Публичные/общественные слушания как механизм социального партнерства

Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия»

Цели и задачи, на решение которых направлен механизм; проблемы, которые он должен устранить

К целям проведения общественных слушаний относятся: обеспечение конституционных прав каждого гражданина[1] на участие в управлении; на свободу собраний; на ознакомление с материалами, затрагивающими его права и свободы; на свободное получение информации (которое в бюджетной сфере выражено в существовании принципа гласности бюджетной системы[2]).

Публичные слушания обязательны в региональном бюджетном процессе[3] и являются одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления[4].

Градостроительный кодекс[5] выделяет две цели проведения публичных слушаний: 1) обеспечение соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности (то есть публичных интересов); 2) обеспечение прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (то есть частных интересов).

Общественные слушания как один из элементов общественного обсуждения[6] могут быть организованы как часть процедуры оценки воздействия на окружающую среду[7]. Требования общественных обсуждений экологических аспектов намечаемой деятельности закреплены международным правом, договорами и соглашениями с участием России[8].

Много написано – и во многих странах мира, и в России – о пользе публичных/общественных слушаний для сотрудничества общества и власти, конструктивного разрешения конфликтов, избежания управленческих ошибок, достижения достойного компромисса интересов, а также совместной ответственности в сфере экологии. В бюджетной сфере в мире и в России они тоже становятся нормой как механизм обеспечения прозрачности бюджета и бюджетного процесса[9].

По поводу градостроительных слушаний приведем ряд высказываний, во многом относящихся (по сути) и ко всем видам слушаний:

Губернатор Красноярского края Хлопонин: «Жизненно необходима дискуссия гражданского общества с властью, именно обсуждение проблем, а не постановка задачи властью».

Член Общественной палаты РФ Глазычев: «Добиться необходимой полноты проектного образа города можно только при переходе «монолога специалиста или управленца» к «диалогу города и горожан».

Мнение известных красноярских градостроителей-проектировщиков:

Владимир Шадрин: «Основная задача публичных слушаний – информирование и выявление мнения общественности, налаживание постоянного диалога с общественностью. На основании этого идет подготовка рекомендаций и предложений по улучшению территории, формированию благоприятной и безопасной среды обитания. Общественность – это не только население, проживающее в конкретном месте, это санитары и экологи, научные сотрудники, творческая интеллигенция, коммунальщики, дорожники, энергетики, психологи... Ведь вся градостроительная документация в конечном счете готовится для потребителя, и в ней должны быть учтены его пожелания и нужды».

Эдуард Панов: «Я понимаю термин «публичные слушания» очень широко. Такие обсуждения должны начинаться еще тогда, когда не созрел проект и только возникла идея. Чем крупнее и масштабнее задачи, тем больше специалистов нужно привлекать к начальной стадии, когда формируются главные моменты целеполагания. Общественность должна быть привлечена максимально, чтобы на ранней стадии определить конфликтные ситуации и их отрегулировать… Целью публичных слушаний должно стать заключение своего рода «общественного договора», где будут определены достаточно четкие социальные стандарты качества среды жизнедеятельности людей, на которые будет целенаправлен агломерационный процесс».

Известный испанский архитектор, автор Барселонской агломерации Хосе Асебильо Марин: «…Для формирования модели будущего Барселонской агломерации на этапе определения ее целей была широко задействована энергия интеллектуального потенциала общества: писателей, художников, психологов, дизайнеров, экологов, всех неравнодушных граждан, потому что они лучше видят будущее города. Это позволило правительству Каталонии все множество идей и взглядов генерировать в комплексную концепцию, а урбанистам найти блестящее архитектурно-градостроительное воплощение, радикально преобразившее Барселону».

Проектировщики, строители и местные администрации сталкиваются с тем, что «население всегда в оппозиции» (вплоть до «градостроительных бунтов»). Очевидно, что формой разрешения и управления конфликтов могут стать общественные слушания. Конфликт интересов при публичных слушаниях – это позитивный феномен, который может привести к постановке проблем и развитию деятельности (и вывести на мирный, конструктивный, легальный и легитимный путь).

