Конституционно-правовая ответственность законодательных (представительных) органов РФ

В статье анализируется проблема отсутствия четкого законодательного регулирования оснований конституционно-правовой ответственности. Чтобы механизм конституционно-правовой ответственности был действительно эффективным, необходимо преодолеть пробельность и несогласованность норм, определяющих основания, условия, порядок привлечения и меры ответственности. Исследование природы, сущности и перспектив юридической ответственности законодательных органов и участников законотворческой деятельности требует осуществления инвентаризации имеющихся видов и форм конституционно-правовой ответственности в данной сфере публичной деятельности.

E. V.Kulaeva Constitutional Liability Of Legislative Of Russia

In the article the problem of lack of precise legislative regulations of grounds for constitutional liability is discussed. To make constitutional liability mechanism really effective and contribute to the increasing quality of public authority and state mechanism in general it is important to overcome gaps, divergence and inconsistence in law rules that define grounds, conditions, and procedure of bringing to liability. We suppose that the research of the essence and perspective of legal liability of legislature and the participants of legislation require taking inventory of types and forms of constitutional liability in this sphere of public activity.

______________________________________

На сегодняшний день институт конституционно-правовой ответственности является наименее разработанным в системе конституционного права. Это не случайно, поскольку в условиях тоталитарного государства об ответственности последнего, его органов не могло быть и речи. Конституционная ответственность только в последнее время стала признаваться самостоятельным видом юридической ответственности. Значение данного института было принижено. Только с переходом к свободному гражданскому обществу, к плюрализму и демократии, к правовому государству функционирование публичной власти, отношения граждан и государства все более осуществляются в рамках конституционных отношений и процедур, а их умышленное нарушение требует не только восстановления конституционного порядка, но и соответствующего справедливого наказания за конституционные правонарушения. Необходимость государственно-правового воздействия на нарушителей конституционных предписаний все более осознается в обществе.

В современный период, когда конституция стала фактором реальной жизни, активным средством процесса формирования свободного гражданского общества, правового социально ориентированного государства, проблема конституционных нарушений и конституционной ответственности привлекает всеобщее внимание в российском обществе. Следует отдать должное тем ученым, которые еще в советский период развития отечественной науки разрабатывали проблемы конституционной ответственности (, , и др.) Радует и то, что список исследователей данной проблемы пополнился новыми именами, в том числе появилась плеяда ученых, которые посветили свои труды новым аспектам этой актуальной темы конституционного права (, , и др.).

Практика современного государственно-правового строительства показывает, что проблема конституционной ответственности для современной России является злободневной. Общественностью в научной литературе ставится вопрос о формировании конституционной и конституционно-уставной ответственности органов публичной власти, высших должностных лиц РФ и субъектов РФ, в том числе в федеративных отношениях, за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов, законов субъектов РФ, за невыполнение решений судебных органов конституционного (конституционно-уставного ) контроля, судебных инстанций.

отмечает, что потребность в эффективной охране и защите конституции ставит новые задачи перед юридической наукой в разработке проблем конституционной ответственности. "Однако осмысление указанных проблем идет в рамках ранее сложившихся представлений, многие из которых нуждаются в коренном пересмотре, а некоторые из них нужно просто отвергнуть. Эти вопросы, безусловно, назрели. Они могут быть решены законодателем при условии соблюдения им действующих основ конституционного строя в Российской Федерации, а также правовых позиций Конституционного Суда РФ".[1]

Характер конституционно-правовой ответственности не только определяет специфику ее целей, задач и функций, но и существенным образом влияет на эффективность соответствующего механизма. «Целью конституционной ответственности являются обеспечение верховенства и высшей юридической силы, прямого действия конституции на всей территории государства, охраны и защиты действий и реализации Конституции. Задачами конституционной ответственности служат охрана и защита основ конституционного строя, конституционных ценностей, закрепленных в Конституции».[2]

Для того чтобы механизм конституционно-правовой ответственности был действительно эффективным, способствовал повышению качества и эффективности публично-правовой власти и государственного механизма в целом, необходимо преодолеть пробельность, противоречивость и несогласованность норм, определяющих основания, условия, порядок привлечения и меры ответственности. Таким образом, важнейшими условиями эффективности конституционно-правовой ответственности являются: 1) неотвратимость наступления неблагоприятных последствий для правонарушителя; 2) судебный порядок привлечения; 3) четкая регламентация в действующем законодательстве оснований, условий и порядка привлечения к ответственности.

