СурГПУ, г. Сургут
Оценка эффективности организационной структуры
субъекта управления региональной системой образования
Одним из условий достижения искомого качества, доступности и эффективности российского образования является наличие соответствующих задачам структур субъектов управления образованием (в том числе органов управления системой регионального образования).
Между тем, структуры субъектов управления образованием, сложившиеся в условиях 90-х годов,
во многом оказываются неадекватными новым задачам, не имеют для их решения достаточного кадрового и управленческого потенциала. Под субъектом управления региональной системой образования (СУРСО)
в данной статье рассматриваются министерства и департаменты образования и науки субъектов Российской Федерации.
Проблема оценки эффективности деятельности субъектов управления региональными системами образования особо актуализировалась в условиях проведения административной реформы. В процессе организационного проектирования осуществляется поиск моделей эффективных структур. Достижение целей образовательной политики, реализация стратегии, результаты взаимодействия с внешней и внутренней средой в значительной мере определяются оптимальностью их построения.
В субъектах Российской Федерации организации работ по оценке эффективности деятельности региональных органов управления требует реализация концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Правительством РФ заявлена целевая установка на создание условий и предпосылок для более эффективного управления государственными и муниципальными финансами. Повышение эффективности должно быть достигнуто путем перехода на «управление, ориентированное на результаты».
Провозглашается переход от бюджетной технологии, смысл которой состоит в выполнении утвержденного плана-графика затрат, к механизму финансирования функций и видов деятельности, обеспечивающих получение запланированных результатов государственной политики в той или иной сфере. Новые правила требуют привязки бюджетных ассигнований к государственным функциям. В связи с этим при планировании бюджетных расходов требуется обоснование конечных результатов, которые могут быть достигнуты при реализации бюджетных программ. Все это заставляет органы управления искать инструменты объективной оценки деятельности подчиненных им министерств, департаментов, комитетов и других структур.
Под организационной структурой управления далее «структурой управления» понимается упорядоченная совокупность взаимосвязанных управленческих подразделений и отдельных должностей, находящихся между собой в устойчивом взаимодействии, обеспечивающих их функционирование и развитие как единой системы. Структура как категория отражает внутреннее строение системы. Применительно к управлению структура отражает субъекты управления или внутреннее строение управляющей системы.
Под оптимизацией организационной структуры мы будем понимать приведение структуры организации, ее взаимодействия с внешней средой и внутренних взаимодействий в состояние, способствующее максимально эффективному достижению целей организации в рамках принятой стратегии.
Решение об оптимизации структуры, как правило, возникает при существенных изменениях внешней среды, переопределении целей и корректировке стратегии организации, при достижении организацией определенных этапов развития, когда существующая структура сдерживает дальнейший рост.
Как считает : «На практике большинство структур предприятий не оптимальны, инструментарий обработки рынка беден, внутренние взаимодействия противоречивы, управление неэффективно» [1, с. 99]. Тем не менее, неоптимальная структура часто способна приносить прибыль и обеспечивать выживание организации, поэтому сохраняется в неизменном виде до наступления кризиса.
Стоит ли ждать от оптимизации чуда, как часто происходит в Российских условиях? Какие проблемы предприятия оптимизация структуры может решить?
Реально с помощью оптимизации структуры решаются проблемы взаимодействия с внешней средой, устраняются противоречия и дублирование во внутренних взаимодействиях, решаются проблемы, возникающие из-за несовершенства структуры.
Проблемы, возникающие из-за несовершенства управления, поддаются решению через оптимизацию в той мере, в какой поддается коррекции управление. Проблемы, обусловленные конфликтностью целей предприятия структурной оптимизацией, не решаются.
Каков ожидаемый эффект от оптимизации организационной структуры?
В зависимости от ситуации ожидаемый эффект может быть следующим:
· высвобождение руководства от рутины для решения именно стратегических задач;
· перегруппировка персонала, избавление от балласта;
· повышение эффективности деятельности с внешней средой (рост числа новых клиентов, увеличение валовых поступлений и др.);
· более эффективное распределение капитала, ускорение оборачиваемости средств;
· сокращение непроизводительных расходов и пресечение воровства.
Значительную пользу приносит диагностика, предшествующая оптимизации, выявляющая действительные проблемы предприятия.
Побочным эффектом от проведения оптимизации структуры может стать уход части дееспособного персонала из-за неприятия новой ситуации. (Например, часть сотрудников при оптимизации могут оказаться с высших ступеней на низших ступенях иерархии управления).
Оптимизация может сопровождаться увеличением затрат: перераспределение функций, увеличение нагрузки персонала должно подкрепляться дополнительным материальным стимулированием.
Имеется достаточное количество исследований, посвященных проблеме организационной структуры [1, 2, 3, 4 и др.] В исследованиях дается классификация подходов к определению таких понятий как «организация», «структура», «организационная структура».
Вопросы проектирования эффективных организационных структур также не остались без внимания исследователей.
Структура представляет также взаимосвязь различных функций или видов деятельности внутри организации. Для эффективного управления организацией необходимо, чтобы ее структура соответствовала целям и задачам ее деятельности и была приспособлена к ним. Как считает «организационная структура создает некоторый каркас, который является основой для формирования отдельных административных функций. Организационную структуру можно сравнить со скелетом живого организма – с основной конструкцией, которая связывает воедино функционирующие отдельные части тела» [2, с. 225].
