,

старший преподаватель кафедры
государственно-правовых дисциплин Института экономики, управления и права Иркутского государственного технического университета

Правовой статус наблюдателей и членов избирательных
комиссий с правом совещательного голоса при проведении
региональных и местных выборов

(учебно-методическое пособие)

ВВЕДЕНИЕ

Состоявшиеся в декабре 2011 года выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации породили неподдельный интерес к процессу наблюдения за организацией и проведением выборов различного уровня. Интерес этот зачастую «подогревался» опубликованными в сети Интернет и СМИ высказываниями различных лиц, имеющих непосредственное или, что было зачастую – весьма отдаленное, отношение к прошедшим выборам.

Тем не менее, на волне протестных настроений и не всегда справедливой критики избирательной системы, можно считать фактом повышения интереса со стороны общества к институту наблюдения за выборами и появившийся тренд желания участвовать в качестве наблюдателей и членов участковых избирательных комиссий с правом совещательного голоса представителей различных социальных и политических групп.

При проведении выборов Президента РФ, состоявшихся в марте 2012 года, отдельные политические силы пытались организовать институт наблюдения. Так, в качестве примера, организации системы наблюдения всероссийского масштаба можно назвать проект «За чистые выборы», а в качестве примера масштаба местного – появление в городе Иркутск движения «Гражданский Иркутск». Данное движение объединило в своих рядах неравнодушную и политически активную молодежь, которая была впервые задействована в качестве наблюдателей и членов УИК с правом совещательного голоса именно на президентских выборах. Отметим, что в отличии от корпуса наблюдателей «За чистые выборы», назначавшего наблюдателей только от одного из кандидатов в Президенты РФ, организаторы «Гражданского Иркутска» подошли к данному процессу более рационально и направляли своих сторонников в участковые комиссии от различных кандидатов и выдвинувших их политических партий, показав тем самым более объективный характер организации системы наблюдения и обеспечив членам своего движения возможность отстаивать прозрачность процедуры выборов, не вступая в противоречия со своими политическими убеждениями.

Прошедшие федеральные избирательные кампании показали, что со стороны общества институт наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса весьма востребован. Следовательно существует потребность в его совершенствовании и изучении, т. к. зачастую и сами наблюдатели и члены УИК с правом совещательного голоса и лица, их направившие в избирательные комиссии не всегда полно и достоверно представляют себе тот объем прав и полномочий, которыми они наделены в соответствии с избирательным законодательством.

Такое непонимание напрямую отражается не только на работе избирательной комиссии, но и на восприятии института выборов в целом. Завышенность ожиданий от работы наблюдателей порождает разочарование в институте выборов в целом, а также вызывает не всегда справедливую критику по отношению к системе избирательных комиссий и отдельных её представителей.

Представляется важным отметить и небольшое количество комплексных теоретико-правовых исследований институтов наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. В последние время такие исследования либо не проводились, либо исследуют отдельные вопросы.[1] Однако, по прошествии времени данные работы в отдельных моментах несколько устарели, что вызвано объективными причинами, как то изменения избирательного законодательства, и требуют не просто технической переработки, но и морального переосмысления, вызванного в первую очередь либерализацией политической системы России.

Автор данного пособия сам неоднократно принимал участие в работе участковых, окружных, территориальных избирательных комиссий в качестве члена с правом совещательного голоса, а также выстраивал системы наблюдения за процедурой голосования при проведении различных местных и региональных выборов на территории Иркутской области. С учетом приобретенного практического опыта работы в рамках данного пособия будут освещены не только теоретические положения, касающиеся правового статуса наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса (на примере участковых избирательных комиссий) при проведении местных и региональных выборов, но и практические советы по методике системы наблюдения избирательными штабами.

Данное пособие может быть интересно как студентам и преподавателям вузов, так и различным категориям участников избирательного процесса, особенно в преддверии выборов депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, которые должны состояться в сентябре этого года.

В рамках организации обучения наблюдателей и ПСГ на базе данного пособия рекомендуется проведение однодневного шестичасового семинара, которого будет достаточно для рассмотрения трех ключевых тем, представленных в данном пособии.

Основы правового статуса наблюдателя закрепляются в Федеральном законе от 01.01.01г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[3].

Порядок назначения и полномочия наблюдателей при проведении региональных и местных выборов в Иркутской области также регулируется рядом областных законов:

1.  Закон Иркутской области от 25 июня 2012 года «О выборах Губернатора Иркутской области»[4];

2.  Закон Иркутской области от 6 апреля 2011 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области»[5];

3.  Закон Иркутской области от 11 ноября 2011 года «О муниципальных выборах в Иркутской области»[6].

Указанные областные законы конкретизируют и дополняют, закрепленные в федеральном законе положения, касающиеся организации наблюдения за выборами, которые будут рассмотрены более подробно в соответствующих параграфах данного пособия.