к условиям эффективности относит: "совершенство законодательства и правоприменительной деятельности; уровень правовой культуры общества и отдельной личности; состояние законности; создание конкретной, четкой, понятной и доступной каждому гражданину системы стимулов и ограничений в праве; индивидуальный и дифференцированный подходы к их реализации, системное единство, комплексность в использовании данных юридических средств и т. д."[3]

, также рассматривали меры, направленные на повышение эффективности конституционно-правовой ответственности:[4]

1) необходимость обеспечения неотвратимости конституционно-правовой ответственности, так как безнаказанная вседозволенность создавала благоприятные условия для последующих нарушений норм конституционного права, разлагающе действовала как на государственных чиновников, так и на граждан;

2) разработка и принятие субъектами Федерации законов "О конституционной ответственности", а ответственность за нарушение нормативных актов местного самоуправления должна устанавливаться каждым муниципальным образованием самостоятельно;

3) в нормах конституционного права необходимо не только предусматривать меры ответственности, но и закреплять механизм их применения, с помощью процессуальных норм конституционного права;

4) во всех случаях привлечения субъекта к конституционно-правовой ответственности должно быть обеспечено право обжалования в суд действий государственных органов и должностных лиц по делам о конституционно-правовых нарушениях;

5) необходимо предоставить возможность населению применять какие-либо меры юридической ответственности к тем нарушителям норм конституционного права, чьи полномочия производны от воли этих избирателей. Так как "даже при наличии установленных нарушений норм конституционного права избиратели не имеют права распустить сформированные ими представительные органы государственной власти, отрешить от власти ранее избранного ими Президента, а также отозвать депутатов Государственной Думы, депутатов представительных органов государственной власти абсолютного большинства субъектов Федерации и большинства представительных учреждений местного самоуправления.

считает необходимым принятие Федерального закона "О конституционной ответственности" (об ответственности органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства) в целях решения следующих проблем: "разрозненность источников конституционной ответственности; общий характер конституционных норм; пробелы конституционного законодательства по вопросу конституционной ответственности; сложность выделения конституционной ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, отграничение ее от иных видов юридической ответственности".[5]

Конституционно-правовая ответственность должна быть неотъемлемой частью публичных отношений. Наличие ответственности служит дисциплинирующим фактором для участников данных правоотношений. Публичная деятельность достаточно разнообразна, но мы рассмотрим лишь ответственность в сфере законотворческой деятельности, которая исследуется через призму конституционно-правовой ответственности. Специфика анализируемого вопроса обусловлена, во-первых, творческим характером деятельности по созданию закона, а во-вторых, особенностью самих законотворческих органов, которые являются коллективными. Основанием ответственности законотворческих органов является конституционный деликт, юридический состав которого может быть усеченным, в связи с отсутствием признаков субъективной стороны.

Расширение границ свободы, которые обусловлены демократизацией нашего общества, требует усиления ответственности самого государства и его органов. Справедливо замечено, что мы много пишем и говорим об ответственности граждан, но практически не затрагиваем вопросы юридической ответственности государственных органов, должностных лиц, облеченных властью и выступающих от имени государства. Между тем в их деятельности нередко можно наблюдать не только потерю чувства ответственности, но и прямое злоупотребление своим положением, теми полномочиями, которыми их наделило государство. Значение института ответственности трудно переоценить. Безответственный политик, чиновник, судья - источник произвола, коррупции, интриган и карьерист, деятель столь же отвратительный морально, сколько пагубный в общественном отношении. Люди, не ведающие предстояния и призванности, писал И. Ильин, вынуждены действовать методом проб и ошибок. Они не способны создавать. В этом приговор им и их делам. Слова философа звучат современно.

