X. ОСОБЕННОСТИ ОЦЕНКИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
И ПЛАНОВ РАЗВИТИЯ
Содержание раздела
10.1. Введение.
10.2. Правовые основы для разработки муниципальных программ
10.3. Цели и задачи оценки программ и планов развития
10.4. Виды оценки
10.5. Источники информации
10.6. Вопросы для оценки
10.7. Логическая схема программы социально-экономического развития и ее экспертизы
10.1. Введение.
Начиная с середины 1990-х гг., российские города выбирали самые различные формы планирования экономического развития - традиционные «Основные направления социально-экономического развития», программы, планы и т. п. Выбор того или иного варианта определялся текущей ситуацией в городах, существующим уровнем городского управления, системой предпочтений городских руководителей. В большинстве случаев эти документы имели краткосрочный характер, а сложная экономическая ситуация, в которой находились города, нередко определяла их «антикризисный» статус. Программы и планы чаще всего нацеливались на «латание дыр» - решение оперативных задач, ликвидацию кризисных ситуаций в отдельных отраслях городской экономики и социальной сферы.
Многие крупные и средние города России уже живут и развиваются согласно принятым программам социально-экономического развития, которые были утверждены соответствующими представительными органами. Одной из проблем является то, что при реализации этих программ в лучшем случае прибегают к контролю выполнения принятых решений и проведения намеченных мероприятий, практически не обращая внимания на качественную оценку ситуации: ни ожидаемый, ни полученный эффект от выполнения программных действий в явном виде никто не оценивал. В таких условиях использование механизма мониторинга и оценки программ становится жизненно необходимым для эффективного развития городов.
Следует отметить, что любой серьезный проект подразумевает анализ его исполнения и его результатов. Оценочная деятельность, как методический инструмент и необходимый элемент проектной культуры начала развиваться в 60-х - 70-х гг., прежде всего в США. По мере усложнения и расширения задач, а также роста практической значимости, оценка (evaluation) выделилась в самостоятельную область знаний и профессиональной деятельности.
Сферы применения оценки многочисленны. В практике муниципального управления в силу сложности и многоплановости задач нет единой и общепризнанной методики оценки программ социально-экономического развития. В сообществе оценщиков, принадлежащих к разным управленческим и аналитическим школам, пока не сложилось даже единое терминологическое поле в тематике мониторинга и оценки проектов. Поэтому не совсем оправданно претендовать в настоящее время на создание универсальной для всех городов и для программ любого типа методики оценки программ экономического развития. Можно говорить пока о методических подходах к проведению оценки, определяющих общие принципы и логику оценочной деятельности. Но планировать оценку, выбирать ее параметры и способы их измерения необходимо в каждом конкретном случае отдельно.
Оценка – это экспертиза программ и проектов, направленная на анализ работы программ, произведенного ими эффекта и сравнение этих результатов с определенными критериями (например, «что было – что стало после реализации программы» или «что стало – что должно было стать по плану программы»).
Таким образом, оценка программ – это всегда сравнение, по итогам которого выносится суждение об эффективности программы, и разрабатываются рекомендации на будущее.
10.2. Правовые основы для разработки муниципальных программ таковы:
- Бюджетный кодекс РФ, статья 179 «Долгосрочные целевые программы» :
«1. Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.
2. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.
3. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:
- технико-экономическое обоснование;
- прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;
- наименование заказчика указанной программы;
- сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;
- другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.
4. Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.»
- Федеральный закон от 01.01.2001г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», статья 17. «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения»:
«6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования….
10. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: (…)
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении»;
РЕЗЮМЕ: Таким образом, в муниципальном образовании могут существовать следующие виды документов, утверждаемых представительным органом местного самоуправления:
- программы развития,
- программы комплексного социально-экономического развития,
- долгосрочные целевые программы..
- Устав муниципального образования, в котором должны быть перечислены виды программ, которые разрабатывает муниципальное образование, и основные принципы и подходы к их разработке;
- местные нормативные правовые акты (Положение, Порядок и др.), регулирующие применение программно-целевого метода развития территорий (т. е. программ).
