[1]

Хоким и акты управления: проблемы процедуры регистрации, отмены и приостановления в Республике Узбекистан

В системе нормативно-правовых актов органов исполнительной власти Республики Узбекистан немаловажное место занимают правовые акты органов исполнительной власти местного уровня. Конечно, масштабность действия данного вида актов управления несколько иная, чем актов республиканских органов исполнительной власти, однако влияние местного нормотворчества также ощутимо, они являются достаточно активным административным инструментом в экономической, социальной и управленческой деятельности местных органов управления, но и одновременно слабо исследованными. Интерес представляют, прежде всего, административные процедуры их разработки, принятия, опубликования, отмены или приостановления. К сожалению, эти аспекты административного нормотворчества местных органов управления оказались практически нерегламентированными в той степени, в какой требуется детально регулировать издание нормативных актов любого органа государственного управления с позиций их подчиненности актам законотворчества, другим актам высших органов представительной власти, указам и постановлениям Президента РУз, актам вышестоящих органов исполнительной власти. При этом важно учитывать, что особенностью законодательства Узбекистана является очень устойчивые позиции и значительное превалирование массива ведомственного правового регулирования, чем законодательного, что отражается в правоприменении часто гипертрофированным влиянием административного нормотворчества органов исполнительной власти.

Административное нормотворчество – это сложная система процедур от решения органа исполнительной власти разработать проект нормативного акта управления до процедуры его согласования, обсуждения и экспертизы, от процедур государственной регистрации нормативного акта до его опубликования, от процедур государственного учета до процедур оспаривания нормативного акта. Следует подчеркнуть, что в Узбекистане требования к прозрачности и эффективности административного нормотворчества одинаковы как к коллегиальным органам государственного управления, так и единоначальным. Полномочия по административному нормотворчеству закреплены в Конституции Республики Узбекистан[2], законодательных актах, статутных положениях об органе управления. Полномочия по административному нормотворчеству важнейшая часть компетенции местных органов государственного управления, наряду с его целями и задачами, функциями, правами и обязанностями, иными формами и методами и осуществляются постоянно. Законодательством установлены определенные этапы административного нормотворчества, которые достаточно формализованы соответствующими процедурами. Например, издание нормативных актов Кабинета Министров Республики Узбекистан, нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств регламентированы отдельными правовыми актами.[3] Совершенно не урегулирован процесс нормотворчества органов исполнительной власти местного уровня. Признается, что регламентация всех этапов принятия нормотворческого акта способствует более высокому уровню научной обоснованности издаваемых актов, их законности, условием дальнейшего совершенствования законодательства и повышения правовой культуры. Однако, правоприменительная практика органов местного уровня пока не дает правовых примеров такой регламентации, хотя издание правовых норм и на местном уровне не может быть поставлено в зависимость от субъективного усмотрения должностных лиц.

·  Из всех процедур нормотворческого процесса, от разработки (подготовки) проектов нормативно-правовых актов, их правовой экспертизы и государственной регистрации, вступления в силу, согласования проекта нормативного акта, его оформления, внесения изменений и дополнений либо признание его утратившим силу, до официального оглашения нормативного акта и государственного учета, более всего отработана последняя процедура, осуществляемая Министерством юстиции Республики Узбекистан.

·  Для понимания особенностей актов управления местных органов власти необходимо уяснить правовой статус хокимов. Должности хокимов в областях, районах и городах Республики Узбекистан были учреждены в 1992 году. Хоким области и города Ташкента назначается и освобождается от должности Президентом Республики Узбекистан и утверждаются соответствующим областным Кенгашем (Советом) народных депутатов.[4] Было установлено, что хокимы областей являются официальными представителями Президента Республики Узбекистан. На уровне районов и городов хокимы назначаются и освобождаются от должности хокимом соответствующей области и утверждаются соответствующим Кенгашем народных депутатов. Соответственно хоким области, г. Ташкента подотчетен Президенту Республики Узбекистан и соответствующему Кенгашу народных депутатов, а хоким района, города - вышестоящему хокиму и соответствующему Кенгашу народных депутатов.