В сфере функционирования законодательной власти ответственность приобретает особый характер, поскольку здесь многие поступки и действия порождают глубокие социальные последствия. Так, негативные последствия в сфере законотворчества способны нанести колоссальный ущерб обществу, поскольку выражаются в широкомасштабном массовом нарушении прав и свобод человека и гражданина. Ситуация усугубляется длительностью (учитывая консервативность законотворческой деятельности) отрицательного воздействия на общественные отношения.

Неудовлетворенность состоянием законодательства, сравнительно малая его эффективность, нарушение основ законодательной техники, избыточная декларативность нормативно-правовых актов дают основание ставить вопрос об ответственности в сфере правотворчества в целом, а особенно в сфере законотворчества. На сегодняшний день эта проблема является одной из мало разработанных в науке и не урегулированных в законодательстве. В теоретическом осмыслении нуждаются вопросы об объеме полномочий законодателя, границах его правовой связанности, пределах правотворческой деятельности.

Законотворческая деятельность вовлекает массу субъектов. И это не только законодатели в точном смысле этого слова, хотя им принадлежит, бесспорно, ведущая роль. Непосредственно законодателями являются депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Однако круг субъектов законодательной деятельности гораздо шире. К ним относятся все субъекты права законодательной инициативы: Правительство РФ, Президент РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Конституционный Суд РФ. В законодательную деятельность вовлекаются также работники аппаратов. Правительство РФ является крупным участником законодательного процесса. Оно не только выступает коллективным субъектом права законодательной инициативы, готовит заключения на инициативы других субъектов, но и организует работу всех федеральных органов исполнительной власти - фактических исполнителей инициатив Правительства Российской Федерации.

В научной литературе сделаны определенные наработки относительно теории и оснований юридической ответственности в деятельности законодательного органа. Полагаем, что исследование природы, сущности и перспектив юридической ответственности законодательных (представительных) органов и участников законотворческой деятельности требует осуществления инвентаризации имеющихся видов и форм конституционно-правовой ответственности в данной сфере публичной деятельности.

В юридической науке предприняты успешные попытки классификации данного вида юридической ответственности:

1) роспуск, прекращение полномочий органа, должностного лица. Например, роспуск Государственной Думы Президентом РФ; роспуск органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ на основании акта высшего должностного лица субъекта РФ либо федерального закона. В то же время по поводу роспуска парламента как о мере конституционной – правовой ответственности в литературе существуют различные точки зрения. Так, роспуск Государственной Думы Президентом, а также роспуск органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ на основании акта высшего должностного лица субъекта РФ относит к мерам конституционной ответственности.[6] На мой взгляд, следует согласиться с мнением , , которые отмечают, что роспуск представительного органа не является безусловной мерой конституционной ответственности, которая, как и всякая другая юридическая ответственность, является следствием правонарушения. Роспуск представительства далеко не всегда вызывается конституционным деликтом.[7] Все три основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ определены федеральной Конституцией исчерпывающим образом (ст. 109). Данные основания не связаны с правонарушениями; во всех случаях, допускающих роспуск нижней палаты российского парламента, Государственная Дума поступает вполне правомерно, реализуя свои конституционные полномочия, связанные с формированием Правительства РФ и контролем над ним. Предположение о том, что правомерное поведение может вызывать какую-либо юридическую ответственность, противоречит природе и целям юридической ответственности, в том числе конституционно-правовой. В гражданском праве, правда, существует ответственность независимо от вины - ответственность владельца источника повышенной опасности, однако подобная ответственность все-таки предполагает причинение вреда, наступление каких-то неблагоприятных последствий, что является признаком правонарушения. Что касается конституционных оснований роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, то ни одно из них не связано с причинением Государственной Думой ущерба в юридическом смысле, неблагоприятные последствия если и наступают, то лишь для самой нижней палаты.

