Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

органов местного самоуправления и их проектов

Анатикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ( далее Закон ).

Постановлением Правительства РФ утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы, которыми должны руководствоваться органы, проводящие антикоррупционную экспертизу. В Методике указаны, какие могут быть в НПА или проекте коррупциогенные факторы, их всего 11, которые делятся на две группы: в первой группе 8 кор. факторов – устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, и во второй группе 3 кор. фактора – содержащих неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям. Подробнее о коррупциогенных факторах с приведением примеров будет сказано ниже.

Органы прокуратуры в соответствии с вышеуказанным законодательством и ст.9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проводят антикоррупционную экспертизу НПА и их проектов.

Вместе с тем, в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» органы местного самоуправления сами также обязаны проводить антикоррупционную экспертизу собственных НПА и их проектов. Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении, подготовленном по итогам экспертизы.

Ранее по предложению прокуратуры органами местного самоуправления приняты нормативные правовые акты, регулирующие Порядок проведения экспертизы в органах местного самоуправления.

Однако, как показала проверка, проведенная в марте т. г., не всеми органами местного самоуправления проводится антикоррупционная экспертиза, и не во всех НПА, принятых органами местного самоуправления и регулирующих вопросы проведения антикоррупционной экспертизы, предусмотрено направление проектов и НПА в прокуратуру для проведения антикоррупционной экспертизы.

В связи с этим межрайонным прокурором направлено в суд 7 заявлений в отношении администраций села Краснокумского, пос. Нового, ст. Подгорной, Александрийского Ульяновского, Балковского, Крутоярского сельсоветов о признании незаконным бездействия данных администраций по непроведению антикоррупционной экспертизы, т. к. данными органами местного самоуправления антикоррупционная экспертиза с составлением письменных заключений вообще не проводилась.

В ходе проверки мною было предложено начать проводить данную экспертизу, о чем представить в прокуратуру соответствующие письма, в которых указать, что данная работа в настоящее время проводится и указать, сколько составлено уже заключений на проекты и на НПА.

При назначении судом судебных заседаний по нашим заявлениям в случае, если у нас будут такие письма, мы можем просить суд прекратить производство по делам, т. к. администрациями добровольно устранены имевшиеся нарушения.

Кроме того, по результатам проверки внесено 5 представлений главам с. Краснокумского, Незлобненского, Балковского, Ульяновского и Урухского сельсоветов и направлено 6 писем в порядке нормотворчества главам пос. Нового, с. Новозаведенного, ст. Подгорной, ст. Лысогорской, ст. Георгиевской и Крутоярского сельсовета, так как установлено, что некоторыми администрациями антикоррупционная экспертиза проводится, но не в отношении всех НПА, либо принятые ранее НПА, устанавливающие порядок проведения антикоррупционной экспертизы, подлежат изменению, т. к. в них:

- возложено проведение экспертизы либо контроль за ее осуществлением на лиц, уже не работающих в администрациях;

- отсутствует норма о направлении во исполнение ст.3 Закона в прокуратуру для проведения антикоррупционной экспертизы проектов и НПА по вопросам, касающимся: 1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; 2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; 3) социальных гарантий лицам замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы;

- указаны в НПА, изданном администрацией и регулирующим вопросы проведения антикор. экспертизы, коррупциогенные факторы (дан их перечень, в т. ч. и в приложении, которым утверждено заключение), которые не соответствуют коррупциогенным факторам, указанным в Методике, утвержденной Постановлением Правительства РФ . (такие нарушения содержатся в Порядке Крутоярского сельсовета).

В связи с этим всем органам местного самоуправления, независимо от полученных актов прокурорского реагирования, необходимо пересмотреть свои Порядки проведения антикоррупционной экспертизы и привести их в соответствие с действующим законодательством. В качестве образца можно взять Порядок Шаумяновского сельсовета.

