[1]
Некоторые аспекты регионализма в Ирландии
В современном мире за последние десятилетия отмечается широкая вовлеченность государств в процесс регионального структурирования пространства. Все более полное включение регионов в экономическую, социальную, политическую жизнь на национальном и транснациональном уровнях, особенно в связи с перспективами глубокой европейской интеграции, вызывают особый научный и практический интерес.
Понятие «регион» является многогранным и может использоваться в различных контекстах. Для целей экономического анализа и планирования на экономической карте страны и мира выделяют с той или иной мерой условности довольно крупные регионы. В федеративном государстве, к примеру США, регион может включать несколько штатов союза. Как отмечает профессор Ричмондского университета (Вирджиния) А. Ганликс, «деление по регионам в США весьма привычно, часто говорится о Северо-Востоке, Центральных атлантических штатах, Юге, Среднем Западе, Западе» [2]. В политическом и административном контексте значение региона, по мнению известного ирландского исследователя Д. Роша, зависит от «точки наблюдения». Так, рассматриваемая из Брюсселя региональная проблема, может охватывать весь остров Ирландия по обеим сторонам границы [3]. При создании органов местного самоуправления, муниципалитетов территорию страны разделяют на небольшие территориальные единицы, которые также могут быть названы регионы – они включают, как правило, населенный пункт, составляющий центр, и связанную с ним единой сетью услуг и рабочих мест округу [4].
Если слово «регион» понимать в самом широком смысле и в том значении, которое обычно подразумевается в англоязычных странах, то – это территория или часть территории обычно без точных ограничений или с определенными границами и особенностями [5].
Содержание понятия «регион» в Ирландии менялось с течением времени и наполнялось новым смыслом. Высказываются различные предположения о появлении регионов в Ирландии. Как отмечает научный сотрудник Института публичной администрации (Дублин) М. Калланан «в качестве первого проявления регионов в Ирландии могут рассматриваться исторически сложившиеся провинции – Коннот, Ленстер, Манстер и Ольстер, представляющие собой территории, объединенные с течением времени под королевским началом» [6]. По мнению Д. Роша, наиболее ранними проявлениями региональной организации в Ирландии были система окружного суда, созданная в 1924 г., а также назначение во время Второй мировой войны «восьми региональных уполномоченных для многоцелевого управления, так и не приступивших к осуществлению своих обязанностей» [7].
Пожалуй, впервые понятия «регион» и «региональный» в ирландском законодательстве встречаются в начале 30-х годов в адаптивном [8] Законе о городском и региональном планировании 1934 г., который был смоделирован с аналогичного английского Закона 1932 г.[9] В соответствии с вышеуказанным ирландским законом, под регионом понимался крупный город с окружающей его сельской местностью более или менее отдаленной от центра.
Некоторые ирландские исследователи, и в их числе Л. Шарп, избегают слово «регион», которое является, по их мнению, «двусмысленным термином» и предпочитают ссылаться в своих комментариях на «промежуточный уровень управления между центральным правительством и местным управлением» [10].
Ирландские исследователи подчеркивают, что понятие «регион» может использоваться при описании различных территорий. В ирландском контексте вся страна может пониматься как регион, который объединяет всю городскую, пригородную и сельскую территорию. В качестве единого региона Республика Ирландия рассматривалась до 1999г. для целей структурных фондов ЕС.
Регионом в Ирландии иногда называют Гэлтахт (Gaeltacht), т. е. гэльские территории [11], расположенные главным образом на западном побережье острова Ирландия в графствах Голуэй, Донегал, Керри, Корк, Мейо, Мит и Уотерфорд, население которых говорит на национальном ирландском языке. Однако в том смысле, который вкладывают в настоящее время в понятие региона в Ирландии, Гэлтахт таковым не является.
После принятия Закона о местном управлении (планирование и развитие) 1963г., создание регионов в Ирландии получило широкое распространение. В 60-70-е годы были созданы регионы для целей развития здравоохранения, туризма, рыболовства и другие [12], которые в последние годы в ирландской литературе стали называть одноцелевыми. Кроме того, была проведена работа по созданию регионов для целей планирования и развития. В 1969г. были установлены организации регионального развития, целью которых являлось стратегическое планирование и координация публичных служб на региональном уровне. Однако эти организации были упразднены Правительством в 1987г. в рамках проводимой в стране кампании по сокращению публичных служб, вызванной проблемами экономического развития страны.
В связи с разработкой и последующей реализацией государственного плана развития Ирландии на гг. было принято решение об учреждении регионов и соответствующих им региональных органов. Согласно Закону о местном управлении 1991г. приказом об установлении региональных органов 1993 г. [13], изданным Министром окружающей среды (ныне Министром окружающей среды, культурного наследия и местного управления) и вступившим в силу 1 января 1994 г., в Ирландии было создано 8 регионов: Приграничный, Дублинский, Средне-Восточный, Центральный, Средне-Западный, Юго-Восточный, Юго-Западный и Западный, которые могут быть названы регионами первого звена.
