Итоговое заключение по результатам проведения мониторинга правоприменительной практики в сфере государственной гражданской службы

УТВЕРЖДАЮ

Начальник Управления

Министерства юстиции

Российской Федерации

по Тульской области

____п/п _

«25» июня 2010 г.

Итоговое заключение

по результатам проведения мониторинга правоприменительной практики в сфере государственной гражданской службы

Мониторинг правоприменительной практики в сфере государственной гражданской службы (далее - Мониторинг правоприменения) проведен Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Тульской области (далее – Управление) в соответствии с Планом проведения мониторинга правоприменительной практики в сфере государственной гражданской службы на 2010 год, утвержденным распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации -р «Об организации работы по апробации системы мониторинга правоприменительной практики в сфере государственной гражданской службы и обработке его результатов».

Объекты Мониторинга правоприменения - нормативные правовые акты в сфере государственной гражданской службы и практика их реализации органами государственной власти Тульской области, судебными органами, а также общественное мнение, свидетельствующее о реализации нормативных правовых актов в указанной сфере.

Планом проведения мониторинга правоприменительной практики в сфере государственной гражданской службы на 2010 год, утвержденным распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации от 17 марта 2010 года , определены следующие объекты мониторинга:

- Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон );

- Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О противодействии коррупции»;

- Указ Президента РФ от 01.01.2001 г. № 000 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащим, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».

Субъекты Мониторинга правоприменения — сотрудники Управления, осуществляющие мониторинг правоприменения в рамках своей компетенции и в соответствии с приказом начальника Управления «Об организации мониторинга правоприменения законодательства в сфере государственной гражданской службы».

Для проведения мониторинга были использованы Методические рекомендации по организации мониторинга правоприменения законодательства в сфере государственной гражданской службы, подготовленные федеральным государственным образовательным учреждением высшего профессионального образования «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации».

Проведение мониторинга осуществлялось на плановой основе. В соответствии с планом были проведены следующие организационные мероприятия:

- подготовлен перечень документов Управления, разработанных в соответствии с Федеральным законом от 01.01.2001 №79-ФЗ, Федеральным законом -ФЗ «О противодействии коррупции», Указом Президента Российской Федерации «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»;

- направлены запросы о социологических исследованиях и статистических данных, о проблемах правоприменения в сфере государственной гражданской службы, противодействия коррупции в Тульской области в высшие учебные заведения, территориальные органы Федеральной службы судебных приставов и исполнения наказания по Тульской области, судебные органы;

- в целях изучения общественного мнения об эффективности нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы, противодействия коррупции разработаны 2 анкеты, которые размещены на интернет-сайте Управления: анкета для государственных служащих (содержит 15 вопросов) и анкета для граждан, не являющихся государственными служащими (содержит 14 вопросов);

- проведено анкетирование среди государственных гражданских служащих Управления, сотрудников Управления Федеральной службы судебных приставов по Тульской области, Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Тульской области, работников судов области, студентов и сотрудников высших учебных учреждений (Тульский филиал ГОУ высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», Филиал Орловской региональной академии государственной службы в г. Туле, Тульский филиал НОУ высшего профессионального образования «Международный юридический институт»), а также населения области;

- проведен мониторинг средств массовой информации области о состоянии и проблемах правоприменения в сфере государственной гражданской службы, противодействия коррупции.

I. Количественные данные об объекте Мониторинга правоприменения.

Результаты проведенного Управлением анкетирования показали следующее.

На вопрос о том, исполняется ли Федеральный закон , были получены следующие результаты:

Примерно аналогичные показатели и в отношении исполнения нормативных правовых актов, принятых во исполнение указанного выше федерального закона: 66% респондентов ответили, что нормативные правовые акты в основном исполняются.

При проведении социологического исследования области об эффективности, причинах и последствиях неэффективности нормативных правовых актах в сфере государственной гражданской службы, были получены следующие результаты.

На вопрос о причинах, в наибольшей степени мешающих эффективной реализации Федерального закона , были получены следующие ответы:

В качестве причин, лежащих в основе невыполнения Федерального закона , респондентами обозначены:

Действиями, приводящими к нарушению Федерального закона , явились:

Вместе с тем, более половины опрошенных ответили, что в большинстве случаев соблюдаются запреты и ограничения, связанные с гражданской службой.