В Порядке обязательно должно быть указано:

- на кого возложено проведение антикоррупционной экспертизы – это могут быть юрист, управ. делами, разработчики НПА и т. д.;

- обязательно должна быть норма о направлении проектов и НПА для проведения антикоррупционной экспертизы в прокуратуру по вопросам, указанным выше;

- не нужно указывать коррупциогенные факторы, т. к. определение их перечня относится к компетенции Правительства РФ и он уже содержится в Методике.

В заключениях, которые составляются по результатам проведения антикорупционной экспертизы, указывать следующее:

1. дата проведения антикор. экспертизы;

2. кем она проведена и со ссылкой, что в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также на Ваш Порядок проведения антик. экспертизы;

3. в отношении какого проекта или НПА;

4. в случае, если кор. факторов не выявлено, то так и указывать: коррупц. факторов не выявлено.

5. в случае выявления коррупциогенных факторов в заключении отражать: - нормы НПА или проекта, содержащие кор. факторы;

- какие конкретно кор. факторы со ссылкой на Методику. Иметь в виду, что их может быть и несколько в одной норма НПА (напр.: юридико-лингвистическая неопределенность - подп. «в» п.4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 01.01.2001г. № 96.);

- каким образом коррупциогенные факторы подлежат устранению: отменить данную норму или изменить.

Теперь остановимся на примерах, какие содержались коррупциогенные факторы в проектах и НПА наших органов местного самоуправления:

1. Постановлением администрации утверждено Положение о комиссии по определению технического состояния жилых помещений, приобретаемых для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с которым создается постоянно действующая комиссия в целях определения технического состояния жилых помещений, приобретаемых для лиц из числа детей-сирот

Согласно пункту 6 Положения было определено, что комиссия проводит заседания по мере необходимости.

Данная норма нормативного правового акта органа местного самоуправления содержала коррупциогенный фактор и могла способствовать коррупционным проявлениям.

На основании подпункта «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенным фактором является широта дискреционных полномочий, т. е. отсутствие или неопределенность сроков, условий или основания принятия решений.

Таким образом, при использовании формулировки о том, что комиссия проводит заседания по мере необходимости в нормативном правовом акте отсутствовала установленная периодичность проведения заседания комиссии (напр., не реже 1 раза в квартал) либо критерии определения необходимости проведения указанного заседания (напр., поступление соответствующего заявления).

2. В проекте решения Совета депутатов «Об утверждении Положения о распоряжении и управлении землями, находящимися на территории муниципального образования» было указано, что в исключительных случаях при разделе земельного участка на два самостоятельных земельных участка, устанавливается предельный минимальный размер вновь сформированного (образуемого) земельного участка свыше нормы, установленной нормативным правовым актом.

Использование формулировки «в исключительных случаях», допускающей расширительное толкование, может обусловить произвольное применение решения, в том числе связанное с коррупционными проявлениями, т. е. содержится коррупциогенный фактор, предусмотренный подп. «в» п.4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 01.01.2001г. № 96 – юридико-лингвистическая неопределенность.

3. В проекте решения Совета депутатов «Об установлении норм земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории муниципального образования» было указано, что органы власти вправе предоставлять земельные участки больших размеров, размеры предоставляемого земельного участка «могут увеличиться в два раза» свыше предельного максимального размера, установленного этим же решением.

Использование в нормативном правовом акте формулировки «больших размеров и могут увеличиться в два раза», обуславливает произвольное применение решения, в том числе связанное с коррупционными проявлениями. Кроме того, при определении условий для предоставления земельных участков больших размеров использованы формулировки, допускающие толкование по усмотрению субъекта правоприменения, что также обуславливает произвольное применение этих норм по усмотрению должностного лица, принимающего решение о предоставлении земельного участка, чем также предоставлены необоснованно широкие пределы усмотрения должностных лиц органа местного самоуправления.

4. Постановлением администрации утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения муниципального образования, превышение которого в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации влечёт расторжение трудового договора с руководителем бюджетного учреждения, функции и полномочия учредителя в отношении которого осуществляет администрация.