Представительную и исполнительно-распорядительную власть на местах возглавляет хоким:[5] согласно ст.102 Конституции Республики Узбекистан "представительную и исполнительную власть на соответствующей территории возглавляет хоким области, района и города". Закон Республики Узбекистан "О государственной власти на местах" от 01.01.2001 г. также определил в статье 1, что "хоким области, района, города является высшим должностным лицом области, района, города и одновременно возглавляет представительную и исполнительную власти на соответствующей территории".

В этом статусе хоким имеет право принимать решения и издавать распоряжения.[6] Постановление как форма акта хокима предусмотрена в пункте 6 Закона Республики Узбекистан "О реорганизации местных органов власти Республики Узбекистан" от 01.01.2001 г. Эти акты вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте.[7] Акты хокима, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории области, района, города предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Решения органов государственной власти на местах подлежат государственному учету именно как нормативно-правовые акты.[8] Органы государственной власти на местах (должностные лица), наряду с Кабинетом Министров Республики Узбекистан, министерствами, государственными комитетами и ведомствами, имеют право принимать нормативно-правовые акты.[9]

К сожалению, акты хокима, будучи нормативно-правовыми и принятыми должностным лицом, возглавляющим исполнительную власть на местном уровне, в настоящее время не регистрируются Министерством юстиции РУз, как, например, нормативные акты центральных органов исполнительной власти (акты общеобязательного характера министерств, государственных комитетов и ведомств).[10] Это является серьезной правовой проблемой, требующей оперативного внесения изменений в законодательстве о регистрации нормативных актов субъектов административного права, что позитивно скажется на качестве подготовки и законности нормативных актов хокимов и исключит принятие нормативных актов, противоречащих законам или препятствующих развитию предпринимательства на соответствующей территории.[11]

Органы государственного управления в определенных законодательством случаях могут издавать правовые акты, предписания которых обязательны для неподчиненных организационно органов, предприятий, учреждений и организаций, а также физических лиц. Нормативные акты управления с административной санкцией характерны и для хокимиятов. При этом необходимо иметь в виду, что полномочия по изданию таких актов ограничены кругом вопросов, по которым могут быть изданы акты с административной санкцией. Например, областные и Ташкентский городской Советы народных депутатов, хокимы областей и города Ташкента полномочны принимать решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность, по вопросам охраны общественного порядка, если они не урегулированы КоАО РУз, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями.

Одной из правовых гарантий законности актов хокимов является полномочие Президента РУз приостановить или отменить акты хокимов (пункт 16 статьи 93 Конституции РУз), а также аналогичное право Кабинета Министров в пределах своей компетенции приостанавливать и отменять решения и распоряжения хокимов областей и города Ташкента, противоречащие законодательству (ст.11).[12] Опубликованных примеров реализации такого права не имеется: следует в этой связи отметить, что процедура официального оглашения (опубликования) также является слабой стороной административного нормотворчества местных органов власти.[13]

Отмена акта управления (его части) есть официальное прекращение его действия органом, издавшим этот акт, или вышестоящим государственным органом. Основаниями отмены актов управления могут быть:

- их несоответствие Конституции, законодательным актам РУз;

- их несоответствие актам вышестоящих органов управления;

- их противоречие государственным интересам Республики Узбекистан[14];

- нарушение прав и законных интересов граждан или юридических лиц;

- несоответствие их компетенции данного органа управления;

- нарушение порядка их издания[15];

- практическая нецелесообразность[16] или необходимость замены устаревших актов новыми (в связи с изменением законодательства Республики Узбекистан).

Право отмены актов управления имеют Президент Республики Узбекистан, Кабинет Министров РУз, хоким области, города. В частности, Президент Республики Узбекистан:

а) имеет право отменить акты органов государственного управления, а также хокимов (пункт 16 статьи 93 Конституции РУз);

б) вправе отменять постановления и распоряжения Кабинета Министров, распоряжения Премьер-министра Республики Узбекистан (статья 98 Конституции РУз; статья 20 Закона РУз "О Кабинете Министров Республики Узбекистан").

Кабинет Министров РУз в пределах своей компетенции имеет право:

а) отменять решения и распоряжения хокимов областей и города Ташкента, противоречащие законодательству (ст.11 указанного Закона).

Хоким области, города:

а) отменяет решения нижестоящих хокимов, если они противоречат Конституции Республики Узбекистан, законам и актам палат Олий Мажлиса, Президента Республики Узбекистан, Кабинета Министров, а также решениям вышестоящего Кенгаша народных депутатов и хокима.

