ассистент кафедры
теории государства и права ВИУ
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ ИРЛАНДИИ
Многие исследователи среди элементов, составляющих государство, приоритетным считают территорию,1 которая является фундаментом государственного господства. История показывает, что государство возникает одновременно с обретением территории, потому что наличие границ позволяет установить пределы, в которых осуществляется государственная власть и местное управление.2 Оксфордский словарь определяет местное управление как «систему управления городом или территорией (выделено мною. – С. Ш.) избранными представителями проживающих там людей».3 В основе территориальной организации лежит обеспечение удобства и рационального управления в пределах соответствующей территории. Территориальная организация государства в ее широком понимании включает административно-территориальное деление.
В целях исследования организации местного управления Ирландии весьма важным и необходимым представляется изучение современной структуры административно-территориального деления Ирландии как пространственной основы деятельности местных органов. В статье преследуется также цель уточнить содержание понятий и сократить недостаток информации по предмету исследования.
Республика Ирландия является унитарным государством. Она занимает пять шестых территории одноименного острова на Западе Европы. На севере страна граничит с Северной Ирландией, входящей в состав Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. С востока омывается Ирландским морем, с других сторон света – Атлантическим океаном. Общая площадь территории страны составляет 70.282 кв. км. Протяженность сухопутной границы с Великобританией – 360 км.4
В соответствии со ст. 2 Конституции Ирландии 1937 года «принадлежащая народу территория состоит из всего острова Ирландия и прилегающих к нему островов и территориального моря».5 Однако в настоящее время полномочия центральных органов государственной власти Ирландии и, соответственно, органов местного управления фактически распространяются на территорию бывшего Ирландского Свободного Государства, образованного в соответствии с Англо-ирландским договором, подписанным 6 декабря 1921 года, то есть на большую часть территории острова Ирландия, за вычетом шести северо-восточных графств, называемых Северная Ирландия.
Ирландия обладает довольно сложной административно-территориальной структурой, включающей множество различных территориальных единиц.6
Самой крупной исторически сложившейся территориальной единицей является провинция. В настоящее время территория Ирландии состоит из провинций Ленстер, Манстер, Коннот и части провинции Ольстер,7 которые, в свою очередь, подразделяются на графства и крупные города или только графства (Ольстер).
Северную Ирландию, входящую, как отмечалось выше, в состав Великобритании, иногда называют Ольстер, хотя это не точно, поскольку она составляет лишь часть бывшей провинции Ольстер. В ирландской литературе нередко для обозначения Северной Ирландии используют понятие «шесть графств».
Следующую ступень в иерархии территориальных единиц Ирландии занимают регионы, которые представляют собой современные образования. В стране насчитывается 8 регионов: Приграничный, Дублинский, Средне-Восточный, Центральный, Средне-Западный, Юго-Восточный, Юго-Западный и Западный. Эти регионы были учреждены согласно Закону о местном управлении 1991г. приказом об установлении региональных органов 1993г.,8 изданным министром окружающей среды, культурного наследия и местного управления и вступившим в силу 1 января 1994г.
В Ирландии регион представляет собой территорию, которая объединяет от двух до шести административных графств. Причем некоторые регионы, помимо административных графств, могут включать в свой состав еще и крупный город. Так, например, Западный регион состоит из трех административных графств - Голуэй, Мейо, Роскоммон и крупного города Голуэй.
Часть территории Ирландии на западе страны называется Гэлтахт (Gaeltacht), то есть гэльские территории. Гэлтахт – это название территорий, население которых говорит на национальном ирландском языке.9 Эти территории расположены главным образом на западном побережье острова Ирландия в графствах Голуэй, Донегал, Керри, Корк, Мейо, Мит и Уотерфорд. Гэлтахт иногда называют регионом, хотя в том смысле, который вкладывают в Ирландии в настоящее время в понятие региона, Гэлтахт таковым не является.
Ирландия состоит из городской территории и сельской территории. К городской относится вся территория, занимаемая городами с населением 1.500 и более человек. Территория, оставшаяся за вычетом городской, называется сельской.