Результаты, достигнутые благодаря использованию механизма в различных городах и регионах

Сразу оговорюсь: с учетом разных местных условий, в разные периоды времени и в разной политической обстановке в большинстве российских регионов есть позитивный и, к сожалению, негативный опыт. Мною упомянуты и приведены в Приложениях скорее наиболее типичные и различающиеся варианты нормативного обеспечения и примеры реализации механизма публичных/общественных слушаний.

Ключевой для регионов в настоящее время является статья 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которой предусмотрено проведение публичных слушаний по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации[10].

Многие регионы принимают нормативные акты, регулирующие такие публичные слушания (см. в Приложениях решения исполнительной власти Архангельской области (Приложение 3), Краснодарского края (Приложение 4)[11] и Закон Санкт-Петербурга № 000 по Положениям о публичных слушаниях (Приложение 5)[12] и утвержденный Законодательным собранием Санкт-Петербурга (Приложение 6) Регламент публичных слушаний). Следует отметить универсальность акта Краснодара (по всем вопросам ведения субъекта).

В других субъектах (см. Приложение 7 – Закон Санкт-Петербурга № 000 и Приложение 8 – Положение № 000) вынуждены принимать отдельные акты по публичным слушаниям, требуемым Градостроительным и Земельным кодексами, Федеральным законом «Об охране окружающей среды», Федеральным законом «Об экологической экспертизе». Примеры информации о слушаниях (Приложение 9) и заключения слушаний (Приложение 10) по документации проекта временного регламента застройки территории в Санкт-Петербурге. Имеется интересная судебная практика по защите права на проведение публичных слушаний – арбитражный суд доказал «бездействие» властей, обязал их провести слушания, а апелляционный суд это поддержал (см. Приложение 11). Примеры итоговых документов публичных слушаний Краснодарского края по отчету за бюджет 2007года и проекту бюджета 2009 года приведены в Приложениях 12–13.

Для местного самоуправления определяющей является статья 28 Федерального закона -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая предусматривает процедуру публичных слушаний как обязательную при рассмотрении основополагающих решений в муниципальных образованиях.

В Приложении приведены муниципальные Положения о публичных слушаниях Архангельска (см. Приложение 14) и Красногорска (Московской области) (см. Приложение 15) и примеры Протокола проведения публичных слушаний по обсуждению новой редакции проекта Устава муниципального образования «Город Архангельск» (см. Приложение 16) и документов публичных слушаний по изменению разрешенного вида использования земельного участка в Красногорске (см. Приложение 17).

Основное содержание механизма

Публичные/общественные слушания – это подготовленное и проведенное с участием представителей общественности собрание граждан, куда приглашаются представители органов власти и СМИ, и где приводятся факты и высказываются мнения по обсуждаемой проблеме и рассматриваются рекомендации для органов власти по ее решению.

Публичные/общественные слушания в их современных модификациях продолжают играть существенную роль в процессах межсекторного взаимодействия органов власти, бизнеса и организаций гражданского общества, являясь одним из механизмов общественно-государственных консультаций и общественного контроля. Эффективность данного механизма зависит как от степени публичности властей, так и от развитости институтов гражданского общества.

Основные принципы публичных/общественных слушаний:

- вынесение на обсуждение альтернативных мнений и проектов;

- привлечение квалифицированных экспертов;

- обеспечение независимого анализа проблем;

- концентрация на сопоставлении в первую очередь проверенных фактов;

- обсуждение проблем на ранней стадии их рассмотрения органами власти;

- обеспечение представительства на слушаниях и информирования об их итогах всех заинтересованных в их теме общественных групп;

- обеспечение присутствия на слушаниях и информирования об их итогах представителей органов власти, в компетенцию которых входит решение обсуждаемых проблем.

Органы власти получают в результате публичных/общественных слушаний:

- дополнительную информацию о фактах и мнениях по обсуждаемой проблеме;

- результаты независимого анализа проблемы и путей ее решения;

- новые предложения по решению проблемы (возможно, альтернативные известным);

- оценку актуальности проблемы для общественности и информацию о группах ее заинтересованных представителей.

Общественность, кроме этого, получает:

- возможность узнать и сопоставить различные (возможно, альтернативные) точки зрения на проблему и пути ее решения (возможно, понять позицию и органов власти);

- возможность повлиять на формирование широкого общественного мнения;

- возможность повлиять на решения и действия властей.