Регион первого звена представляет собой территорию, которая объединяет от двух до шести административных графств. Причем некоторые регионы, помимо административных графств, могут включать в свой состав еще и крупный город. Так, например, Западный регион состоит из трех административных графств – Голуэй, Мейо, Роскоммон и крупного города Голуэй.
Почти все регионы первого звена являются искусственными образованиями, что находит подтверждение в их названиях, и представляют собой функциональное группирование графств и крупных городов.
В докладе Т. Барингтона, посвященном реорганизации местного управления в Ирландии и опубликованном в 1991 г., рекомендовалось стандартизировать регионы в Ирландии [14] в целях их более унифицированного развития. Однако в настоящее время перспектива создания стандартных регионов выглядит все еще весьма отдаленной. Поскольку регионы до сих пор не стандартизированы, это приводит к целому ряду аномалий в организации публичных служб и агентств действующих в рамках региональных структур. Так, в 2003 г. в Ирландии насчитывалось 2 региональные ассамблеи (см. ниже), 8 региональных органов, 6 региональных туристских органов, 7 региональных советов по рыболовству и 7 региональных советов по здравоохранению (в дополнение к которым имелся орган здравоохранения восточного региона и на его территории – 3 совета по здравоохранению). К примеру, графство Каван в целом образует часть территории Северо-восточного совета по здравоохранению, Северо-западного совета по туризму и Приграничного регионального органа.
Главной функцией региональных органов является обеспечение координации деятельности публичных служб в регионах. Региональные органы занимаются долгосрочным стратегическим планированием развития региона. Эту работу они выполняют, консультируясь с местными органами, которые, в свою очередь, отвечают за планирование на своей территории. Роль региональных органов заметно возросла благодаря вступлению в силу Закона о планировании и развитии 2000 г.
Региональный орган образуют избранные члены советов графств составляющих регион и члены совета крупного города, если последний относится к территории региона. В приказе Министра об учреждении региональных органов устанавливается количество лиц, которые должны быть назначены из числа членов составляющих его местных органов. Кроме того, в приказе также отражаются срок пребывания в должности членов региональных органов, условия их отставки, временных вакансий и присутствия на собраниях, а также порядок избрания председателя и некоторые другие положения.
В последнее десятилетие развитие регионализма в Ирландии привело к созданию второго звена региональных структур – региональных ассамблей. В ноябре 1998 г. правительство Ирландии обратилось в Европейское статистическое агентство за санкцией на разделение страны на 2 региона, объединяющих регионы первого звена. После обсуждения на уровне ЕС и согласия Европейской Комиссии и Европейского статистического агентства Министр окружающей среды и местного управления Ноэль Демпси в 1999 г. учредил две новые региональные ассамблеи – региональную ассамблею приграничных, центральных и западных графств (BMW) с центром управления в Баллагадерине (Ballaghaderreen), графство Роскоммон и региональную ассамблею южных и восточных графств (S&E) с центром расположенном в Уотерфорде (Waterford City).
Обе региональные ассамблеи осуществляли управление двумя региональными рабочими программами согласно плану государственного развития на гг. Главной функцией региональных ассамблей, как и региональных органов, является обеспечение координации деятельности публичных служб в регионах. Региональные ассамблеи также способствуют координации государственных, региональных и местных органов в регионах; дают рекомендации Министру окружающей среды и местного управления при подготовке любого плана или программы, поддерживающей обращение ЕС в структурные фонды; отвечают за суммы, затрачиваемые на ряд мероприятий и проектов, одни из которых полностью финансируются казначейством, а другие частично финансируются структурными фондами ЕС.
Как известно, существующие системы регионального управления в странах Европы весьма разнообразны. Даже в одной стране региональные проблемы могут настолько отличаться, что исследовать их представляется возможным только в сравнении [15]. Рядом авторов были предприняты успешные попытки сравнительного исследования проблем регионализма в Европе.
Коллективом авторов ( и Солк Дж.) [16] был разработан применительно к европейским странам индекс, то есть цифровой показатель степени региональной автономии, отражающий соответствующие положения о конституционном статусе регионов, сферах региональной компетенции и роли регионов в принятии решений центральным правительством. Каждой стране в зависимости от вышеназванных факторов присваивается индекс от 0 до 8. Ирландским региональным органам, как и региональным органам Дании, Греции, Люксембурга, Нидерландов, Англии был дан индекс региональной автономии равный 0. Из 12 стран, включенных авторами в обзор, только Бельгия, Германия и Испания получили индекс более четырех. Поэтому ирландские региональные органы, как считает М. Калланан, «могут быть безусловно охарактеризованы как минималистские» [17], поскольку они не избираются путем прямых выборов, не имеют исполнительных полномочий и, помимо всего прочего, сами ирландцы испытывают по отношению к ним чувство меньшей привязанности [18], чем к родным городам и графствам. Большинство опрошенных в Ирландии даже не смогли толком определить границы региональных органов и региональных ассамблей.
Во многих странах региональное управление ответственно за ряд следующих исполнительных функций: здравоохранение, школьное образование, социальная защита, экономическое развитие и поддержка бизнеса, общественный транспорт, региональное и стратегическое планирование, защита окружающей среды и др. Регионы в Европе часто ответственны за координацию деятельности местных органов на их территориях. С другой стороны, как верно отмечает М. Калланан, «при сравнении как с местным, так и центральным уровнями управления следует осознавать, что региональные органы по большей части остаются сравнительно слабыми» [19].