Социально-экономическое развитие территории регулируется с помощью различных правовых документов:
- нормативных правовых актов,
- планов мероприятий,
- концепций,
- программ.
От вышеперечисленных документов программы отличаются строгой целевой направленностью, наличием комплексной системы целевых социальных и экономических ориентиров муниципального образования, системностью в подборе мероприятий или проектов, наличием взаимоувязанного по ресурсам, исполнителям, срокам реализации комплекса мероприятий, направленных на достижение указанных ориентиров (научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социально-экономических и других).
Программы различаются:
- по срокам действия (краткосрочные - 1-2 года, среднесрочные - 3-5 лет, долгосрочные - 6-10 лет);
- по целевой направленности (хотя все они направлены на достижение конкретной цели через решение ряда задач и реализацию комплекса мероприятий);
- по результатам (направленные на поддержание социальной стабильности, либо направленные на развитие муниципального образования);
- по содержанию (состоящие из мероприятий, состоящие из проектов, комбинированные).
10.3. Цели и задачи оценки программ и планов развития
Стратегическая цель оценки муниципальных программ заключается в содействии эффективному социально-экономическому развитию муниципальных образований через совершенствование процедур планирования социально-экономического развития, обеспечение преемственности своей социально-экономической политики.
Применительно к проблематике муниципального экономического развития, оценка – это ответ на вопрос, насколько успешна оцениваемая программа. Однако критерии успешности программы могут быть самыми разными. Это зависит от того, кто заинтересован в проведении оценки программы, какие результаты хочет получить заказчик и как будет их использовать.
Задачи же могут быть таковы:
· Оценить потребность в программе (проводится оценка социально-экономических условий для принятия последующего решения о необходимости той или иной программы);
· Оценить процесс разработки (анализируется качество подготовки программы - состав и компетентность разработчиков, логическая схема программы, экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности программы).
ПРИМЕР: анализ логической схемы программы – наличие всех необходимых для программы элементов и адекватность, обоснованность перехода от одного к другому. Необходимо проанализировать правильность логических выводов программы, сделанных по всей цепочке предположений и выводов, задач и результатов их выполнения:
какова поставленная цель
 |
направлены ли задачи на достижение именно той цели, которая поставлена
 |
приводят ли мероприятия к тому результату, который должен быть получен вследствие выполнения задач
исполняют ли мероприятия люди, обладающие именно той квалификацией, которая позволяет получить нужный результат
 |
достигается ли в результате тот самый эффект, который позволяет судить о достижении именно этой поставленной цели
(и т. д.)
· Оценить результативность программы (проводится экспертиза организационного процесса выполнения программы, анализ причин отклонений в реализации программы от намеченных изначально целей, соотношение мероприятий и результатов: плана с фактом).
· Оценить эффективность (результаты программы сопоставляются с затраченными в ходе ее реализации ресурсами);
· Оценить влияние (оценивается воздействие выполнения программы на социально-экономическое развитие муниципального образования)
10.4. Виды оценки
Оценка может иметь следующие виды:
Предварительная (оценка программы до начала ее реализации). Задачи – анализ качества проекта программы, оценка необходимости программы для социально-экономического развития города, предварительная оценка эффективности программы. Результат: выработка рекомендаций о необходимости программы и ее финансировании.
Экспресс-оценка (проводится лицами, принимающими решение о финансировании программы, через ознакомление с содержанием программы и заключениями экспертов, выработку мнения о степени актуальности обозначенной проблемы, степени соответствия программы потребностям общества и степени влияния программы на изменение ситуации в обществе). Результат: принятие решения о выполнении программы и его финансировании.
Промежуточная (оценка на стадии реализации программы). Отличается от мониторинга тем, что мониторинг должен проводиться постоянно, а оценка - на ключевых этапах выполнения программы. Задачи – корректировка программы для повышения ее эффективности и успешного завершения. Результат: выработка рекомендаций по изменению существенных условий программы, корректировка программы.