В соответствии с пунктом 7 Порядка определено, что на основании ежемесячного мониторинга кредиторской задолженности в случае превышения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности глава муниципального образования принимает решение о расторжении трудового договора с руководителем учреждения в соответствии с пунктом 3 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации или утверждает план мероприятий по урегулированию просроченной кредиторской задолженности.

Таким образом, в нормативном правовом акте субъекту правоприменения предоставлено несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения оснований для принятия одного из них: расторжение трудового договора с руководителем учреждения или утверждение плана мероприятий по урегулированию просроченной кредиторской задолженности, в связи с чем возникают условия для коррупционных проявлений.

5. По протесту прокурора исключены коррупциогенные факторы из постановления администрации, которым утверждено Положение о единой комиссии по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд аппарата администрации.

В соответствии с пунктом 5.5.8. Положения определялось, что председатель единой комиссии в случае необходимости выносит на обсуждение единой комиссии вопрос о привлечении к работе рабочей группы и назначает руководителя рабочей группы.

Однако статьей 7 Федерального закона -ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ( далее Закон ), определяющей порядок создания и полномочия комиссии по размещению заказов, не предусмотрено создание помимо комиссии такого органа как рабочая группа.

Кроме того, в соответствии пунктом 7.2. Положения предусматривалась ответственность членов комиссии и случаи замены члена комиссии, которые не предусмотрены законом, т. к. согласно частям 4, 5 статьи 7, статьи 62 Закона предусмотрена ответственность за нарушение законодательства о закупках виновных лиц, в том числе основания замены членов комиссии только по решению заказчика, уполномоченного органа, принявших решение о создании комиссии в случае их личной заинтересованности в результатах размещения заказа либо нахождения в штате организаций, подавших заявки, либо если они относятся к физическим лицам, на которых способны оказывать влияние участники размещения заказа, а также к должностным лицам уполномоченных органов, непосредственно осуществляющим контроль в сфере размещения заказов.

Данные нормы Положения, не основанные на нормах правовых актов, имеющих более высокую юридическую силу, принятые за пределами компетенции органов местного самоуправления, предусматривающие диспозитивное установление возможности совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий, на основании подпунктов «б», «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» содержали коррупциогенные факторы, что позволяло субъекту правоприменения допускать произвольное исполнение при размещении заказов для муниципальных нужд, привлечение в случае необходимости рабочей группы, не предусмотренной действующим законодательством, без определения ее состава, полномочий, оснований необходимости ее создания; закрепление права замены члена комиссии в случае нарушения законодательства с использованием формулировки «может быть заменен», что позволяет субъекту правоприменения использовать по своему усмотрению возможность замены члена комиссии, в связи с чем возникают условия для злоупотребления и коррупционных проявлений.

6. Решением Совета депутатов утверждено Положение о муниципальной службе в администрации муниципального образования.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона -ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрено проведение конкурса на замещение должности муниципальной службы.

Согласно этой норме закона при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Однако, в нарушение выше указанных требований закона, нормы Положения о муниципальной службе в администрации муниципального образования, регулирующие вопросы поступления на муниципальную службу, не предусматривали проведение конкурса на замещение должности муниципальной службы, что могло способствовать коррупционным проявлениям.

Данные пункты Положения, не основанные на нормах правовых актов, имеющих более высокую юридическую силу, не предусматривающие проведение конкурсных процедур, на основании подпунктов «б», «з» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» содержали коррупциогенные факторы, что позволяло субъекту правоприменения использовать полномочие по своему усмотрению при заключении трудового договора с муниципальным служащим, в связи с чем возникали условия для злоупотребления и коррупционных проявлений.

7. При изучении проекта постановления администрации «Об утверждении Положения о порядке применения к муниципальным служащим администрации взысканий за коррупционные и иные правонарушения» установлено, что в нарушение части 1 статьи 27 Федерального закона -ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в пункте 2 проекта Положения, содержащем перечень взысканий, которые могут быть применены к муниципальным служащим, отсутствует такое взыскание как увольнение с муниципальной службы.