Нормативный акт местного органа управления может быть и приостановлен. Приостановление акта управления рассматривается официальным прекращением действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения уполномоченным органом.

·  Право приостанавливать акты хокимов предоставлено:

·  Президенту РУз (пункт 16 ст.93 Конституции РУз);

·  Кабинету Министров РУз (ст.10, 11 закона "О Кабинете министров Республики Узбекистан", если акт управления противоречит Конституции Республики Узбекистан, законам Республики Узбекистан, указам, постановлениям и распоряжениям Президента Республики Узбекистан и решениям Кабинета Министров);

·  Министерству юстиции РУз;[17]

·  государственным правовым инспекторам труда, в отношение нормативных актов органов исполнительной власти, противоречащих законам о труде и занятости населения.[18]

·  Право приостанавливать нормативные акты предоставлено также Министерству юстиции РУз. Однако, это право установлено в отношении министерств, государственных комитетов и ведомств. Так, в случае возникновения спорных вопросов, а также выявления новых обстоятельств, связанных с применением нормативного акта Министерство юстиции вправе приостановить действие нормативного акта (или его соответствующей части) до решения вопроса в установленном порядке.

Другим случаем приостановления акта управления Министерством юстиции РУз является нарушение правила о доведении принятого нормативного акта до сведения всех заинтересованных лиц. При невыполнении данного правила Министерство юстиции РУз вправе приостановить действие нормативного акта до принятия органом исполнительной власти (принимающий орган) соответствующих мер. В обоих случаях приостановление действия нормативного акта оформляется приказом Министра юстиции. И это положение действительно в отношении органов отраслевого или межотраслевой компетенции.

В то же время Министерству юстиции Республики Узбекистан было дано право проведения юридической экспертизы проектов нормативно-правовых актов хокимиятов г. Ташкента и областей, а также контроля за приведением органами государственной власти на местах своих нормативных актов в соответствие с принимаемыми законодательными и иными нормативно-правовыми актами.[19] К сожалению, формы, методы контроля, механизм проведения юридической экспертизы проектов нормативно-правовых актов местных органов управления до настоящего времени не был установлен. Не стал он предметом и новых Правил подготовки и принятия нормативно-правовых актов министерств, государственных комитетов и ведомств, зарегистрированные Минюстом РУз от 01.01.2001 г. № 000, вступивших в силу с 1 июня 2009 года.

Наконец, нельзя не сказать о возможности опротестования прокурором незаконных решений хокима. В таком случае, решения хокима, противоречащие Конституции и законам Республики Узбекистан, актам Президента и правительства Республики Узбекистан, опротестованные прокурором, пересматриваются принявшим его хокимом или Кабинетом Министров, а при необходимости Президентом Республики Узбекистан.

Подытоживая, необходимо констатировать, что:

а) акты хокимов административно-территориальных единиц Республики Узбекистан являются актами органов исполнительной власти местного уровня;

б) акты хокимов (местных органов управления), также как и нормативные акты иных республиканских органов исполнительной власти, затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и субъектов предпринимательства;

в) акты местных органов управления (хокимов), будучи нормативно - правовыми актами местного органа исполнительной власти, должны стать объектом системы государственной регистрации нормативно-правовых актов, осуществляемой в Узбекистане Министерством юстиции РУз;

г) акты хокимов (местных органов управления) могут влечь за собой правовые последствия только после проведения правовой экспертизы Министерством юстиции РУз, а также иных процедур, составляющих основу государственной регистрации и учета нормативно-правовых актов в Республике Узбекистан.

Таким образом, существует настоятельная неотложность внести соответствующие дополнения в правила регистрации нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, создав надежную правовую базу гарантий соблюдения их законности в государственном управлении.

[1] Кандидат юридических наук, доцент Ташкентского государственного юридического института, г. Ташкент, Узбекистан.

[2] См., например, пункт 16 ст.93, части четвертую и шестую ст.98, ст.104 Конституции РУз.