В то же время роспуск может полагаться мерой конституционной ответственности, конституционной санкцией, если основанием роспуска служит определенный конституционный деликт, совершенный представительным органом, то есть объективно противоправное поведение. Такое основание имеет, например, роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае принятия этим органом актов, противоречащих федеральному законодательству, установленного соответствующим судом, поскольку нарушение законодательства при всех условиях является противоправным деянием, влекущим юридическую ответственность. Напротив, роспуск того же органа ввиду неоднократного отклонения им представленных Президентом РФ кандидатур высшего должностного лица субъекта РФ не может считаться мерой конституционно-правовой ответственности, поскольку основанием роспуска выступает допустимое поведение. Роспуск представительного органа власти там, где он не является конституционно-правовой санкцией, представляет собой меру конституционно-правового воздействия, состоящую в принудительном прекращении полномочий и деятельности этого органа. Таким образом, роспуск представительного органа государственной власти в зависимости от оснований роспуска выступает конституционно-правовой мерой принудительного характера, не относящейся к юридической ответственности, либо конституционно-правовой санкцией, мерой конституционно-правовой ответственности.

2) отмена решения одного органа другим;

3) отмена органом акта своего руководителя. Например, Государственная Дума и Совет Федерации вправе отменять распоряжения председателей палат;

4) отмена судом решения государственного органа или органа местного самоуправления. К сожалению, у нас с этой санкцией нет полной ясности. С одной стороны, и конституционные, и обычные суды вправе признавать соответствующие акты недействующими, а их положения утратившими силу. Однако, с другой стороны, Конституционный Суд РФ высказал позицию, смысл которой состоит в том, что это еще не означает отмены акта. Решение об отмене должен принять соответствующий орган (т. е. либо тот, кто акт принял, либо вышестоящий по отношению к нему орган). Такой подход спорен и на практике вызывает немало проблем;

5) уход в отставку депутата под давлением обстоятельств и обвинений;

6) отзыв депутата, выборного должностного лица избирателями. Характер этой меры как вида конституционно-правовой ответственности мало у кого вызывает сомнения. Больше дискуссий о другом предмете: может ли она существовать в демократическом правовом государстве или нет. Практика России говорит о том, что с окончанием эпохи Советского государства имел место отказ от отзыва. Однако по мере развития общественных отношений институт отзыва снова стал востребованным. К сожалению, во власть в немалой степени хлынули неподготовленные и авантюристичные люди, не думающие об интересах народа, не желающие на должном уровне выполнять свои обязанности, а также злоупотребляющие своим мандатом. Таким образом, главными мотивами возвращения отзыва стали качество деятельности и нарушения законодательства, а отнюдь не идеологические мотивы;

7) прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного приговора по решению соответствующего представительного органа. Лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее наказание, не может оставаться во власти. К сожалению, этот принцип сейчас нарушается. Но, думается, рано или поздно он получит однозначное решение, причем не в пользу этих лиц;

8) прекращение полномочий депутата по решению представительного органа, если он не должным образом исполняет свои полномочия. Такая санкция может применяться, если она предусмотрена Основным Законом, актом о представительном органе или его депутатах. На практике есть примеры подобных решений. Так, Государственная Дума приняла Постановление от 6 октября 1995 г., которым на основании п. "б" ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" с 6 октября 1995 г. досрочно прекратил полномочия депутата Государственной Думы "в связи с нарушением им условий осуществления депутатской деятельности";

9) процессуальные санкции, вытекающие из деятельности представительных органов. Это могут быть предупреждение, замечание депутату, лишение его слова при выступлении не по теме или с использованием оскорбительных выражений, отключение микрофона, удаление из зала заседаний. Те же меры могут применяться в отношении иных лиц, находящихся в зале заседаний.