Основания для учета итогов публичных/общественных слушаний в деятельности органов власти:

- вовлечение их представителей в подготовку и проведение слушаний;

- обеспечение присутствия на слушаниях и информирования об их итогах представителей органов власти, в компетенцию которых входит решение обсуждаемых проблем.

- обсуждение проблем в период ранней стадии их рассмотрения органами власти;

- привлечение квалифицированных экспертов;

- концентрация на сопоставлении в первую очередь проверенных фактов;

- обеспечение представительства на слушаниях и информирования об их итогах всех заинтересованных общественных групп;

- влиятельность общественных групп, поддерживающих итоги слушаний;

- отражение итогов слушаний в СМИ и их влияние на общественное мнение;

- вынесение на обсуждение альтернативных мнений и проектов;

- обеспечение независимого анализа проблем;

- проведение слушаний в помещении, обладающем высоким статусом (например, в помещениях областного Законодательного собрания);

- присутствие (участие в работе или, хотя бы, приветствие) представителей властей с высоким статусом.

Следует отметить, что формально название «публичные/общественные слушания» применяют к следующим, существенно отличающимся, мероприятиям:

1. Парламентские (национального уровня) или депутатские (регионального и местного уровня) открытые слушания. Главными участниками «депутатских слушаний» являются депутаты (при их недостаточном числе слушания не могут состояться), решения принимают депутаты, а остальные фактически выступают в роли приглашенных экспертов, «консультативных выразителей общественного мнения» и распространителей прозвучавшей на слушаниях информации и мнений. Как правило, нормативно их порядок определен в регламентах представительных органов власти, а организаторами выступают депутатские комитеты и комиссии (и, лично, их председатели) при обеспечении сотрудниками их аппаратов. Не могу привести всех законов и актов, регламентирующих проведение депутатских слушаний, но их проведение прописано в регламентах Государственной Думы, Совета Федерации, в регламентах многих региональных парламентов и муниципальных советов России. Предусмотрены слушания и в документах Межпарламентской ассамблеи СНГ, межрегиональных и межмуниципальных ассоциаций.

2. Инициированные и организованные коммерческой организацией (или группой организаций) слушания в рамках их рекламных, лоббистских и PR-кампаний (проводимые без нормативной основы независимым от органов власти оргкомитетом) – «бизнес-слушания».

3. «Чисто общественные слушания» (инициированные, подготовленные и проведенные без нормативной основы независимым от органов власти и коммерческих кампаний оргкомитетом) могут состояться без депутатов и других представителей власти (при наличии общественности). Произойдет обмен информацией, экспертными оценками, мнениями, они будут распространяться. Будут приняты решения, общественность начнет их реализовывать (в том числе, обращаясь к органам власти). Однако наиболее результативны такие «общественные слушания» при условии приглашения и полноценного участия представителей властей. Ряд общественных организаций и их коалиций периодически проводит такие общественные слушания по принятым их официальными решениями Положениям, но, как правило, общественность проводит слушания либо без проработанного и утвержденного Положения, либо по многообразным «одноразовым» рабочим вариантам Положения (см. Модельное положение и материалы слушаний по бюджету Санкт-Петербурга на 2001 год в Приложении 2).

4. Нормативно предусмотренные «публичные слушания», которые могут инициироваться и коммерческими, и властными, и общественными структурами (включая группы граждан), а готовятся и проводятся оргкомитетом/комиссией, созданной органами власти, как правило, с включением представителей общественности. Главными участниками являются представители общественности, мнение которых органы власти обязаны учесть (в рекомендательном порядке) при принятии решений. В государственное/муниципальное управление и общественную жизнь внедряется механизм публичных обсуждений проблем, проектов властных решений, результатов их реализации. Формируется легальная и легитимная среда и площадки публичных дискуссий в процессе межсекторного взаимодействия органов власти, бизнеса и организаций гражданского общества, как один из механизмов общественно-государственных консультаций и общественного контроля.