В качестве норм, которые вызывают наибольшие затруднения у государственных гражданских служащих при реализации Федерального закона №79-ФЗ, отмечены:

Что касается информированности госслужащих о законодательстве в сфере гражданской службы, особенностях его применения, ходе реализации, то ответы примерно распределились поровну:

Для ориентации гражданских служащих в нормах, регламентирующих их деятельность, большое значение имеет их осведомленность о самом Федеральном законе, нормах, принятых для его реализации. Исследование показало, что только 39% гражданских служащих, опрошенных в ходе исследования, считают, что они в достаточной степени информированы о законодательстве в сфере гражданской службы, об особенностях его применения и ходе его реализации.

Хотя незнание закона не является основной причиной его невыполнения (12% респондентов считают это причиной), но остается важнейшей предпосылкой соблюдения закона.

Кроме того, высокий процент опрошенных затруднились ответить на вопрос о том, функционируют ли в органе государственной власти, где они работают комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (45%), а также существует ли в госоргане нормативный акт, регламентирующий вопросы предотвращения конфликта интересов (62%).

Важной частью Мониторинга правоприменения является изучение состояния правосознания граждан, не работающих на государственной службе. При этом в результате анкетирования выявлялись позиции граждан по следующим проблемам:

-  знают ли граждане о существовании закона; знакомы ли с его содержанием;

-  одобряют ли граждане нормативные положения, содержащиеся в законах;

-  какова степень удовлетворенности услугами, оказываемыми гражданами гражданскими служащими;

-  сущность коррупционных проявлений госслужащих.

На вопрос: в достаточной ли степени Вы информированы о законодательстве в сфере гражданской службы, особенностях его применения, ходе реализации:

Аналогичные данные были получены на вопрос, знаете ли Вы о законе, нормативных правовых актах, направленных на предотвращение коррупции, знакомы ли с их содержанием:

При этом, практически половина опрошенных считают эти положения недостаточными (49%), 27% - одобряет полностью, 13% считает, что кооррупцию невозможно победить подобными мерами.

Социологический опрос о качестве государственных услуг и проявлениях коррупции госслужащими показал следующее.

57% граждан остались скорее довольны качеством предоставленных государственных услуг,

36% - остались скорее недовольны,

5% остались полностью довольны,

2% остались полностью недовольными.

Таким образом, остается высоким процент и тех граждан, кто остался скорее недоволен качеством предоставления госуслуг, что свидетельствует о необходимости дальнейшего повышения качества их предоставления.

При этом, 60% граждан сталкивались изредка с проявлениями коррупции при получении государственных услуг; 28% - никогда не сталкивались; 12% - сталкивались постоянно.

Коррупционнные проявления государственных гражданских служащих, по мнению, граждан выражаются:

38% - взяточничество,

14% - вымогательство,

11% - мошенничество и злоупотребление госимуществом;

8% - получение незаконной льготы или вознаграждения;

7% - откат;

по 4% - растрата, подношения, искажение данных в финансовых отчетах;

3% - протекционизм;

2% - незаконные пожертвования и вклады.

В качестве причин коррупционных проявлений на государственной службе:

56% опрошенных назвали низкий уровень заработной платы госслужащих;

30 – недостаточная мера наказания госслужащих;

10% - игнорирование законов;

4% - иное.

В ходе проведенного Мониторинга правоприменения установлено, что с момента образования Управления по настоящее время граждане и государственные гражданские служащие Управления по фактам нарушения законодательства о государственной гражданской службе в Управление не обращались; проверки в сфере государственной гражданской службы сторонними организациями проводились, правонарушений в вышеуказанной сфере не установлено; индивидуальных служебных споров не имеется, запросов по разъяснению законодательства о государственной гражданской службе в Управление не поступало. Судебных разбирательств в связи с отношениями, урегулированными законодательством в сфере государственной службы не имеется.

По результатам проведения Мониторинга правоприменения в указанных нормативных правовых актах коррупциогенных факторов, коллизий норм права, ошибок юридико-технического характера не выявлено, несоблюдение компетенции органом государственной власти при издании федеральных нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы не отмечено, неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействия), а также неиспользованные права органов государственной власти при применении нормативных правовых актов не имели место, судебные акты об отказе в удовлетворении требований в связи с отношениями, урегулированными законодательством в сфере государственной гражданской службы не выносились.

II. Оценка информации об объекте мониторинга правоприменения

Проведенный Мониторинг правоприменения, обобщения законодательства в сфере государственной гражданской службы, проводимые Управлением, анализ публикаций в периодических изданиях выявили следующие пробелы правового регулирования на федеральном уровне.