На городской территории проживает 2.334.282 человека (причем из этого числа 1.317.473 проживает в пределах городов, а 1.016.809 – в пригородах и городских окрестностях). В сельской местности проживает 1.582.921 человек.10 Следовательно, городское население Ирландии составляет 59,6 % общей численности населения страны.
Основной территориальной единицей Ирландии является графство (county) или административное графство. В ирландской специальной литературе термин «административное графство» применяется для обозначения «территориальных единиц значительных по размеру, с сельским или городским и сельским населением».11
Графства в качестве основных территориальных единиц для целей управления стали использоваться с 1898г. Они были сформированы из существовавших до этого судебных графств,12 которые в свое время создавались для осуществления деятельности большого жюри. Границы большей части административных графств были установлены приказом Совета по вопросам местного управления от 1 ноября 1898 года. С тех пор границы графств изменялись как статутами, так и временными приказами, утвержденными статутами. Границы графств, однако, подверглись значительно меньшим изменениям, чем границы городов.
Некоторые из причин изменения границ административно-территориальных единиц, и проводимых в Ирландии преобразований в области административно-территориального деления, проясняет профессор политических наук Тринити Колледжа (Дублин) Бэзил Чабб, отмечая в этой связи, что решение сделать графство главной административной единицей в 1898 году было недостаточно продуманным и целесообразным, поскольку такие факторы, как размеры территории, численность проживающего на ней населения, а также уровень благосостояния не были учтены должным образом.13
До 2001г. территория Ирландии была разделена на 26 административных графств. В результате преобразований, в соответствии с Законом о местном управлении 2001г.,14 в Ирландии были созданы новые административные графства. Так, территория бывшего географического графства Дублин в настоящее время разделена на три административных графства: Дан Лэри-Ретдаун, Фингэл и Южный Дублин. Существовавшие в рамках географического графства Типперери с 1838 г. два райдинга (riding) – Северный райдинг Типперери и Южный райдинг Типперери стали административными графствами и называются Северный Типперери и Южный Типперери соответственно.
Таким образом, в настоящее время Ирландия разделена на 29 административных графств: Голуэй, Дан Лэри-Рэтдаун, Донегал, Каван, Карлоу, Керри, Килдер, Килкенни, Клер, Корк, Лаут, Леиш, Лейтрим, Лимерик, Лонгфорд, Мейо, Мит, Монахан, Оффали, Роскоммон, Слайго, Северный Типперери, Уиклоу, Уотерфорд, Уэксфорд, Уэстмит, Фингэл, Южный Дублин, Южный Типперери.
Ключевое значение графств как основных территориальных единиц местного управления получает отражение на уровне статутов. Так, согласно Закону о местном управлении 2001г. (ст. 10.1 и 10.2), государство подразделяется на территории местного управления (local government areas) и «продолжает оставаться разделенным на территории местного управления известные как графства и крупные города», в пределах которых могут существовать установленные законом другие территории местного управления.
Что касается городов, то в Ирландии понятие город (town) подразумевает населенный пункт, состоящий из не менее чем пятидесяти жилищ. Указанное понятие является собирательным и охватывает как собственно малые города (town), так и крупные по меркам Ирландии города (city) и даже Большой Дублин.
Важное значение имеет подразделение поселений городского типа на города с официально установленными границами и города с неофициально установленными границами, поскольку одним из предварительных условий наделения города муниципальными правами является официальное определение границ территории этого города.
В Ирландии к числу городов с официально установленными границами относят пять крупных городов (Дублин, Корк, Голуэй, Лимерик и Уотерфорд), пять бороу (Клонмел, Дроэда, Килкенни, Слайго и Уэксфорд), о которых речь пойдет ниже, и 75 малых городов.
Территория каждого из указанных выше крупных городов была в свое время отделена от территории одноименного смежного графства. Согласно Закону о местном управлении 2001г. крупные города представляют собой территории бывших городов-графств. В свою очередь, города-графства были созданы Законом о местном управлении (для Ирландии) 1898г., который заимствовал идею и сам термин из английского Закона о местном управлении 1888г.