В широком смысле участие в публичных слушаниях – один из многих методов взаимодействия общественных организаций / структур гражданского общества с органами власти, а сами публичные слушания (со всем нормативным, кадровым, административным, информационным и иным ресурсным обеспечением) – организационная форма этого взаимодействия (см. в Приложении 1 подробную статью про методы и формы такого взаимодействия)

По режиму слушания бывают открытые (публичные) и закрытые (например, парламентские, посвященные государственной безопасности). Закрытые слушания характеризуются четко провозглашенным принципом допуска только по утвержденному организаторами персональному списку и неполным характером предварительной и итоговой информации. Их разновидностью могут стать «публичные/открытые слушания» с «закрытым» списком допуска на слушания в зданиях с пропускной системой, а также слушания, о проведении которых оповещен узкий «закрытый круг лиц». «Закрытым» при этом может стать и список выступающих. Настоящие публичные/открытые слушания характеризуются мерами широкого оповещения заинтересованных лиц и организаций, созданием условий для их участия и выступления. Ограничения на списки участников и выступающих при этом тоже могут накладываться, но именно и только для обеспечения представительства разных групп. В идеале участие и возможность для выступления должны быть свободными.

Гармоничным является включение представителей инициаторов в число лиц, фактически принимающих организационные решения (в идеале – в официальный оргкомитет слушаний). Часто инициаторы руководят, «оставаясь в тени», или, наоборот, полностью отстраняются от организации. Следует различать провозглашенный и фактический вид слушаний. «Фактически хозяином» общественных слушаний может быть государственное ведомство или коммерческая структура. Задавать тон на депутатских слушаниях могут представители исполнительной власти, коммерческих структур или общественности.

Обычно содержание слушаний определяет соглашение между теми, кто вложил в их инициирование, организацию, материально-техническое и информационное обеспечение основной вклад («Кто платит, тот и заказывает музыку!»). Правда, нормативная регламентация главные рычаги сохраняет за представителями органов власти, но они могут отдать инициативу общественности или установить гармоничные партнерские отношения в оргкомитете. Многие группы экспертов в вузах и НКО уже поднялись на уровень центров публичной политики и успешно участвуют в разработке качественных рекомендаций по положениям о публичных слушаниях (см. в Приложении 18 проект для Хабаровска).

При классификации публичных слушаний по фактическим целям невозможно описать все возможные варианты личных и групповых целей инициаторов, организаторов и участников слушаний, приведем лишь самые общие:

- информирование граждан, СМИ и представителей общественности и органов власти о фактах и мнениях по обсуждаемым проблемам;

- формирование общественного мнения по обсуждаемой проблеме;

- влияние на действия граждан и организаций по обсуждаемой проблеме;

- влияния на решения органов власти по обсуждаемой проблеме.

Однако зачастую фактические цели не соответствуют провозглашенным. Слушания могут стать частью избирательной кампании или политической борьбы различных ветвей и структур внутри власти, демонстрацией влиятельности или сведением счетов, элементом чьей-то личной карьеры и т. п. Бывают имитационные слушания: «для галочки», «для выпускания паров» или для обеспечения «дозированности» информации и «контролируемости» решений. Иногда участниками слушаний пытаются «втемную» манипулировать для достижения своих целей. Часто численный и качественный состав участников, общественный резонанс и влияние на власти оказываются намного ниже ожидаемых. Благие намерения инициаторов, организаторов и участников из-за несоблюдения технологических основ организации слушаний иногда приводят к срыву слушаний, перехвату их для других целей.

Темой обсуждения на общественных слушаниях могут быть любые проблемы на некоторой территории, которые затрагивают граждан и организации и решение которых находится в компетенции соответствующих органов власти.

Тема для обсуждения, как правило, должна быть одна (а существенных аспектов ее обсуждения должно быть не более 4–5). Темой слушаний могут быть планы и приоритеты деятельности властей; проекты нормативно-правовых актов, ход и итоги их реализации; обсуждение проблем и предложений по их решению и т. п.

Приведу (кроме описанных в Приложениях) еще один пример краткого описания этапов подготовки и проведения слушаний по постановлению администрации Новгородской области от 4 мая 2006 г. № 000 «Об утверждении положения о порядке проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета и годовому отчету об исполнении областного бюджета».