Отсутствуют подзаконные федеральные нормативные правовые акты, которые должны быть приняты во исполнение отдельных норм Федерального закона :

- о перечне должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда (ч. 15 ст. 50 Федерального закона );

- о медицинском страховании гражданского служащего (п. 5 ч. 1 ст. 52 Федерального закона );

- об установлении случаев, порядка и размеров выплаты по обязательному государственному страхованию (п. 7 ч. 1 ст. 52 Федерального закона );

- о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (п. 11 ч. 1 ст. 52 Федерального закона ).

Регулирование данных вопросов способно оказать серьезное влияние, прежде всего, на мотивацию государственных служащих.

В соответствии с Федеральным законом на подзаконном уровне также не утверждены:

- порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 Федерального закона );

- порядок выкупа гражданским служащим подарка, полученного им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием (п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона );

- обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих для установления особого порядка оплаты труда (ч. 14 ст. 50 Федерального закона );

- перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих и порядок ротации гражданских служащих (ч. 3 ст. 60 Федерального закона );

- положение о кадровом резерве на гражданской службе (ч. 8 ст. 64 Федерального закона ).

Наличие пробелов в регламентации вопросов государственной гражданской службы на федеральном уровне оказывает негативное воздействие на состояние правового регулирования и на региональном уровне.

Положения федерального законодательства являются основанием, дающим право органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществлять собственное нормативное регулирование в рамках предоставленной компетенции со строгим соблюдением требований Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во исполнение поручения Министерства юстиции Российской Федерации -2771/10 и в рамках проведения настоящего Мониторинга правоприменения было проанализировано законодательство Тульской области на предмет реализации в актах области полномочий, предоставленных Федеральным законом «О государственной гражданской службы».

В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено:

- учреждение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации с учетом положений указанного Федерального закона (статья 8) (ст. 3 Закона Тульской области от 01.01.2001 г. № 623-ЗТО «О государственной гражданской службе Тульской области»);

- утверждение реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом положений Федерального закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы (часть 2 статьи 10) (Закон Тульской области -ЗТО «О Реестре должностей государственной гражданской службы Тульской области»);

- установление порядка присвоения классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп (часть 11 статьи 11) (Закон Тульской области -ЗТО «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Тульской области»);

- установление квалификационных требований к стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 12) (ст. 6 Закона Тульской области от 01.01.2001 г. № 623-ЗТО «О государственной гражданской службе Тульской области»);

- утверждение положения о представлении гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы, включённую в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи с учетом требований статьи 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 7 Закона Тульской области от 01.01.2001 г. № 623-ЗТО «О государственной гражданской службе Тульской области»);

- установление порядка и условий предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 45) (ч. 2 ст. 8 Закона Тульской области от 01.01.2001 г. № 623-ЗТО «О государственной гражданской службе Тульской области»);

- утверждение перечня должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также порядок установления оплаты труда гражданских служащих, предусмотренный частью 14 статьи 50 Федерального закона «О гражданской службе Российской Федерации» (часть 15 статьи 50);

- установление порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, с учетом положений статьи 51 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (часть 7 статьи 51) (Закон Тульской области от 01.01.2001 г. № 622-ЗТО «Об оплате труда государственных гражданских служащих Тульской области»);

- установление случаев, порядка и размеров выплаты по обязательному государственному страхованию гражданских служащих (подпункт 7 части 1 статьи 52);

- установление порядка и условий командирования государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации (подпункт 8 пункта 1 статьи52) (п. 9 ч. 1 ст. 10 Закона Тульской области от 01.01.2001 г. № 623-ЗТО «Об оплате труда государственных гражданских служащих Тульской области», постановление губернатора Тульской области от 01.01.2001 г. «Об утверждении порядка и условий командирования государственных гражданских служащих органов исполнительной власти и подразделений аппарата администрации Тульской области»);

- установление порядка и условий возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган (подпункт 9 части 1 статьи 52) (постановление губернатора Тульской области от 01.01.2001 г.
«О порядке и условиях возмещения расходов, связанных с переездом государственного гражданского служащего Тульской области и членов его семьи в другую местность при переводе государственного гражданского служащего Тульской области в другой государственный орган Тульской области»);