Отдельные вопросы организации наблюдения нашли свою нормативную регламентацию в различных нормативных актах ЦИК РФ.

Так, Постановлением ЦИК РФ от 03 октября 2012 года № 000/1085-6 был утвержден Порядок ведения наблюдателями фото - и (или) видеосъемки в помещении для голосования[7].

1.2. Требования, предъявляемые к наблюдателям

Статья 2 Федерального закона закрепляет следующее понятие наблюдателя – гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума.

При этом Федеральный закон в отличие от регионального законодательства не содержит каких-либо возрастных ограничений применительно к наблюдателям.

Однако, предполагается, что наблюдателем по общему смыслу федерального закона не может быть назначено лицо, не обладающее активным избирательным правом, т. е. лицо, не достигшее возраста 18 лет. Региональный же законодатель в данном вопросе конкретизировал отмеченное упущение законодателя федерального и применительно к выборам депутатов Законодательного Собрания и Губернатора Иркутской области закрепил требования о достижении лицом, назначаемым наблюдателем возраста 18 лет.[8]

1.  Федеральный закон содержит ряд ограничений на назначение наблюдателями отдельных категорий лиц. Аналогичные ограничения продублированы и в региональном законодательстве.

1.3. Порядок назначения наблюдателей

В соответствии с Федеральным законом правом назначения наблюдателей обладают:

1.  зарегистрированные кандидаты;

2.  избирательные объединения, выдвинувшие зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов;

3.  избирательные объединения, зарегистрировавшие список кандидатов.[9]

Региональное законодательство не содержит иных субъектов назначения наблюдателей.

Необходимо отметить, что в последнее время в общественно-политической дискуссии все чаще звучат предложения о наделении правом назначения наблюдателей общественных объединений.

Однако, данный вопрос носит остро дискуссионный характер в силу своей неоднозначности и сложности практической реализации.

Попытки введения в российское правовое поле института общественных наблюдателей предпринимались и ранее. Так, например, В. Гарибян упоминая о принятии 17 апреля 1996 г. Государственной Думой законопроекта «Об общественном контроле за проведением выборов...», отмечал, что «в нем предпринята попытка предоставить каждому гражданину, обладающему активным избирательным правом, юридическую возможность участвовать в наблюдении за ходом выборов в качестве наблюдателя от «группы граждан». Выдвижение гражданами наблюдателя непосредственно из своих рядов предполагалось осуществить посредством сбора подписей жителей данного округа в количестве не более 50 человек»[10].

Вопросам целесообразности введения института общественного контроля в избирательный процесс посвящены работы некоторых авторов, которые могут помочь в понимании его сути, а также увидеть различные точки зрения на целесообразность его внедрения.[11]

Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в направлении в письменной форме тем субъектом, который его назначает.

Законодательство содержит исчерпывающий перечень сведений, которые должны быть указаны в направлении.

Как правильно отмечает «направление действительно при наличии подписи лица, направившего наблюдателя, и печати. Проставление печати не требуется, если наблюдатель направлен кандидатом, его доверенным лицом»[12].

Направление может быть предъявлено в участковую избирательную комиссию в период с момента начала ее работы в день голосования, в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей, а в территориальную либо иную избирательную комиссию – в период досрочного голосования или в период с начала голосования на избирательных участках до окончания составления итогового протокола на соответствующей территории.[13]

Направление действительно при предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется.

1.4. Полномочия наблюдателя

Избирательное законодательство наделяет наблюдателей рядом прав, предусматривая при этом и ряд запретов на осуществление определенных действий.

Говоря о правах наблюдателя, особо хотелось бы остановиться на тех из них, которые непосредственно связаны с главной целью нахождения наблюдателя на избирательном участке – наблюдение за правильностью соблюдения процедуры голосования.

Нередко случается, что даже попадание на избирательный участок для наблюдателя становится проблемой. Как правило, это происходит в тех случаях, когда члены УИК либо недостаточно грамотны, либо ангажированы. В таких случаях наблюдателей не пускают на избирательный участок под различными надуманными предлогами. Главное для наблюдателя в такой ситуации не поддаваться на провокацию, пытаясь самостоятельно решить вопрос с председателем комиссии, лучше всего обратиться либо в свой избирательный штаб либо в вышестоящую комиссию, которая, как правило, достаточно оперативно решает возникающие проблемы.

Другим важным моментом организации процедуры наблюдения со стороны комиссии является определение места расположения наблюдателей. Закон не содержит каких-либо прямых указаний на этот счет. Предполагается, что наблюдатели должны располагаться в таких местахчтобы с одной стороны не мешать работе комиссии и избирателям, приходящим на избирательный участок, а с другой стороны располагаться в таком месте, с которого им будет видно и то, как осуществляется выдача бюллетеней избирателям, и ящики для голосования, и помещение избирательного участка в целом.

Аналогичным образом должен решаться и порядок организации наблюдения за последующим подсчетом голосов избирателей.