Процедура, установленная данным правовым актом, заключается в ряде этапов:

1) предварительная публикация проекта областного бюджета и годового отчета об исполнении областного бюджета, выносимая на публичные слушания;

2) в течение десяти дней с момента опубликования заинтересованными гражданами и общественными организациями в адрес ответственного лица направляются аргументированные замечания и предложения по проекту областного бюджета, годовому отчету об исполнении областного бюджета;

3) секретарь, назначаемый ответственным лицом за проведение публичных слушаний, обобщает предложения и замечания, высказанные гражданами и общественными организациями в ходе проведения публичных слушаний;

4) проведение публичных слушаний, в ходе которых ведется протокол, который подписывает председательствующий;

5) по результатам рассмотрения замечаний и предложений граждан и общественных объединений по проекту областного бюджета, годовому отчету об исполнении областного бюджета оформляется итоговый документ (заключение о результатах);

6) публикация заключения о результатах.

Приведенная процедура не ограничивает круг лиц, участвующих в публичных слушаниях, более, установленного Конституцией РФ, и не дает кому-либо из участников публичных слушаний процессуальных преимуществ, за исключением секретаря, который обобщает предложения и замечания, высказанные гражданами и общественными организациями в ходе проведения публичных слушаний.

Участники общественных обсуждений и публичных слушаний

Участники общественных обсуждений – заинтересованная общественность.

В международном праве используется представление об общественности, как об одном или нескольких физических или юридических лицах
и их ассоциаций, организаций и групп. Определение подразумевает выражение ими социального интереса к намечаемой деятельности. Фактически участниками общественных обсуждений могут быть все так или иначе заинтересованные лица: граждане, жители, представители хозяйствующих субъектов, общественных организаций, лица, имеющие или не имеющие гражданство.

Градостроительный кодекс РФ в определении участников публичных слушаний указывает (кроме представителей органов местного самоуправления): правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, жителей поселений, городских округов, то есть граждан, имеющих жилищные права на соответствующей территории. Предложения и замечания по объекту публичных слушаний могут представляться «всеми заинтересованными лицами».

Ограничение участников

Изложу точку зрения юристов, которая мне представляется верной, особенно в отношении слушаний предписанных как обязательные бюджетным, муниципальным и экологическим законодательством.

«В Конституции РФ не предусмотрено ограничение права граждан на участие в управлении делами государства нормативным правовым актом субъекта РФ, и в случае если публичные слушания в конкретном субъекте РФ являются единственным способом реализации права на непосредственное участие граждан в управлении делами государства, то это право не может предоставляться в различном объеме только определенным гражданам. Поэтому закрепление процедуры, аналогичной парламентским слушаниям, невозможно. Вследствие чего даже те незначительные случаи ограничения участия граждан в публичных слушаниях, которые ввели некоторые органы власти субъектов РФ, например, используя критерий проживания на территории определенного субъекта РФ как основание допуска к участию в публичных слушаниях или предоставляя право организаторам включать или не включать желающих (в том числе подавших письменные предложения по обсуждаемой теме) в число полноценных участников, – представляются неконституционными».

Санкт-Петербургский Регламент (Приложение 6, пункт 4) снимает вопрос о количестве участников слушаний: «В случае если число участников соответствующих публичных слушаний превышает количество мест, отведенных для них в зале заседаний Законодательного собрания Санкт-Петербурга, аппаратом Законодательного собрания Санкт-Петербурга должна быть обеспечена возможность размещения участников публичных слушаний в других помещениях Законодательного собрания Санкт-Петербурга, в которых должна быть обеспечена двусторонняя аудиовизуальная связь с залом заседаний Законодательного собрания Санкт-Петербурга, а также возможность участия в публичных слушаниях в соответствии с настоящим Регламентом».

Формирование оргкомитетов

Организатор и порядок общественного обсуждения оценки воздействия на окружающую среду определяется федеральными нормами, нормами регионального бюджета и градостроительства – региональными; а также землепользования и т. п. – муниципальными. Свои слушания бизнес и общественность могут проводить по собственному усмотрению (главное, чтобы органы власти прислушались к их рекомендациям). Оргкомитеты/комиссии по проведению слушаний региональная и муниципальная власть учреждает сама (в идеале с включением представителей общественности и науки, особенно инициаторов слушаний), по части вопросов возлагая организацию на заказчика строительства и т. п.

Публичные слушания являются одним из элементов построения демократической и «прозрачной» процедуры учета публичных интересов. При этом если достижение их публичной цели осуществляется в интересах всего проживающего на соответствующей территории населения, то другая (частная) цель преследует необходимость обеспечения интересов правообладателей недвижимости, расположенной в пределах границ муниципального образования (учет интересов данной категории населения необходим для полноценного экономического развития территории).