В палатах Федерального Собрания есть свои, специфические, санкции. Например, по решению Совета Федерации функции председательствующего на заседании палаты, если он нарушает положения Регламента, могут быть переданы другому лицу до окончания рассмотрения данного вопроса (ч. 5 ст. 55 Регламента Совета Федерации). Исключение из фракции предусмотрено в Регламенте Государственной Думы;

10) лишение депутатского вознаграждения.

Предложенные в научной литературе виды конституционной ответственности нуждаются в уточнении в связи с целым рядом других оснований классификации и исследования природы деятельности органа, должностного лица, члена представительного органа. Так, приведенная классификация не учитывает количественной стороны, т. е. число лиц, привлекаемых к юридической ответственности. Полагаем, что ответственность по данному основанию должна разделяться на: 1) индивидуальную, возлагаемую на члена представительного органа; 2) коллективную, т. е. применяемую ко всему органу, к его членам.

Кроме того, специфика ответственности представительных органов как субъектов законотворчества заключается в трудности установления вины коллективного органа. Несмотря на то, что принятие совместных решений широким кругом депутатов считается серьезным завоеванием демократии, существует возможность спрятаться за их анонимностью, что порождает злоупотребления среди лиц, облеченных властными полномочиями.

предлагает рассматривать вину коллективного субъекта как неприложение им допускаемых и требуемых конституционно-правовыми нормами усилий, в том числе неисполнение предоставленных полномочий и возможностей.[8] Практически также понималась вина в римском праве: is omnia guae oportuit, observavit, caret culpa (нет вины, если соблюдено все, что требовалось).

Представляется, что в связи со значительной общественной опасностью антиконституционного закона, посягающего на права и свободы населения, интересы юридических лиц, конституционно-правовая ответственность парламента может и должна наступить безотносительно наличия или отсутствия вины лиц, составляющих депутатский корпус.

Основанием конституционно-правовой ответственности законодательных органов в негативном аспекте является конституционное правонарушение (деликт).[9] В сфере законотворчества он выражается в принятии нормативно-правового акта, не соответствующего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, региональным конституциям и уставам. Объектом конституционного правонарушения в этом случае выступают общественные отношения, охраняемые федеральной Конституцией и законами, положениями конституций и уставов субъектов Федерации, на которые посягает парламент, вынося неконституционный (противозаконный) акт.

Объективной стороной является противоправное деяние органа легислатуры, которое может выражаться в действии (например, при принятии закона, противоречащего конституции (уставу) субъекта Федерации) или бездействии (в случае, если законодательный орган не выполнил решение суда об устранении противоречий закона акту, имеющему высшую юридическую силу). Субъектом правонарушения выступает сам парламент. Субъективную сторону составляет вина - психическое отношение депутатов парламента к неправомерному деянию и его последствиям. Однако, как уже подчеркивалось выше, вина не всегда присутствует в составе конституционного деликта.

Законодательными мерами конституционной ответственности палат российского парламента являются признание не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, принятого Государственной Думой, либо постановления, принятого одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам ее ведения, отмена незаконного постановления палаты Федерального Собрания судом. Интересной представляется точка зрения , который предлагает в качестве мер конституционной ответственности представительных органов: а) официальное предупреждение представительного органа о возможности роспуска, б) досрочное прекращение полномочий этого органа власти. Причем эти меры должны применяться последовательно и только специальной судебной инстанцией.[10] С этой точки зрения представляется целесообразным закрепить официальное предупреждение палате Федерального Собрания и досрочное прекращение ее полномочий. Без обязательного применения промежуточной формы реагирования, констатирует ученый, искажается роль ответственности - на первый план в этом случае выходит ее карательный аспект, в то время как главный в механизме ответственности - аспект предупредительный.