Ирландские исследователи задаются вопросом о том, нуждается ли Ирландия, сравнительно однородная страна с населением примерно около 4 миллионов человек, в сильных регионах? Окончательного и убедительного ответа на этот вопрос пока нет. Сильные регионы могут хорошо подходить в качестве промежуточного звена в больших странах, таких как Германия или там, где имеются этнические, лингвистические или культурные различия, например, в таких странах как Бельгия или Швейцария [20].
Создание региональных ассамблей и сбалансирование регионального развития с планом государственного развития на гг. можно рассматривать как подтверждение того, что региональным вопросам отдается значительный приоритет и расценивать как намерение правительства по дальнейшему развитию регионализма.
Таким образом, Ирландия имеет, по меньшей мере, полувековой опыт региональной организации. В течение этого времени в стране уделялось и продолжает уделяться серьезное внимание совершенствованию региональной организации, в том числе и на государственном уровне. В связи с этим обращение к изучению практически не исследованной в отечественной литературе проблемы ирландского регионализма, как представляется, имеет определенный интерес и актуальность.
Как известно, понятие «регион» является многозначным, что находит подтверждение и на примере Ирландии. Содержание этого понятия с течением времени менялось и некоторые современные ирландские авторы избегают использовать термин «регион», который, по их мнению, является двусмысленным [21], что, на наш взгляд, объективно отражает существующее положение вещей.
Региональная структура в Ирландии является довольно сложной, поскольку в настоящее время в стране имеется несколько видов регионов отличающихся в организационном и функциональном отношениях, а сама региональная организация по существу является многозвенной.
Ирландские регионы, по нашему мнению, являются относительно слабыми, поскольку в отличие, например, от регионов Германии, Испании и Дании [22], они создавались исключительно на функциональной основе и не исчерпали возможных ресурсов их усиления.
Следует согласиться с мнением ряда ирландских авторов о том, что регион в Ирландии можно определить как промежуточное звено между центральным и местным управлением. На наш взгляд, в целях уточнения дефиниции региона необходимо учесть, что регионы в Ирландии создаются для решения конкретных специфических задач, преимущественно в целях углубления европейской интеграции.
Проблема ирландского регионализма, как представляется, далеко не исчерпала себя и может представлять широкое поле для дальнейших исследований.
1. Старший преподаватель Владикавказского института управления.
2. Ганликс форм федерализма в США // Государство и право. 1994. № 6. С. 134.
3. Roche D. Local Government in Ireland. Dublin: Institute of Public Administration, 1983. P. 66.
4. Федерализм. Энциклопедия. М.: МГУ, 2000. С. 416.
5. Хорнби словарь современного английского языка для продвинутого этапа. Т. II. Москва-Оксфорд: Русский Язык, Оксфорд Юниверсити Пресс, 1982. C. 205.
6. Callanan M. Regional Authorities and Regional Assemblies in M. Callanan, J. Keogan (eds). Local Government in Ireland. Inside Out. Dublin: Institute of Public Administration, 2004. P. 430.
7. Roche D. Op. cit. P. 66.
8. Под адаптивным законом понимается закон, вступающий в силу по просьбе соответствующих органов местного управления путем принятия специальной резолюции.
9. Roche D. Op. cit. P. 187.
10. Callanan M. Op. cit. P. 429.
11. См.: Glossary of Irish Terms in Chubb B. The Government and Politics of Ireland. London, Oxford, New York: Oxford University Press, 1974. P. XIV.
12. Who’s who, what’s what and where in Ireland. London – Dublin: Chapman, 1973. P. 378-379; Roche D. Op. cit. P. 84-87.
13. Local Government Act, 1991 (Regional Authorities) (Establishment) Order, 1993 (SI No. 394 of 1993).
14. Local Government Reorganization and Reform – Report of the Advisory Expert Committee. Dublin: Government Publications. 1991. P. 26-27.
15. См.: B. Hogwood, M. Keating (eds). Regional government in England. Oxford: Clarendon Press, 1982. Ch. 1; Казнина управление в Англии//РЖ. 1983. №6. С. 59.
16. Marks G., Nielsen F., Ray L., Salk petencies, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization in the European Union//Comparative Political Studies. 1996. Vol. 29. No. 2. P. 176-177.
17. Callanan M. Op. cit. P. 443.
18. Holmes M. and Rees N. Regions within a Region: The Paradox of the Republic of Ireland in B. Jones and M. Keating (eds). The European Union and the Regions. Oxford: Clarendon Press, 1995. P. 236.
19. Callanan M. Op. cit. P. 444.
20. Callanan M. Op. cit. P. 443.
21. Callanan M. Op. cit. P. 429.
22. Quinn B. Irish Local Government in a Comparative Context in M. Callanan, J. Keogan (eds). Local Government in Ireland. Inside Out. Dublin: Institute of Public Administration, 2004. P. 450.