Итоговый документ

Итоговый документ общественных слушаний имеет рекомендательный характер и может быть адресован органам власти территории или ее части, вышестоящим органам власти, а также организациям, предприятиям и учреждениям, гражданам и их объединениям. Итоговый документ может указывать на проблему, предлагать путь ее решения или готовый проект решения (возможно, альтернативный официально рассматриваемому властями), призывать поддержать или отвергнуть готовящиеся решения, отменить ранее принятые. Возможен вариант включения в итоговый документ всех различных (в том числе и альтернативных друг другу) мнений и предложений по обсуждаемой проблеме, выявленных слушаниями.

Формирование итогового документа

Ранее практиковалось голосование (поднятием рук) по рекомендательным решениям слушаний. Сейчас этого избегают, вводят (как в Краснодарском крае) механизм подачи и «самоотзыва» предложений или фиксируют все предложения, а затем отвергают неподходящие и редактируют силами оргкомитета, проверяя «на соответствие соответствующим нормативным актам».

Считаю целесообразным именно фиксацию и учет всех поданных оформленных предложений. Практикуемое на некоторых слушаниях итоговое заключение председательствующего (как правило, независимо от обсуждения: «Проект участниками слушаний поддержан») все чаще оспаривается в судах и приводит к длительным конфликтам. Именно такие действия и судебная практика привели общественность к требованию аудио - видеозаписи слушаний, что уже начинают вводить в Положения о слушаниях (см. Приложение 8, пункты 3.3 (…помещение должно позволять использование в ходе обсуждения аудио - и видеоаппаратуры для записи…), 3.5 (…В ходе обсуждения документации может осуществляться аудио - видеозапись и вестись стенограмма обсуждения ..) и 3.7 (…Хранение протокола и заключения … Экземпляр протокола и заключения, а также аудио - видеозапись обсуждения документации (при ее наличии) ).

Гласность итогов публичных слушаний достигается тем, что заключение об их результатах подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при его наличии), официальном сайте городского округа (при наличии такого сайта) в сети Интернет.

У органов власти возникают сложности в связи с затягиванием сроков принятия решений из-за проблем со слушаниями. Это связано с низкой (надеюсь, ПОКА) квалификацией организаторов и участников, а главное, с огромным накопившимся недоверием к власти (в том числе из-за ее непрозрачности).

С другой стороны, слушания уменьшают вероятность ошибок (в первую очередь, нарушений прав человека), обеспечивают легализацию интересов и проблем, «открытость и большую цивилизованность» решения конфликтов, разделение ответственности и вовлечение общественности в решение проблем

Оргкомитет после общественных слушаний

Оргкомитет, его учредители и партнеры, участники общественных слушаний и заинтересованные лица и организации применяют все законные меры для учета итогов общественных слушаний в деятельности органов власти, в том числе путем информирования о них, разъяснения их содержания и оснований для их формирования (включая уровень влияния заинтересованных групп, проведенной аналитической работы и квалификации экспертов).

Оргкомитет общественных слушаний может быть распущен учредителями после завершения кампании информирования (прямого и через СМИ) общественности и органов власти об итогах слушаний, выявленных на них фактах, мнениях, предложениях. В случае согласования учредителями заинтересованности в дальнейших совместных действиях по организации общественных слушаний и иных форм общественного участия, оргкомитет может стать рабочим органом устойчивой общественной коалиции и организовывать подобные мероприятия регулярно и планомерно.

Оргкомитет/комиссия, созданная органом власти для проведения публичных слушаний на основании соответствующего нормативного акта, обычно распускается после завершения оформления и передачи итоговых материалов слушаний в органы власти, принятия ими решения (с учетом материалов слушаний).

В Приложении 19 есть пример распоряжения главы Красногорского муниципального района Московской области от 4 сентября 2008 г. № 000 «О создании постоянно действующей комиссии по подготовке и проведению публичных слушаний» из 14 постоянных членов (должностных лиц и сотрудников администрации района и поселений, председателей совета депутатов района и поселений).

В этом случае в «непостоянные» члены комиссии целесообразно назначать представителей инициаторов и «заинтересованной общественности» и экспертов по теме слушаний.

