Говоря о жилой зоне, необходимо закрепить целевое назначение данных земель и обеспечить надлежащую эксплуатацию данных объектов. С учетом этого и должны определяться размеры земельных участков. В зависимости от класса экологической опасности должна устанавливаться защитная зеленая зона. Особенность рекреационной зоны – запрещение любой деятельности, противоречащей целевому назначению этих земель, а всякое строительство (в том числе и соответствующее этому назначению) должно осуществляться по особому разрешению администрации поселения под контролем представительных органов и т. д.

В Проекте не нашел также отражения правовой режим зон специального назначения, выделенных для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских поселений. Неопределенным также оказался правовой режим зон военных объектов и иных зон режимных территорий.

("3") Правовой режим земель спецназначения и особо охраняемых территорий

Неопределенным является правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания и иного специального назначения. Возникает немало вопросов относительно того, кто и в каком порядке признает землями промышленности и иного специального назначения земельные участки, расположенные за пределами черты поселений и используемые или предназначенные для осуществления специальных задач? Если авторы ставили своей задачей осуществление только кодификации, тогда необходимо либо дать отсылку к соответствующему действующему закону, либо урегулировать в самом Земельном Кодексе.

В п.2 ст. 87 установлено, что особенности правового режима земель специального назначения учитываются при проведении территориального зонирования. Однако и здесь остается много неопределенностей: неясно, в частности, что необходимо учитывать, какие действия необходимо выполнить при проведения зонирования, чтобы “учесть” особенности правового режима? Никаких критериев или процедур законопроект по этому поводу не устанавливает. Между тем, без точных разъяснений на этот счет требование о проведении зонирования никакого значения для регулирования земельных отношений не имеет.

В п. 3 этой же статьи предусматривается, что “в составе земель промышленности… могут устанавливаться охранные… зоны с особыми условиями использования земель”. Неясно, однако, с чем связано использование сослагательного наклонения “могут”. Означает ли это, что могут и не устанавливаться? Если да, то при каких условиях могут, а при каких не могут? Кроме того, предусмотрено, что в границах таких зон “может быть введен” особый режим использования…, ограничивающий или запрещающий …” отдельные виды деятельности. Сослагательное наклонение опять же заставляет думать о двух альтернативах: может быть введен, а может быть и не введен. Не говоря уже о том, что в каждом случае предусматривается, что земли транспорта могут предоставляться для размещения искусственных внутренних водных путей, под которыми, вероятно, понимаются каналы. И в соответствии с водным законодательством искусственные водоемы (каналы, водохранилища) являются водными объектами, а соответственно дно и прилегающие берега землями водного фонда. Неясно в связи с этим, какие могут быть созданы условия для строительства водного транспорта и как должно осуществляться по правилам п.7 ст.90 Проекта резервирование земель для указанных целей?

П.3 ст.95 содержит противоречивые положения. С одной стороны, деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов… запрещается, а с другой - на “специально выделенных участках частичного хозяйственного использования”… все же допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность.

В ст.100 появляется новый вид земель особо охраняемых территорий – особо ценные земли. В содержащейся здесь перечень земель почему - то включаются животные, что вряд ли можно признать землями. В итоге, в таком основополагающим документе следует дать юридические определения, хотя бы по основным понятиям. Прежде всего, это касается понятия “земля” с тем, чтобы граждане знали, на что собственно распространяется их право, скажем в собственности при приобретении земельного участка.

Таких несогласованных положений содержится большое множество. Проще написать новый текст, чем исправлять обилие непродуманных, легкомысленно сформулированных положений чрезвычайно важного фундаментального закона. Принятие Земельного кодекса в таком виде опять на многие годы оставит российское общество в условиях правового хаоса, без защиты закона.

Правовой режим земель лесного и водного фонда

Вызывает принципиальное возражение закрепленное в Проекте ЗК РФ определение земель лесного фонда, содержащееся в ст. 101. За основу его взяты положения статей 7-8 ЗК РФ, отражавшие ведомственные интерес бывшей Федеральной службы лесного хозяйства России. Основная цель, которая преследовалась при этом – узаконить “подведомственность” земель лесного фонда названной службе, а отнюдь не интересы охраны лесных земель покрытых лесом, предназначенных для его восстановления и нелесных земель, предназначенных для ведения лесного хозяйства. Напрашивается вопрос, а разве на землях (лесных и нелесных), переданных в ведение Министерства обороны (4,8 млн. га) функционирующими там военлесхозами не ведется лесное хозяйство? У кого может вызвать сомнение, что в лесах, расположенных в границах черты поселений городов, поселков, также ведется лесное хозяйство, причем на более высоком лесотехническом уровне. Стало быть, не цели (ведение лесного хозяйства) должны определять понятие земель лесного фонда, а их принадлежность (с точки зрения управления).

Поэтому вместо слов о том, что они предназначены для нужд лесного хозяйства, нужно указать “обслуживавшие нужды лесного хозяйства и находящиеся в ведении специально уполномоченных органов управления лесным хозяйством”.