К сожалению достаточно сложно обеспечить указанные гарантии реализации прав наблюдателей в помещениях избирательных участков, организуемых в сельской местности, ввиду отсутствия в некоторых населенных пунктах удобных помещений. Кроме того ситуация может осложняться большим количеством наблюдателей, представляющих интересы кандидатов-самовыдвиженцев, кандидатов, выдвинутых избирательным объединением и самого избирательного объединения. В дальнейшем в связи с увеличением количества политических партий, имеющих право принимать участие в выборах, есть основания предполагать, что ситуация может усугубиться.

Пренебрежение порядком реализации еще одного права наблюдателей – права на ношение нагрудного знака – зачастую создает конфликтные ситуации, что называется на «ровном месте».

К сожалению не всегда избирательные комиссии, при проведении муниципальных выборов помнят о необходимости утверждения формы нагрудного знака для наблюдателей, что приводит к недоразумениям и спорам на избирательных участках, как сознательным, так и не осознанным. С одной стороны, в отсутствии документа, устанавливающего форму нагрудного знака, некоторые избирательные штабы снабжают своих наблюдателей бейджами, содержащими провокационную информацию, которая может быть расценена как информация, содержащая признаки предвыборной агитации. С другой стороны, отсутствие ориентиров сбивает с толку и добросовестных наблюдателей, которыеначинают заниматься «творчеством», которое может вызвать негативную реакцию, как со стороны конкурентов, так и со стороны участковых избирательных комиссий. Притом, что само наличие или отсутствие нагрудного знака наблюдателя вряд ли может, по нашему мнению, повлиять на соблюдение демократичности процедуры голосования. Он выполняет скорее информативную функцию для лиц, присутствующих при голосовании, тем более становиться абсурдной данная конфликтная ситуация, которая порождается избирательной комиссией, ответственной за утверждение формы нагрудного знака, и которой можно избежать заранее.

Еще одним важным моментом, который представляется необходимым обсудить подробно, является право наблюдателя присутствовать при проведении голосования вне помещения для голосования.

Исходя из практики участия в различных избирательных кампаниях, выделю два аспекта, связанных с реализацией данного права.

Во-первых, нередки случаи когда тот или иной наблюдатель не может воспользоваться своим правом в силу того обстоятельства, что, как правило, мест в машине, на которой члены участковой комиссии выезжают на голосование вне помещения, значительно меньше, чем наблюдателей, выразивших желание принять участие в «выездном» голосовании.

Однако, на наш взгляд, однозначного решения указанной проблемы не существует в силу ряда объективных обстоятельств, возникающих при организации такого вида голосования. И в данном случае остается надеяться либо исключительно на мудрость председателей участковых избирательных комиссий либо на внедрение для таких категорий избирателей новых способов голосования (голосование посредством Интернет, смс-голосование и т. д.).

Во-вторых, иногда под предлогом участия наблюдателя от того или иного кандидата в «выездном» голосовании, не разрешают остаться в помещении избирательного участка другому наблюдателю, назначенного этим же кандидатом или избирательным объединением.

Хочется подчеркнуть, что закон не допускает одновременное осуществление полномочий наблюдателя именно в помещении избирательной комиссии, помещении для голосования двумя и более наблюдателями, представляющими интересы одного зарегистрированного кандидата, одного избирательного объединения.[14] Данное ограничение никоим образом не должно трактоваться иначе, так как голосование в помещении для голосования и голосование вне помещения для голосования являются двумя разными формами реализации активного избирательного права гражданина. Таким образом, безусловно, в день голосования одновременно могут работать два наблюдателя, представляющие интересы одного лица – один в помещении для голосования, а другой принимать участие в «выездном» голосовании.

В целом, представляется, что объем правомочий наблюдателей, представленных российским избирательным законодательством достаточен для выполнения ими задач, которые перед ними ставятся направившими их участниками избирательного процесса.

Глава 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЛЕНОВ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ
КОМИССИЙ С ПРАВОМ СОВЕЩАТЕЛЬНОГО ГОЛОСА

2.1. Правовые основы деятельности членов
избирательных комиссий с правом совещательного голоса

Порядок назначения и деятельности членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса в зависимости от уровня избирательной комиссии, в которую такой член назначается, регулируются следующими нормативно-правовыми актами:

1.  Федеральный закон от 01.01.01г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

2.  Закон Иркутской области от 25 июня 2012 года «О выборах Губернатора Иркутской области»;

3.  Закон Иркутской области от 6 апреля 2011 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области»;

4.  Закон Иркутской области от 01.01.01 года «О муниципальных выборах в Иркутской области»;

5.  Закон Иркутской области от 01.01.01 года «Об Избирательной комиссии Иркутской области»[15];

6.  Закон Иркутской области от 01.01.01г. «О территориальных избирательных комиссиях Иркутской области»[16].