- установление порядка и условий выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации с учетом положений статьи 55 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (часть 6 статьи 55) (постановление губернатора Тульской области -пг «Об установлении размера единовременного поощрения должностных лиц администрации Тульской области и государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Тульской области, подразделений аппарата администрации Тульской области, награжденных благодарностью губернатора Тульской области»);

- установление порядка заключения договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в субъекте Российской Федерации (часть 2 статьи 61);

- утверждение законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений статьи 63 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственного заказа субъекта Российской Федерации на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта Российской Федерации, включая его объем и структуру (часть 5 статьи 63) (постановление губернатора Тульской области от 01.01.2001 г.
«О формировании государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных гражданских служащих органов исполнительной власти и подразделений аппарата администрации Тульской области»);

- принятие программы развития государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 66) (постановление губернатора Тульской области от 01.01.2001 г. «О программе развития государственной гражданской службы в органах исполнительной власти и аппарате администрации Тульской области (2годы»).

В ходе исследования нормативных правовых актов Тульской области, регулирующих вопросы государственной гражданской службы, выявлены 3 нереализованных полномочия, предоставленные субъекту Российской Федерации федеральным законодателем:

1. Не утвержден Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда (часть 15 статьи 50 Федерального закона ).

2. Не установлены случаи, порядок и размеры выплат по обязательному государственному страхованию государственным гражданским служащим Тульской области (подпункт 7 пункта 1 статьи 52 Федерального закона ).

3. Не установлен порядок заключения договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока на конкурсной основе в Тульской области (пункт 2 статьи 61 Федерального закона ).

Письмо о необходимости урегулирования данных правоотношений было направлено Управлением губернатору Тульской области (исх. -13/2321). Ответ до настоящего времени в Управление не поступал.

При этом следует отметить, что процесс формирования нормативной правовой базы Тульской области по указанным вопросам замедляется по причине отсутствия, как было указано выше, соответствующих федеральных нормативных правовых актов.

III. Предложения по совершенствованию правового регулирования.

Результаты проведенного Мониторинга правоприменения позволяют сделать вывод о том, что в целях совершенствования практики применения Федеральных законов -ФЗ «О противодействии коррупции», -ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» для проведения более эффективной работы по профилактике коррупционных правонарушений необходимо принятие подзаконных нормативных правовых актов на федеральном уровне, в том числе:

- урегулировать вопрос ведения Сводного кадрового резерва Российской Федерации. Использование его сведений позволило бы осуществлять проверку достоверности сведений о прохождении службы кандидатами на замещение вакантных должностей;

- разработать механизм ротации кадров, как эффективный механизм борьбы с коррупцией;

- решить вопрос исполнения пункта 11 статьи 50 Федерального закона -ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» о ежегодной индексации размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы с учетом уровня инфляции (потребительских цен).

Таким образом, представляется по итогам проведенного анализа сделать следующие ВЫВОДЫ.

Мониторинг правоприменения законодательства о государственной гражданской службе в федеральных органах исполнительной власти позволяет проводить эффективный контроль за ходом реализации законодательства о государственной гражданской службе на началах непрерывности, комплексности и оптимальности.

Проведенный Мониторинг позволил проанализировать и дать примерную оценку реального внедрения законодательства о государственной гражданской службе, особенно в части исполнения его норм в федеральных органах исполнительной власти, установить круг правовых норм Федерального закона , нуждающихся в тщательном анализе, практики их применения, выявить погрешности и трудности в его реализации.

Подводя итог проведенного Мониторинга правоприменения, следует сделать вывод о хорошем результате мониторинга, поскольку в целом общественные отношения в сфере государственной гражданской службы как на федеральном уровне, так и на территории Тульской области урегулированы в достаточной степени.

Однако, наличие отдельных пробелов федерального и регионального законодательства, коллизий норм права, отсутствие ясности положений действующего законодательства в сфере государственной гражданской службы не может способствовать его эффективной реализации.

Проект Заключения по итогам проведения Мониторинга правоприменения законодательства в сфере государственной гражданской службы публично обсужден на научно-практической конференции в Тульском филиале ГОУ высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» 23 июня 2010 года с приглашением представителей территориальных органов федеральных органов государственной власти в Тульской области, прокуратуры Тульской области, администрации Тульской области, Тульского областного суда, Тульской областной нотариальной палаты, Адвокатской палаты Тульской области, представителей высших учебных заведений.

Начальник отдела законодательства

субъекта РФ, ведения федерального регистра

и регистрации уставов

муниципальных образований Управления п/п