Если Положения не предусматривают включение представителей общественности в оргкомитет/комиссию по слушаниям, в комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (см. подробные методические рекомендации Чувашской Республики – Приложение 20), то, весьма вероятно, конструктивного сотрудничества с заинтересованной общественностью может не получиться – в результате слушания пройдут по формальному или конфронтационному сценарию.

Ответственные за организацию обсуждений и слушаний

Схожей по организации и для общественных обсуждений, и для публичных слушаний является часть, которая относится к собраниям по той или иной процедуре и обязывает подготовить протокол собраний. В других частях имеются различия.

За реализацию целей и требований проведения общественных обсуждений (проекта деятельности) отвечает заказчик. В подавляющем большинстве случаев это застройщик, предприятие, намеревающееся провести реконструкцию, новое строительство.

Заказчик организует информирование о намечаемой деятельности в течение всего времени проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), принимает и документирует замечания и предложения, учитывает их в техническом задании. Замечания и предложения должны быть отражены в итоговых материалах ОВОС, являющихся неотъемлемой частью документации по намечаемой деятельности. В материалах ОВОС отражается, а на итоговом их обсуждении сообщается, какие из этих предложений и замечаний были учтены, в каком виде, какие – не учтены, приводятся основания для отказа.

Заказчик обеспечивает проведение общественных обсуждений по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором фиксируются вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Протокол подписывается представителями органов власти, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика.

Заказчик обеспечивает доступ общественности к материалам ОВОС с момента утверждения технического задания до принятия решения о реализации намечаемой деятельности.

Организация публичных слушаний, взаимодействие с их участниками возложены на орган местного самоуправления, являющийся, кстати, и заказчиком соответствующей документации. По итогам оформляются протокол и заключение о результатах слушаний, представляемые вместе с проектом документации на утверждение. Заинтересованные лица по материалам публикаций и участники слушаний направляют свои предложения и замечания непосредственно в уполномоченный орган местного самоуправления. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию.

Обширный международный и отдельные первые примеры отечественного опыта использования для рекомендаций общественности властям «обогащенного общественного мнения» (технологии фокус-групп и социологических опросов, «гражданского жюри», «воркшоп», «административные слушания» и др.) пока не имеют широкого распространения в России, но, вероятно, будущее за ними (скорее, за их модернизированными для местных условий будущими вариантами). Интересующихся этими пока не адаптированными для России перспективными наработками адресую на сайты: НШГО www. *****, Центра РНО www. ***** и ЭКОМ www. ecom-info. *****

[1] Конституция Российской Федерации (ст. 3, 31 и др.).

[2] Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 36).

[3] Федеральный закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.13, в п. 6).

[4] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (глава 5).

[5] Градостроительный кодекс РФ от 01.01.01 г. (в ред. Федерального закона от 3 июня 2006 г. ) (ч.1, ст. 28).

[6] 1) Федеральный закон от 01.01.01 г., «Об охране окружающей среды» (ст. 2 и 32);

2) Положения «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации». Утверждено приказом Госкомэкологии РФ от 16., № 000, зарегистрировано в Минюсте России 04., № 000.

[7] Требования общественных обсуждений экологических аспектов намечаемой деятельности закреплены международным правом, договорами и соглашениями с участием России. Если хозяйственная деятельность может иметь трансграничное воздействие, то соответствующие экологические процедуры осуществляются с учетом положений Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте [7].

[8] 1) Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, 1991 г.

2) Конвенции ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Орхус, 1998 г.

[9] См. Приложение 2 – статью об общественных слушаниях по бюджету с модельным положением о них и примером организованных слушаний по бюджету в 2000 году, см. также сайт бюджетного проекта www. *****

[10] Возможно, работа общественности содействовала включению в закон этой статьи. Например, см. сайт www. *****

[11] Возможно, работа общественности содействовала принятию этого нормативного акта. Например, статья «Общественные слушания – теоретические и практические аспекты» В кн.: Опыт НКО юга России по участию в бюджетном процессе. – Издание КРОО ЮРРЦ, 2003. – с. 7–24.

[12] Возможно, работа общественности содействовала принятию этого и следующего нормативного акта. Например, статья «Общественные слушания как форма участия общественности в бюджетном процессе» В кн.: Общественное участие в бюджетном процессе на Северо-Западе России. – СПб.: Норма, 2002. – c. 70–94.