Что касается положений, касающихся вопросов перевода земель лесного фонда в земли других категорий и их изъятия из земель лесного фонда (п.3-4 ст.101 Проекта Земельного кодекса РФ), то надо признать, что они не соответствуют положениям ст. 63 Лесного кодекса РФ и Постановлению Правительства РФ “О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда” от 19 сентября 1997 года № 000, дополняющим положения ст.63 Лесного кодекса РФ.

Так, согласно п.4 ст.101 Проекта ЗК РФ, перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 8 Проекта ЗК РФ, который определяет, что перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, – Правительством Российской Федерации.

Перевод лесных земель в нелесные осуществляется в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, когда эти земли остаются землями лесного фонда; и в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, т. е. в земли иных категорий.

Статья 63 Лесного кодекса предусматривает порядок перевода лесных земель в нелесные земли, для использования их в целях не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом и (или) порядок изъятия земель лесного фонда. Данный перевод и изъятие осуществляются:

в лесах первой группы – Правительством Российской Федерации по представлению органа государственной власти субъекта Российской Федерации, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством;

в лесах второй и третьей групп – органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению соответствующего территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством.

Вышеуказанное несоответствие земельного и лесного законодательства может привести к возможности выбора наиболее выгодного варианта для стороны заинтересованной и нежелательным последствиям при применении его на практике. Такая альтернатива затрудняет принятие правильного решения при разрешении споров по данным вопросам в судебном порядке.

Примером, показывающим сложность рассмотрения споров по делам, связанным с переводом лесных земель в нелесные, может послужить гражданское дело, неоднократно рассматривавшееся Верховным Судом РФ, по заявлениям , , и других граждан о признании недействительными ряда распоряжений Правительства РФ о разрешении перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы.

Вызывает замечание и содержательная сущность определения понятия “земли водного фонда”, данная в ст. 102 Проекта. Абсолютно необъяснимо, по каким причинам из содержания данного понятия выпали такие составные (весьма значимые по охвату территории) земли, каковыми являются “водоохранные зоны” и “прибрежные защитные полосы”, которые играют определяющую роль в деле обеспечения охраны вод от загрязнения, засорения и истощения. В состав какой категории тогда входят эти земельные территории, от состояния которых зависит охрана водных объектов?

О так называемой Специальной части Проекта ЗК РФ

("4") Представляется целесообразным изменить наименование части третьей Проекта Земельного кодекса РФ “Специальная часть”. Данный термин давно известен в теории земельного права, им, как правило, обозначается зарубежное земельное законодательство. Дублировать или изменять значение этого термина нет каких-либо оснований. В этой связи представляется целесообразным назвать эту часть ЗК РФ аналогично тому, как это сделано в Лесном и Водном кодексах Российской Федерации, — “Заключительная часть”.

О составе участников обсуждения Проекта ЗК

В обсуждении законопроекта на расширенном заседании кафедры аграрного и экологического права 14 мая 2001г. участвовали: Президент Российской ассоциации частных землемеров ; доктор экономических наук, член-корр. РАН, профессор Российской академии государственной службы при Президенте РФ ; доктор экономических наук, директор Научно-исследовательского института земельных отношений ; заведующий сектором экономических проблем НИИ теории архитектуры и градостроительства ; Руководитель Программы Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, кандидат экономических наук ; заведующий кафедрой аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор ; доктор юридических наук, профессор ; доктор юридических наук, профессор ; доктор юридических наук, профессор ; доктор юридических наук, профессор ; профессор ; кандидат юридических наук, доцент ; кандидат юридических наук, доцент ; кандидат юридических наук, доцент ; кандидат юридических наук, доцент ; кандидат юридических наук, доцент ; кандидат юридических наук ; кандидат юридических наук ; начальник Юридического управления Московского городского земельного комитета Правительства г. Москвы, кандидат юридических наук ; руководитель Южного территориального агентства Московского городского комитета по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кандидат юридических наук ; главный специалист Правового управления Министерства природных ресурсов РФ ; аспирант МГЮА .

Общая оценка Проекта Земельного кодекса Российской Федерации

Оценивая отрицательно в целом Проект Земельного кодекса Российской Федерации, разработанный группой юристов Московского государственного университета с участием специалистов Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства имущественных отношений Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и Росземкадастра и направленный Правительством Российской Федерации 25 апреля 2001г. в Государственную Думу Российской Федерации Федерального Собрания, кафедра аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии приходит к выводу о том, что данный законопроект подлежит отклонению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации ввиду его противоречий многим положениям Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации, особенно по вопросам частной собственности на землю, поземельных прав и свобод человека и гражданина, защиты форм земельной собственности, свободы земельного оборота, разграничения федеральной, региональной и муниципальной земельной собственности, отграничения прав сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьян на землю.

Решение кафедры аграрного и экологического права МГЮА принято единогласно (Протокол № 9 от 01.01.2001г.).

В следующем номере журнала предполагается опубликовать мнения остальных участников обсуждения законопроекта.

Контактный телефон:

7 (0

Е, заведующий кафедрой аграрного и экологического права МГЮА, президент национальной ассоциации аграрного, природоресурсного и экологического права, вице-президент европейского комитета аграрно-го права, профессор.

Московсукая государственная юридическая академия

Сноски

preview_end()