Территория Большого Дублина (Greater Dublin Area) представляет собой территорию, состоящую из Дублин-сити, то есть бывшего города-графства Дублин, и 6 административных графств: Дан Лэри-Ретдаун, Фингэл, Килдер, Мит, Южный Дублин и Уиклоу.15 Таким образом, сфера управления Большого Дублина по аналогии с Большим Лондоном распространяется на соседние графства.
Города с неофициально установленными границами относятся к своего рода статистической категории и официально называются «городами для целей переписи». Границы таких городов определяются Центральным Статистическим Управлением Ирландии (Central Statistics Office) исключительно для целей переписи населения. Согласно официальным данным переписи населения 2002г. в стране насчитывалось 612 таких городов.
Бороу выделяются из числа других городов не по признаку численности населения, а по их статусу, который они приобрели в прошлом на статуторной основе. В отличие от крупного города бороу как и малый город располагается на территории графства и составляет часть этого графства.
Для Ирландии наиболее обычным типом городских поселений являются небольшие провинциальные города, а точнее сказать городки. В центре их обычно находится городская площадь, где расположены торгово-административные здания, школа и церковь; от площади радиусами расходятся улицы, застроенные одноэтажными постройками сходными по планировке и внешнему виду с сельскими домами.16
Для целей проведения местных выборов территория страны, а точнее, каждое графство и крупный город разделены на избирательные округа по местным выборам (local electoral areas), которые учреждены на основании приказов, изданных согласно Закону о местном управлении 1941г. Эти округа формируются из нескольких избирательных территориальных единиц. В целях создания удобства для избирателей избирательные территориальные единицы могут быть разделены между избирательными округами по местным выборам.
При создании избирательных округов по местным выборам допускаются отступления от официально установленных границ графств. Так, при проведении выборов в органы местного управления, были изменены границы между графствами Лаут и Мит и графствами Карлоу и Леиш.
Самой маленькой административной территорией, в отношении которой публикуются статистические данные о численности населения, является избирательная территориальная единица (electoral division). Под избирательной территориальной единицей понимается территория, охватывающая зарегистрированных на ней избирателей выборных местных органов (советов графств и советов городов), наделенных правом голосовать на соответствующих выборах в пределах этой территории.
Избирательные территориальные единицы в современном их виде были введены на основании Закона о местном управлении 1994г. с 24 июня 1996г.17 В Ирландии насчитывается 3440 избирательных территориальных единиц, которые используются в качестве частей, составляющих избирательные округа по местным выборам, и избирательные округа по выборам в парламент.
Приходы (parish) не используются в Ирландии, в отличие от Великобритании, в качестве территориальных единиц для целей местного управления с конца 19 века, поскольку, как отмечает известный ирландский исследователь проблем местного управления Ирландии Десмонд Рош, кроме «возможных затруднений религиозного характера, в Ирландии не было сильной традиции управления с помощью прихода».18
В Ирландии самой маленькой территориальной единицей, используемой для целей управления, является поселение (townland). Поселения представляют собой исторически сложившиеся территории, которые использовались согласно Закону об оказании помощи бедным (для Ирландии) 1838г. в качестве избирательных единиц для формирования органов, созданных в рамках законодательства об оказании помощи бедным.
В настоящее время в Ирландии насчитывается около 51 тысячи поселений.19 Данные о численности населения поселений не отражаются в отчетах о переписи населения с 1911г. Это объясняется тем, что в результате развития городского строительства в Ирландии исчезают линии рельефа местности и явно видимые ориентиры, с использованием которых первоначально определялись границы поселений на картах, подготовленных государственной топографической службой.
Сохранение поселений в качестве избирательных единиц утратило свою актуальность, в связи с чем они с 1919г. перестали использоваться по своему основному целевому назначению, но все еще сохраняются для вспомогательных целей на парламентских и местных выборах, а также для удобства осуществления управления на местном уровне.