Кроме того отдельные аспекты реализации прав членов комиссий с правом совещательного голоса регулируются регламентами соответствующих избирательных комиссий.

2.2. Требования, предъявляемые к членам участковых избирательных комиссий с правом совещательного голоса и порядок их назначения

1.  Избирательное законодательство предусматривает ряд ограничений для назначения в качестве ПСГ.

Применительно к назначению ПСГ в УИК право такого назначения возникает у кандидата и избирательного объединения с момента принятия решения от регистрации кандидата, списка кандидатов. Необходимо отметить, что избирательное объединение и зарегистрированный кандидат могут назначить в УИК только по одному ПСГ.

Следует согласиться с и , которые полагают, что «воля субъекта избирательного процесса (процесса референдума) в части, касающейся назначения членов комиссии с правом совещательного голоса, имеет правообразующее значение»[17].

Назначение ПСГ путем представления в УИК следующих документов:

1. Решение уполномоченного органа избирательного объединения или зарегистрированного кандидата о назначении ПСГ;

2. Согласие ПСГ о его назначении в состав соответствующей УИК.

Закон о выборах губернатора, например, предусматривает, что в уведомлении о назначении ПСГ должны быть указаны его фамилия, имя и отчество, дата и место рождения, гражданство, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт, адрес места жительства.

Полномочия ПСГ могут быть прекращены в любое время в течение срока его полномочий по решению лица или органа, их назначивших и переданы другому лицу.

Представляется, что в связи с переходом на пятилетний срок полномочий УИК было бы разумно ввести в федеральный закон правовую норму, позволяющую избирательным объединениям назначать ПСГ не с момента регистрации кандидата, списка кандидатов, а в любое время в течение полномочий соответствующей УИК. Думается, что введение в состав УИК ПСГ, назначенного политической партией, с момента формирования УИК позволит более качественно отстаивать интересы политических партий, привлекать ПСГ к мероприятиям, направленным на повышение правовых знаний и правовой культуры членов УИК.

2.3. Права и гарантии деятельности членов участковых
избирательных комиссий с правом совещательного голоса

В соответствии с избирательным законодательством, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса в целом по вопросам подготовки и проведения выборов обладают равными правами с членами комиссий с правом решающего голоса за исключением ряда прав, присущих только членам избирательных комиссий с правом решающего голоса.

При этом ПСГ вправе присутствовать при совершении всех действий, осуществляемых членами УИК с правом решающего голоса.

-  В остальном права ПСГ идентичны правам членов комиссии с правом решающего голоса.

ПСГ, присутствующие при голосовании и подсчете голосов избирателей в УИК, вправе носить не содержащие признаков предвыборной агитации нагрудные знаки с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, назначивших этого ПСГ.

Предоставленные законодателем ПСГ права, позволяют им надлежащим образом выполнять, возлагаемые на них назначившими их кандидатами и избирательными объединениями функции.

Как правильно отмечает «члены комиссии с правом совещательного голоса с их согласия могут привлекаться к подготовке вопросов, входящих в компетенцию комиссии, по решению комиссии или ее председателя. Они также включаются в состав некоторых вспомогательных формирований, образуемых избирательными комиссиями по отдельным направлениям их работы»[18].

Законодательством могут предусматриваться определенные гарантии, направленные на защиту прав и интересов ПСГ.

Так, закон о выборах губернатора устанавливает обязанность работодателя предоставлять ПСГ по его просьбе отпуск без сохранения заработной платы.[19] Кроме этого ПСГ до окончания срока своих полномочий не может быть уволен с работы по инициативе работодателя или без его согласия переведен на другую работу.[20]

К сожалению, такие гарантии ПСГ не предусматриваются ни федеральным законом, ни законом о муниципальных выборах.

Глава 3. ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ
ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

3.1. Административная ответственность
за нарушение избирательного законодательства

В рамках данного пособия нами будут рассмотрены лишь отдельные аспекты административной ответственности за нарушения избирательного права. Мы подробно разберем те административные правонарушения, которые могут быть совершены в день голосования на избирательном участке и за его пределами, и которые могут и должны быть зафиксированы наблюдателями и ПСГ в ходе выполнения ими своих функциональных обязанностей.

Однако, представляется необходимым, хотя бы в минимальном объеме рассмотреть и некоторые теоретические аспекты, связанные с исследуемой разновидностью административной ответственности.

Вопросы административной ответственности в свое время рассматривались в научных трудах ряда авторов, таких как , ,, [21]

Административная ответственность физических и юридических лиц за нарушения избирательных прав и законодательства о выборах предусмотренаКодексом об административных правонарушениях РФ (далее – КоАП РФ)[22].

Основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения. Понятие административного правонарушения дается в статье 2.1 КоАП РФ. Так административным правонарушениемпризнается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Глава 5 КоАП РФ устанавливает и регулирует административную ответственность за административные правонарушения, посягающие на права граждан. Статьи 5.1. – 5.25., 5, 5.56 посвящены непосредственно административным правонарушениям, посягающим на избирательные права граждан.