[3] См.: Регламент Кабинета Министров Республики Узбекистан: приложение к постановлению Кабинета Министров РУз от 01.01.2001 г. №62 // Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2005, №7, ст.55; Положение о порядке разработки, согласования и подписания проектов постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Узбекистан, утвержденное распоряжением Президента Республики Узбекистан от 4 февраля 2005 г. №Р-2118 (не опубликовано); Правила подготовки и принятия нормативно-правовых актов министерств, государственных комитетов и ведомств, зарегистрированные Минюстом РУз от 01.01.2001 г. № 000 // Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2009, №8, ст.84.

[4] В соответствии с постановлением Верховного Совета Республики Узбекистан “О статусе и структуре управления г. Ташкента - столицы Республики Узбекистан” от 01.01.01 г. № 000-12 состоялись выборы (29 декабря 1991 г.) Хокима г. Ташкента. См.: Указ Президента Республики Узбекистан "О вступлении в должность хокима (мэра) города Ташкента" от 01.01.2001 г. №УП-316. Это единственный пример-исключение.

[5] Закон Республики Узбекистан "О реорганизации местных органов власти Республики Узбекистан" от 01.01.2001 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан, 1992, №3, ст.146. Этот закон имеет статус конституционного закона. См.: Закон Республики Узбекистан "О придании статуса конституционного закону Республики Узбекистан “О реорганизации местных органов власти Республики Узбекистан” от 01.01.2001 г.

[6] См.: абзац восьмой части первой ст.100 Конституции РУз.

[7] Ст.6 Закона Республики Узбекистан "О государственной власти на местах" от 01.01.2001 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан, 1993, №9, ст.320.

[8] См.: Положение о государственном учете нормативно-правовых актов Республики Узбекистан: утверждено приказом министра юстиции РУз от 01.01.2001 года , зарегистрировано Минюстом РУз 10.09.2008 г. № 000 // Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2008, №37-38, ст.389.

[9] Закон РУз "О нормативно-правовых актах" от 01.01.2001 г. // Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2000, №11, ст.153.

[10] См.: постановление Кабинета министров Республики Узбекистан "О совершенствовании порядка принятия нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств" от 01.01.2001 г. № 000 // СП Республики Узбекистан, 2000, №5, ст.26.

[11] В Республике Казахстан с декабря 1998 г. существует практика государственной регистрации нормативных правовых актов не только центральных исполнительных государственных органов, но и актов местных исполнительных органов. См.: САПП РК, 1998, №48, ст.427.

[12] Закон Республики Узбекистан "О Кабинете Министров Республики Узбекистан" (Новая редакция) от 01.01.2001 г. // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2003, №9-10, ст.138.

[13] Акты публикуются выборочно в различных изданиях.

[14] См. ст.26 закона РУз "О государственной власти на местах" от 01.01.2001 г.

[15] Так, при выявлении применения нормативного акта, не прошедшего государственную регистрацию, Министерство юстиции вносит представления в соответствующий орган государственного управления об отмене и отзыве с исполнения такого акта. См.: пункт 3 Положения о правовой экспертизе и государственной регистрации нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств: утверждено постановлением Кабинета Министров РУз от 01.01.2001 г № 000 // СП Республики Узбекистан, 1997, №10, ст.33.

[16] Например, в постановлении Кабинета Министров Республики Узбекистан от 01.01.2001 г. № 000 "О совершенствовании порядка принятия нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств" среди причин отмены актов указаны и такие – "не отвечающие требованиям политики либерализации всех сторон жизни общества, устанавливающие необоснованные препятствия для развития малого и среднего бизнеса, ограничивающие инициативу и экономическую свободу субъектов предпринимательства".

[17] См.: Правила подготовки и принятия нормативно-правовых актов министерств, государственных комитетов и ведомств № 000 (пункт 94).

[18] См.: Положение о Государственной правовой инспекции труда Министерства труда и социальной защиты населения Республики Узбекистан: утверждено постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 01.01.2001 г. № 000 // СП Республики Узбекистан, 1993, №7, ст.29.

[19] Указ Президента РУз "О мерах по ускорению реализации приоритетных направлений в сфере углубления рыночных реформ и дальнейшей либерализации экономики" от 01.01.2001 г. №УП-3618 // Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2005, №23-24, ст.166. В одном из отчетов Самаркандского областного управления юстиции указывалось, что за первое полугодие 2009 года была проведена правовая экспертиза 35 проектов постановлений нормативного характера. Источник: http://www. minjust. uz/ru/content. scm? contentId=28сентября).