При описании территории Ирландии – островного государства, следует упомянуть и о прибрежных населенных островах. Некоторые из островов фактически следует считать таковыми с оговоркой, поскольку одни из них соединены с островом Ирландия мостами, дамбами или иными сооружениями, а до других можно добраться по берегу во время отлива.
В результате проведенного исследования можно сформулировать следующие выводы.
За последнюю четверть века в Ирландии произошли значительные изменения в системе административно-территориального деления обусловленные, прежде всего, особенностями экономического развития, влиянием политических, в том числе, и внешнеполитических процессов, высокими темпами урбанизации, необходимостью дальнейшего совершенствования системы местного управления и другими факторами.
Указанные изменения нашли выражение, в первую очередь, в создании регионального звена и преобразованиях на уровне административных графств. Процесс реформирования территориальной организации проходил в русле общей для целого ряда зарубежных стран тенденции по укрупнению административно-территориальных единиц, несмотря на предпринимавшиеся в стране попытки проведения преобразований в прямо противоположном направлении. При проведении указанных преобразований исторически сложившиеся границы между графствами остались практически неизменными.
Одной из особенностей территориальной организации Ирландии является отсутствие, в отличие от ряда европейских стран, территориальных единиц низового звена. В качестве своеобразной особенности организации местного управления на местном уровне может быть отмечено использование территориальных единиц доставшихся в наследство от прошлого для целей непосредственно не связанных с местным управлением.
В Ирландии существует общепризнанное убеждение в ценности местного управления как демократического института, что позволяет ожидать очередных действий по совершенствованию как административно-территориальной организации, так и местного управления в целом.
Примечания:
1 Анненкова государства как дефиниция конституционной теории и практики // История государства и права. 2006. № 3. С. 9-11.
2 -П. Конституционное право и политические институты / Пер. с франц. – М.: Юристъ, 2002. С. 32.
3 Oxford Advanced Learner’s Dictionary of Current English. - Oxford: Oxford University Press. 2000. P. 755.
4 Географический справочник ЦРУ. – Екатеринбург: У-Фактория, 2005. С. 230.
5 См.: Конституции государств Европы. Т. 1. / Под общ. ред. . – М.: НОРМА, 2001. С. 785. В официальном тексте конституции Ирландии на английском языке словам «принадлежащая народу территория» соответствует словосочетание «national territory». О трактовке этого понятия см.: Forde M. Constitutional Law of Ireland. – Cork, Dublin: Mercier, 1987. P. 35-37; 50-53.
6 См.: Central Statistics Office. Census 2002. Vol. 1.- Dublin: Stationary Office, 2003. P. 161; Roche D. Local Government in Ireland. – Dublin: Institute of Public Administration, 1983. P. 63-71.
7 Ранее этим провинциям соответствовали пять исторически сложившихся крупных областей-провинций - Ольстер, Коннот, Манстер, Южный и Северный Ленстер. По мнению отечественных историков, это деление, очевидно, произошло на базе союзов племен, возникших в ранний период разложения первобытнообщинных отношений. См.: История Ирландии / Отв. ред. . - М.: Мысль,1980. С.14.
8 Regional Authorities Establishment Order, 1993.
9 См.: Glossary of Irish Terms in Chubb B. The Government and Politics of Ireland. – London, Oxford, New York: Oxford University Press, 1974. P. XIV.
10 Central Statistics Office. Census 2002. Vol. 1. P. 19, 164.
11 Roche D. Op. cit. P. 31.
12 Roche D. Op. cit. P. 45, 63.
13 Chubb B. The Government and Politics of Ireland. – London, Oxford, New York: Oxford University Press, 1974. P. 274.
14 См.: Local Government Act, 2001. http://www. irlgov. ie/Acts
15 Planning and Development Regulations, 2001. SectionS. I. № 000 of 2001.)
16 Страны и народы. Зарубежная Европа.- М.: Мысль, 1979. С. 100.
17 Local Government Act, 1994. Section 23. (S. I. 196 of 1996 refers).
18 Roche D. Op. cit. P.70.
19 Central Statistics Office. Census 2002. Vol. 1. P. 161.