Субъектами административных правонарушений по рассматриваемым статьям КоАП РФ могут быть как физические лица (в том числе должностные лица), так и юридические лица.

Согласно статье 2.3 КоАП РФ ответственность за административное правонарушение наступает с 16 лет. Однако, в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» участвовать в предусмотренных законодательством о выборах избирательных действиях вправе гражданин Российской Федерации, которому исполнилось либо исполнится на день голосования 18 лет. Эти лица могут быть привлечены к административной ответственности в общем порядке, если не указан специальный субъект. Лица, которым на день голосования не исполнится 18 лет, могут быть привлечены к административной ответственности с учетом характера правонарушения лишь по некоторым статьям КоАП РФ (например, по статьям 5.11, 5.12, 5.14, 5.20, 5.56).

Понятие должностного лица дано в примечании к статье 2.4 КоАП РФ.

Вопросы определения субъектов административных правонарушений, равно как и иные вопросы применения КоАП РФ, отражены в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[23].

Поводы к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями , 5, 5.56 КоАП РФ перечислены в части 1 статьи 28.1 КоАП РФ.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено при наличии хотя бы одного из вышеуказанных поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В качестве административного наказания за нарушения избирательных прав и законодательства о выборах к правонарушителям применяется только штраф.

В заключение данного параграфа представляется отметить ряд моментов, связанных с составлением протокола об административном правонарушения, которые необходимо учитывать наблюдателям и ПСГ.

В протоколе об административном правонарушении обязательно указываются:

-  дата и место составления;

-  должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;

-  сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;

-  фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших (если имеются свидетели и потерпевшие);

-  место, время совершения и событие административного правонарушения;

-  статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;

-  объяснение физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;

-  иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу (потерпевшим, свидетелям, понятым), разъясняются их права и обязанности, предусмотренные статьями 2КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Им должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, а также возможность дать объяснения и замечания по его содержанию, которые прилагаются к протоколу.

Протокол об административном правонарушении должен быть подписан должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.

3.2. Уголовная ответственность
за нарушение избирательных прав граждан

Наблюдателям и ПСГ необходимо помнить, что в ходе осуществления ими своей деятельности они могут стать свидетелями совершения отдельными участниками избирательного процесса не только административных правонарушений, но и уголовного преступления.

Уголовную ответственность необходимо рассматривать как крайнюю меру борьбы с правонарушениями в сфере выборов, рассчитанную на наиболее вредоносные посягательства на общественные отношения, опосредующие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Поэтому, несмотря на распространенный характер нарушений законодательства о выборах и референдумах, уголовно-правовые санкции на практике имеют достаточно ограниченный масштаб применения. В подавляющем большинстве случаев нарушений в организации и проведении выборов и референдумов с юридической точки зрения вполне достаточным бывает использование мер ответственности, закрепленных в избирательном (референдумном) и административном законодательстве.

Уголовная ответственность наступает за совершение общественно опасных нарушений избирательных прав граждан, причиняющих существенный вред охраняемым законом общественным отношениям при организации и проведении выборов.

Уголовная ответственность регламентируется в Уголовном кодексе РФ (далее – УК РФ)[24], который содержит четыре статьи, посвященных посягательствам на избирательные права. Это − ст. 141 «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий», ст. 1411 «Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума», ст. 142 «Фальсификация избирательных документов, документов референдума», ст. 142.1 «Фальсификация итогов голосования».

За совершение преступлений, посягающих на избирательные права граждан, УК РФ предусмотрены различные уголовные наказания: штраф, исправительные работы, арест либо лишение свободы.

Вопросы уголовной ответственности нашли свое отражение в научных трудах ряда авторов, таких как , , С. Корабельников, , .[25]

Наблюдатели и ПСГ, ставшие свидетелями совершения уголовных преступлений, должны принять все доступные им меры во-первых по прекращению дальнейшего совершения преступления, во-вторых сообщить о их совершении в свой избирательный штаб, а также зафиксировать их и написать соответствующие заявления в правоохранительные органы и вышестоящую избирательную комиссию.

Глава 4. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ НАБЛЮДЕНИЯ НА ВЫБОРАХ

4.1. Рекомендации по подбору наблюдателей и членов УИК
с правом совещательного голос и организации их обучения

Большое значение в организации системы наблюдения на любых выборах имеет подбор наблюдателей и ПСГ. Они должны обладать рядом личностных качеств, таких как: высокий уровень грамотности и общей культуры, коммуникативность, вежливость в общении, способность ясно и четко формулировать свои мысли и т. п.

Личность наблюдателя и ПСГ имеет большое значение в силу того, что именно они представляют на избирательном участке, назначившего их кандидата или избирательное объединение, т. е. фактически являются их своеобразным «лицом».