Указанная нораы проекта нормативного правового акта на основании подпунктов «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» содержала коррупциогенный фактор, так как разработана за пределами компетенции органа местного самоуправления, не основана на положениях нормативных правовых актов, имеющих более высокую юридическую силу, что может способствовать коррупционным появлениям при прохождении муниципальной службы.

8. При изучении проекта решения Совета депутатов «Об установлении нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма и учетной нормы площади жилого помещения» установлено, что подпунктом 1.1 пункта 1 проекта решения предлагается установить норму предоставления площади жилого помещения по договору социального найма в размере не менее 24 квадратных метров общей площади жилого помещения для одиноко проживающего гражданина и семьи, состоящей из двух человек, и не менее 12 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного члена семьи, состоящей из трёх и более человек, что противоречит части 1 статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Таким образом, необходимо установление однозначно определённой нормы предоставления, а не её пределов.

Использование термина «не менее» предоставляет возможность субъектам правоприменения - должностным лицам администрации города Георгиевска при принятии решений по расчёту общей площади предоставляемого жилого помещения по договору социального найма руководствоваться собственным усмотрением. Фактически им предоставляется несколько возможных вариантов решений без точного определения оснований для принятия одного из них.

Указанные выше нормы проекта нормативного правового акта содержали коррупциогенные факторы на основании подпункта «в» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

9. Еще наиболее часто допускаемые коррупциогенные факторы – это установление дополнительных требований к заявителям (подп. «а» п.4 Методики), а именно: расширение в Регламентах и других НПА перечня документов, которые необходимо представить заявителю, например, для постановки на учет для получения жилья, земельного участка и т. д. по сравнению с перечнем документов, установленным федеральным и региональным законодательством - Жилищным, Земельным Кодексами и другими нормами действующего федерального и краевого законодательства.

Образец

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по результатам проверки нормативного правового акта

на соответствие действующему законодательству и по

результатам проведения антикоррупционной экспертизы

7 марта 2013г. г. Георгиевск

Указывается должностное лицо, проводящее антикор. экспертизу в соответствии с Федеральным законом -ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Порядком проведения антикоррупционной экспертизы ….., утвержденным ……, проверена законность нормативного правового акта органа местного самоуправления и проведена антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта (или проекта) органа местного самоуправления:

постановление администрации Георгиевского муниципального района «О соблюдении лицами, поступающими на работу на должность руководителя муниципального учреждения, и руководителями муниципальных учреждений части четвертой статьи 275 Трудового кодекса Российской Федерации».

В результате не выявлено коррупциогенных факторов и норм, противоречащих действующему законодательству.

Подпись лица, проводившего экспертизу

Порядок представления НПА и проектов в прокуратуру

- по уставам представлять в прокуратуру все проекты и решения, а также копию письма об извещении Управления об обнародовании.

Изменения в уставы вносить своевременно, т. к. Управление дважды в год в июне и в декабре извещает прокуратуру края о тех муниципальных образованиях, в которых уставы не приведены в соответствие, а также о тех, кто не представил сведения об обнародовании устава после регистрации;

- представлять в прокуратуру извещения о заседаниях Советов депутатов с проектами НПА не менее, чем за 5 дней до заседаний (можно предварительно звонить и уточнять, какие проекты представлять);

- представлять в прокуратуру проекты НПА администрации по наиболее значимым вопросам, а также те, по которым могут быть жалобы граждан и организаций;

- по истечении месяца до 10 числа следующего месяца представлять копии принятых НПА;

- в случае, если получили заключение на проект НПА с замечаниями без напоминаний представлять в прокуратуру принятый НПА с учетом замечаний;

- если получили предложение прокуратуры о принятии НПА, то без напоминаний представлять ответы с приложением принятых НПА. Если дали вначале предварительный ответ, что НПА будет принят, то не снимайте с контроля до окончательного ответа в прокуратуру, что НПА принят с приложением его