В литературе достаточно подробно исследуются основания досрочного прекращения полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации. В качестве таковых называют, например: систематическое (три и более раза) грубое нарушение Конституции Российской Федерации, установленное Конституционным Судом России; однократное грубое нарушение Конституции Российской Федерации, явившееся причиной массового нарушения прав и свобод человека и гражданина либо нанесшее значительный вред безопасности Российской Федерации и жизнедеятельности народов, проживающих на ее территории; злоупотребление полномочиями либо принятие очевидно необоснованного решения в пределах своей компетенции, ставшее причиной массового нарушения прав и свобод субъектов, и др.[11] В целом законодательное закрепление конституционных оснований досрочного прекращения полномочий палат парламента не противоречит Конституции России. Однако предложенные основания нуждаются в доработке и уточнении. Вызывает вопрос неоднозначность толкования оценочного понятия "грубое" нарушение норм Конституции. Думается, что нарушение норм Конституции само по себе уже есть основание для предупреждения палаты, его допустившей.

Заслуживает внимания предложение о внедрении в качестве мер конституционной ответственности конституционных штрафов, которые бы применялись к депутатам Государственной Думы за непринятие в установленные сроки федерального закона для обеспечения исполнения решений Конституционного Суда РФ.[12]

К конституционно-правовой ответственности участников законодательной деятельности может быть успешно применено сложившееся учение о таких видах юридической ответственности, как перспективная и ретроспективная. Практически ценным в данной сфере является деление ответственности на карательную и правовосстановительную. Примером карательной ответственности является исключение депутата из фракции или лишение слова на заседании. Они нами идентифицируются как карательные, так как не могут возлагаться правонарушителем на себя самостоятельно, не имеют цели восстановления какого-либо права, имеют пресекательное значение. Правовосстановительная конституционно-правовая ответственность законодательного органа может быть продемонстрирована на примере обязанности выполнить решение суда по отмене или изменению текста нормативного правового акта, принятого ранее этим органом государственной власти. Так как судом установлена незаконность (неконституционность) текста нормативного правового акта, то предполагается, что он своим действием нарушал права и свободы человека и гражданина. Соответственно устранение из правовой системы незаконного акта будет способствовать восстановлению прав граждан. Другим доказательством именно правовосстановительного характера ответственности в данном примере является то, что сам орган вправе был установить незаконность своего акта и самостоятельно устранить допущенное нарушение прав и свобод граждан.

Проведенный анализ ответственности в сфере законотворчества позволяет констатировать, что конституционная ответственность - это, с одной стороны, обусловленная нормами Конституции юридическая необходимость субъектов публичной власти надлежащим образом соблюдать и исполнять возложенные на них должностные обязанности, принимать нормативные правовые акты, соответствующие актам высшей юридической силы, с другой - в случае нарушения конституционных норм - юридическая необходимость претерпеть неблагоприятные последствия, содержащиеся в санкции нарушаемой нормы.

В целом законодательное закрепление и надлежащая реализация юридической ответственности субъектов публичной власти существенным образом зависят от степени демократизации общественных и государственных процессов, развитости институтов гражданского общества, которые выступают одним из рычагов, приводящих в действие механизм юридической ответственности государства.

ССЫЛКИ и ПРИМЕЧАНИЯ:

[1] Витрук Конституции: Монография. М.: РАП, 2008. С. 193.

 

[2] См.: Витрук теория юридической ответственности: Монография. М.: РАП, 2008. С.100.

 

[3] Общая теория государства и права. Академический курс в 3 томах / Отв. ред. . Т. 3. М.: Зерцало-М, 2001. С. 112.

 

[4] , Солдатов право России. В трех томах. М.: Профобразование, 2001. Т. 1. С.

[5] Колосова ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С.

[6] Авакьян проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. . М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 20.

[7] , Степаненко роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006 № 9.

[8] См.: Виноградов ответственность: вопросы теории и правового регулирования. М., 2000. С. 52.

[9] Лучин Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 288.

[10] Краснов -правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. N 6. С. 55.

[11] Сергеев ответственность палат Федерального Собрания Российской Федерации // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2006. N 4. С. 28.

[12] Колосова неприкосновенность депутатам Государственной Думы // Независимая газета. 20сентября.