Как правило, подбор кандидатов в наблюдатели и ПСГ осуществляется в течение всей избирательной кампании. Из собственного опыта отмечу, что преимущественно отбор наблюдателей и ПСГ происходит из числа ближайшего окружения кандидата и агитаторов, в течение избирательной кампании распространявших агитационные материалы и проводивших устную агитацию среди избирателей. В первом случае выбор наблюдателей и ПСГ определяется исходя из рекомендаций кандидата, во втором исходя из анализа работы агитаторов.

При выборе наблюдателей и ПСГ важно учитывать и то, знает ли наблюдатель членов УИК, территорию избирательного участка, избирателей на нем проживающих. Наличие таких знаний позволит в день голосования лучше осуществлять наблюдения.

Не менее важное значение в подборе наблюдателей и ПСГ является заблаговременное решение вопроса об их вознаграждении по результатам работы. Практика показывает, что лучше договариваться с ними на оплату их труда в виде твердой денежной суммы. Нередки случаи, когда в целях экономии финансовых ресурсов кандидаты предлагают в качестве наблюдателей и ПСГ лиц, чем либо им обязанных, которые, по мнению кандидатов, могут бесплатно провести свой воскресный день на избирательном участке. Как правило, ожидания кандидатов по качеству работы таких наблюдателей и ПСГ оправдываются редко.

Иначе можно решать выбор в пользу наблюдателей и ПСГ при проведении партийной избирательной кампании. Тогда лучше отдавать предпочтения тем лицам, которые связаны с партией длительными отношениями, основанными на идеологических предпочтениях.

Система наблюдения на избирательном участке должна выстраиваться исходя из необходимости участия в работе как минимум трех человек. Два из них наблюдатели, один из которых принимает участие в голосовании вне помещения для голосования, а третий работает в УИК в качестве ПСГ.

После определения персонального состава наблюдателей и ПСГ необходимо провести с ними обучающий семинар. В ходе проведения семинара необходимо рассказать о следующих основных моментах:

-  цель их работы на избирательном участке;

-  задачи, которые ставятся перед наблюдателями и ПСГ на конкретном избирательном участке (в ходе проведения аналитической работы в течение избирательной кампании и, исходя из опыта прошлых лет, всегда можно вычленить УИК, которые славятся определенными нарушениями процедуры голосования: вброс бюллетеней, вписывание в списки избирателей «мертвых душ», махинации при «выездном» голосовании, «забалтывание» и отвлечение наблюдателей и т. д.);

-  права и обязанности наблюдателей и ПСГ(необходимо подробно разъяснить, что можно делать, а что делать категорически нельзя);

-  возможные нарушения процедуры голосования, избирательных прав;

-  способы реагирования на замеченные нарушения (при проведении семинара, наблюдателям и ПСГ выдается пакет бланков с образцами заявлений и жалоб по типовым нарушениям. Это намного облегчает работу по составлению таких документов в день голосования, т. к. бланки уже содержат ссылки на соответствующие нормы права. Остается лишь описать в готовом бланке замеченное нарушение);

-  контакты лиц, с которыми наблюдателям и ПСГ необходимо поддерживать связь в течение дня голосования (юрист и диспетчер избирательного штаба);

-  подробно разобрать процедуру голосования вне помещения для голосования(порядок организации «выезда», документы, которые должны быть оформлены комиссией до «выезда» и после него и т. д.);

-  подробно разобрать процедуру подсчета голосов после закрытия избирательного участка. Особое внимание необходимо обратить на то, какие бюллетени могут быть признаны недействительными и в каком порядке;

-  акцентировать внимание наблюдателей на необходимости получения копии протокола об итогах голосования на избирательном участке (особо необходимо подчеркнуть, что выдача копии обязанность УИК, т. к. нередки случаи, когда председатель УИК под различными предлогами не выдает копии: нет бланков протокола, нет ксерокса и т. п.. О выдаче копии протокола желательно договориться заранее, обозначив в течение дня голосования председателю УИК ваше желание его получить, а также уточнить, нет ли к этому каких либо «технических» препятствий. Если председатель заранее начинает говорить о невозможности выдачи копии протокола, нужно уведомить об этом избирательный штаб).

По окончании доведения до сведения наблюдателей и ПСГ вышеуказанных моментов, необходимо дать возможность им задать вопросы и ответить на них.

Семинар должен проходить в обстановке, позволяющей наблюдателям и ПСГ ощутить не только серьезность выстраиваемой системы наблюдения, но и почувствовать себя членом единой команды.

4.2. Отдельные рекомендации
по осуществлению наблюдения в день голосования

Как правило, при организации системы наблюдения на конкретных выборах наблюдателям и ПСГ выдается памятка, содержащая основные моменты, знание которых позволит им надлежащим образом исполнять свои функциональные обязанности.

В зависимости от конкретных выборов в памятку могут включаться отдельные вопросы, на которые следует обратить особое внимание именно на этих выборах.