Обобщающая (оценка по завершении выполнения программы). Задачи – экспертиза результативности и эффективности программы, анализ причин ошибок и неудач. Результат: принятие адекватных управленческих решений. Выработка рекомендаций по дальнейшей деятельности.
10.5. Источники информации
При проведении оценки обязательно исследуется следующее:
- местная нормативная база, регулирующая вопросы разработки программ (наличие регулирующих нормативных правовых актов, четкость прописанной в них процедуры – отбор проблем, принятие решения о разработке, формирование проекта, публичные слушания, оценка проекта, утверждение, финансирование, исполнение, формирование и утверждение отчета);
- соответствие порядка работы над программой установленной процедуре;
- деятельность по выполнению программы;
- содержание и порядок подготовки отчетных документов.
10.6. Вопросы для оценки
В отношении содержания программы эксперт должен дать ответ на следующие вопросы:
1) насколько обоснована проблема, на решение которой направлена программа, подкреплены ли аргументы разработчиков количественными и качественными данными;
2) насколько правильно разработан цикл программной деятельности (логичен и проработан в части выполнения, правильно ли предусмотрена последовательность действий, нет ли пробелов в процедуре выполнения, каким образом будут оцениваться результаты программы);
3) могут ли быть достигнуты цели и решены задачи с помощью тех действий (мероприятий), которые собираются выполнить разработчики;
4) соответствует ли квалификация персонала тем работам, которые будут выполняться;
5) велик ли будет эффект от реализованной программы, и логично ли тратить на его достижение тот объем финансов, который запрашивается;
6) правильно ли составлен бюджет и соответствует ли он тем действиям, которые будут осуществляться при исполнении программы;
7) имеются ли в программе скрытые мотивы и намерения (т. е. истинные цели разработчиков), и насколько они могут снизить эффект от программы
В отношении результатов программы эксперт должен дать ответ на следующие вопросы:
1) насколько содержание программы соответствует интересам городского сообщества и потребностям развития города?
2) выполнены ли все мероприятия, предусмотренные программой?
3) каковы фактические результаты программы и как они соотносятся с ее целями?
4) чего в соответствии с планом программы сделать не удалось и почему?
5) эффективна ли организационная схема выполнения программы?
6) как соотносятся средства, потраченные на выполнение программы с полученным эффектом?
7) каков социально-экономический эффект реализации программы? и т. д.
При оценке муниципальных программ следует учитывать при разработке инструментария и плана оценки, а также выработке выводов и рекомендаций такие особенности муниципальных структур, разрабатывающих и реализующих программу:
- нормативное ограничение полномочий исполнителей,
- ограничение доступа к информации, связанной с деятельностью органов местной власти,
- иерархичность подчинения исполнителей вышестоящему руководству,
- комплексность, многоуровневость системы разрабатывающих, утверждающих, исполняющих и контролирующих органов,
- взаимосвязи между оцениваемой программой и другими муниципальными отраслями и программами,
- необходимость вычленения эффекта от исполнения оцениваемой программы из общего социального процесса (в котором участвуют НКО, бизнес, госорганы),
- неотработанность механизма использования результатов оценки при принятии управленческих решений на местном уровне.
Оценка муниципальных программ развития – это не научное исследование, а управленческий инструмент. Он предназначен для принятия качественных и своевременных управленческих решений. Таким образом, оценка должна быть всецело ориентированной на выработку необходимых практических выводов и использование в практике управления городом.
Рекомендации по использованию результатов оценки должны строго соответствовать выводам оценки, являясь их логическим продолжением. Они могут касаться как самой программы, так и других механизмов городского управления или общих социально-экономических условий, в которых развивается город. Рекомендации могут носить как общий (стратегический) характер, так и более частный (изменения в системе управления программой, проекты изменения организационных структур муниципалитета, проекты муниципальных нормативно-правовых актов).
10.7. Логическая схема программы социально-экономического развития и ее экспертизы
 |