Четкое выполнение наблюдателями и ПСГ, полученных в ходе обучающего семинара инструкций и соблюдение в ходе работы пунктов памятки позволят им качественно осуществлять наблюдение в день голосования, предотвращать нарушения избирательного законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время деятельность различных субъектов избирательного процесса в части правового обучения наблюдателей и ПСГ не имеет системного характера и носит весьма разрозненный, разношерстный характер.

Основными субъектами, заинтересованными в высоком уровне правовых знаний наблюдателей и ПСГ, естественно, являются кандидаты и избирательные объединения, интересы которых в конечном итоге и отстаивают данные категории участников избирательного процесса.

Однако, к сожалению, далеко не все политические партии, не говоря уже об отдельных кандидатах, имеют возможности организовать процесс обучения наблюдателей и ПСГ на должном уровне. Зачастую это объясняется и низким уровнем правовых знаний самих партийных функционеров. Как правило, такое обучение становиться возможным в большинстве случаев только в случае участия в избирательном процессе кандидатов, имеющих определенные финансовые ресурсы, позволяющие им формировать работоспособные избирательные штабы с привлечением соответствующих специалистов.

Особенно остро проблема не соответствия уровня правовых знаний уровню ожидания от участия в выборах наблюдателей и ПСГ, на наш взгляд, проявиться уже на ближайших региональных и местных выборах. Это будет обусловлено появлением большого количества новых политических партий, стремящихся развернуть бурную политическую деятельность, что, несомненно, повлечет увеличение количества наблюдателей и ПСГ на избирательных участках.

Представляется, что в связи с этим всем субъектам избирательного процесса, заинтересованным в проведении честных прозрачных выборов без излишнего напряжения атмосферы на избирательных участках, необходимо скоординировать свою работу по правовому обучению наблюдателей и ПСГ.

Нет сомнений, что парламентские политические партии в такой работе нуждаются в меньшей степени, хотя и для них полезно будет принять в ней участие.

Представляется, что в настоящее время наибольший опыт организации правового обучения отдельных участников избирательного процесса накоплен именно системой избирательных комиссий. В своей деятельности по правовому обучению избирательные комиссии различного уровня руководствуются собственными планами основных мероприятий по повышению правовой культуры избирателей и обучению организаторов выборов.

Такие планы, как правило, не выделяют в особую группу обучаемых наблюдателей и ПСГ. Их обучение, таким образом, происходит опосредованно, поскольку в общей массе избирателей, участвующих в тех или иных мероприятиях, могут оказаться потенциальные наблюдатели и ПСГ. В связи с этим представляется вполне логичным выделить в отдельную группу обучаемых лиц, наблюдателей и ПСГ.

Для наибольшей эффективности в образовательном процессе можно было бы либо создать при Избирательной комиссии Иркутской области и территориальных избирательных комиссиях координационные советы по правовому обучению наблюдателей и ПСГ (а может быть и шире – по правовому обучению избирателей и организаторов выборов) из числа представителей политических партий, заинтересованных общественных объединений, педагогической общественности либо организовать в существующих координационных советах по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов соответствующие секции.

Такие координационные советы могли бы участвовать в разработке учебных планов, непосредственной организации обучения. Кроме того представляется, что сами политические партии должны проявлять больший интерес к обучению своих партийных кадров, разрабатывая и реализую собственные образовательные программы.

[1]См. например: Ураев -правовой статус наблюдателей в российском избирательном праве : дис. ... канд. юрид. наук. – Казань, 2006; Выдрин общественных наблюдателей за выборами органов власти // Государство и право. – 1996. – № 6; Роль наблюдателей в обеспечении принципов свободы и справедливости а выборах (сравнительный анализ) // Право и жизнь. – 1999. – № 24; Воронин проблемы полномочий членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса // Журнал о выборах. – 2006. – № 6; Ускова наблюдателя: статус и полномочия // Pronunc. Современные политические процессы. – 2006. – Т. 6. – № 3. – С. 165-179; Институт внешнего наблюдения за выборами. Проект реформирования // Журнал о выборах. – 2008. – №№ 2,3; Биктагиров избирательного права России: теоретико-правовое исследование: монография. – Казань: РИЦ «Школа», 2009; Иоселиани  как субъект избирательного процесса в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. – № 6.– С. 14-17.

[2] Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств: Документы и материалы / отв. ред. . – М.: РЦОИТ, 2008. – С. 11.

[3] Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 01.01.2001г. (ред. от 01.01.2001) // СЗ РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253.

[4] О выборах Губернатора Иркутской области: Закон Иркутской области от 25 июня 2012 года // Вестник Избирательной комиссии Иркутской области. – 2012. – № 9. – С. 3.

[5] О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области: Закон Иркутской области от 6 апреля 2011 года (ред. от 01.01.2001) // Областная. – 2011. – 20 апреля.

[6] О муниципальных выборах в Иркутской области: Закон Иркутской области от 01.01.01 года (ред. от 01.01.2001) // Областная. – 2011. – 14 ноября.

[7] О Разъяснении порядка ведения наблюдателями фото - и (или) видеосъемки в помещении для голосования: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 01.01.01 года № 000/1085-6 // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. – 2012. – № 10. – С. 144-145.

[8] п. 8 ст. 26 Закона Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области», п. 2 ст. 26 Закона Иркутской области «О выборах Губернатора Иркутской области».

[9] п. 4 ст. 30 Федерального закона.

[10] Роль наблюдателей в обеспечении принципов свободы и справедливости на выборах (сравнительный анализ) // Право и Жизнь. – 1999. – № 24.

[11] См. например: Борисов контроль на выборах как фактор легитимности власти // Юридический мир. – 2012. – № 9. – С. 58-61; , Акунченко перспективы развития общественного контроля в избирательном процессе РФ // Теория и практика общественного развития. – 2012. – № 10. – С. 317-320.

[12]Биктагиров избирательного права России: теоретико-правовое исследование: монография. – Казань: РИЦ «Школа», 2009. – С. 184.

[13] п. 10 ст. 26 Закона о выборах депутатов Законодательного Собрания; п. 4 ст. 26 Закона о выборах Губернатора; п. 4 ст. 40 Закона о муниципальных выборах.

[14] См. например, п. 5 ст. 40 Закона о муниципальных выборах.

[15] Об Избирательной комиссии Иркутской области: закон Иркутской области от 01.01.01 №51-оз // Областная. – 2008. – № 83.

[16] О территориальных избирательных комиссиях Иркутской области: Закон Иркутской области от 01.01.01г. // Областная. – 2008. – № 79.

[17] , Эбзеев и управление избирательным процессом: отечественная модель // Журнал российского права. – 2011. – № 11. – С. 16.

[18]Биктагиров избирательного права России: теоретико-правовое исследование: монография. – Казань: РИЦ «Школа», 2009. – С. 179.

[19] п. 6. ст. 21 закона о выборах губернатора.

[20] п. 7 ст. 21 закона о выборах депутатов Законодательного Собрания, п. 7. ст. 21 закона о выборах губернатора.

[21]Белоновский и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность: монография. – М.: Издательство: ЮНИТИ-ДАНА, 2005; Буйначева ответственность за нарушение избирательного законодательства // Известия Владивостокского института международных отношений. – 1997. – №4.; Игнатенко ответственность участников выборов: Учебное пособие. – Иркутск: Избирательная комиссия Иркутской области, Институт законодательства и правовой политики, 2003; Игнатенко за административные правонарушения, посягающие на избирательные права граждан и их право на участие в референдуме: научно-практическое пособие. – Иркутск: Избирательная комиссия Иркутской области; Институт законодательства и правовой политики, 2005; Ларионов вопросы административной и уголовной ответственности за нарушения избирательных прав граждан // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. – 1999. – №7;Сунцов правонарушения в сфере организации и проведения выборов: Научно-практический комментарий / Избирательная комиссия Тюменской области. – Тюмень: Вектор Бук, 2005.

[22] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 01.01.01г. (ред. от 01.01.2001, с изм. от 01.01.2001) // Российская газета. – 2001. – 31 декабря.

[23] О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 года № 5 (ред. от 01.01.2001) // Российская газета. – 2005. – 19 апреля.

[24] Уголовный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 01.01.01г. (ред. от 01.01.2001) // СЗ РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2954.

[25]Груздева и некоторые формы проявления преступлений, совершаемых в условиях избирательного процесса (криминологический анализ) // Следователь. − 1999. − № 12; Князев ответственность за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме // Журнал российского права. – 2001. – № 2; Уголовная ответственность за нарушение избирательного права:Комментарий УК // Российская юстиция. – 1996. – №5; Мажинская отграничения преступлений, нарушающих избирательные права граждан, от административных правонарушений // Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета. – 2001. – № 2; К вопросу о качестве законодательной регламентации уголовной ответственности за нарушение порядка финансирования избирательной кампании // Избирательное право. – 2006. – № 4; Николаева проблемы регламентации уголовной ответственности за воспрепятствование осуществлению избирательных прав // Избирательное право. – 2006. – № 3; Толстикова избирателей – уголовно наказуемое деяние // Журнал о выборах. – 2006. – № 6; Шапиев ответственность за нарушения законодательства о выборах // Журнал о выборах. – 2006. – № 3; Шапиев ответственность за подкуп избирателей и нарушение порядка финансирования избирательной кампании // Журнал о выборах. – 2006. – № 4; Шапиев ответственность за фальсификацию избирательных документов и итогов голосования // Журнал о выборах. – 2006. – № 5; Шевченко -правовая охрана избирательных прав граждан :дис. ... канд. юрид. наук. – Ростов н/Д., 2006.