Структура выявляет и устанавливает взаимоотношения сотрудников внутри организации. Следовательно, основным фактором формирования структуры являются заданные структурные отношения.
Проблеме оценки эффективности управления в научной литературе уделяется достаточное внимание. К сожалению, научных работ, посвященных процедуре оценки деятельности конкретного департамента субъекта Российской Федерации в рамках новых задач пока нет, что еще раз подтверждает актуальность исследований в этой области.
Под «эффективностью» обычно понимают степень реализации цели и достижение максимального результата (эффекта) функционирования системы при минимальных затратах.
Эффективность работы органов управления представляет собой строго определенную степень соотношения между ее целью, нормативно установленными функциями, управленческими действиями и результатами.
Оценка эффективности является важным элементом разработки проектных и плановых решений, позволяющих определить уровень прогрессивности действующей структуры, разрабатываемых проектов и плановых мероприятий, и проводится с целью выбора наиболее рационального варианта структуры или способа ее совершенствования. Эффективность организационной структуры должна оцениваться на стадии проектирования, при анализе структур управления действующих организаций для планирования и осуществления мероприятий по совершенствованию управления.
Комплексный набор критериев эффективности субъекта управления формируется с учетом двух направлений оценки его функционирования:
· по степени соответствия достигаемых результатов установленным целям;
· по степени соответствия процесса функционирования объективным требованиям к его содержанию, организации и результатам.
Критерием эффективности при сравнении различных вариантов организационной структуры служит возможность наиболее полного и устойчивого достижения конечных целей субъекта управления при относительно меньших затратах на его функционирование.
Принципиальное значение для оценки эффективности субъекта управления имеет выбор базы для сравнения или определения уровня эффективности, который принимается за нормативный. Один из подходов дифференцирования сводится к сравнению с показателями, характеризующими эффективность организационной структуры эталонного варианта. Одной из целей настоящего исследования является разработка эталонного варианта, который может быть разработан и спроектирован с использованием всех имеющихся методов и средств проектирования систем управления. Характеристики такого варианта принимаются в качестве нормативных. Может применяться также сравнение с показателями эффективности и характеристиками субъекта управления, выбранного в качестве эталона, определяющего допустимый или достаточный уровень эффективности организационной структуры.
Допускается применение экспертной оценки организационно-технического уровня анализируемой и проектируемой системы, а также отдельных ее подсистем и принимаемых проектных и плановых решений, или комплексная оценка системы управления, основанная на использовании количественно-качественного подхода, позволяющего оценивать эффективность управления по значительной совокупности факторов.
Показатели, используемые при оценках эффективности аппарата управления и его организационной структуры, могут быть разбиты на следующие три взаимосвязанные группы.
1. Группа показателей, характеризующих эффективность системы управления, выражающихся через конечные результаты деятельности организации, и затраты на управление. При оценках эффективности на основе показателей, характеризующих конечные результаты деятельности организации, в качестве эффекта, обусловленного функционированием или развитием системы управления, могут рассматриваться объем, прибыль, себестоимость, объем капитальных вложений, качество продукции, сроки внедрения новой техники и т. п.
2. Группа показателей, характеризующих содержание и организацию процесса управления, в том числе непосредственные результаты и затраты управленческого труда. В качестве затрат на управление учитываются текущие расходы на содержание аппарата управления, эксплуатацию технических средств, содержание зданий и помещений, подготовку и переподготовку кадров.
При оценке эффективности процесса управления используются показатели, которые могут оцениваться как количественно, так и качественно. Эти показатели приобретают нормативный характер и могут использоваться в качестве критерия эффективности ограничений, когда организационная структура изменяется в направлении улучшения одного или группы показателей эффективности без изменения (ухудшения) остальных. К нормативным характеристикам аппарата управления могут быть отнесены следующие: производительность, экономичность, адаптивность, гибкость, оперативность, надежность:
· производительность аппарата управления может определяться как количество произведенной организацией конечной продукции или объема выработанной в процессе управления информации;
· под экономичностью аппарата понимаются относительные затраты на его функционирование. Для оценки экономичности могут быть использованы такие показатели, как удельный вес затрат на содержание аппарата управления, удельный вес управленческих работников в численности производственного персонала, стоимость выполнения единицы объема отдельных видов работ;
· адаптивность системы управления определяется ее способностью эффективно выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий. Чем относительно шире этот диапазон, тем более адаптивной считается система;
· гибкость характеризует свойство органов аппарата управления изменять в соответствии с возникающими задачами свои роли в процессе принятия решений и налаживать новые связи, не нарушая присущей данной структуре упорядоченности отношений;
· оперативность принятия управленческих решений характеризует своевременность выявления управленческих проблем и такую их скорость решения, которая обеспечивает максимальность достижения поставленных целей при сохранении устойчивости налаженных производственных
и обеспечивающих процессов;
· надежность аппарата управления в целом характеризуется безотказным его функционированием. Для оценки исполнительности аппарата управления и его подсистем может использоваться уровень выполнения плановых заданий и соблюдение утвержденных нормативов, отсутствие отклонений при исполнении указаний в рамках установленных сроков
и выделенных ресурсов.
3. Группа показателей, характеризующих рациональность организационной структуры и ее технико-организационный уровень. К структурам относятся звенность системы управления, уровень централизации управления, принятые нормы управляемости, сбалансированность распределения прав и ответственности.
Для оценки эффективности управления важное значение имеет соответствие разнообразия субъекта управления разнообразию объекта управления. Это находит выражение в сбалансированности состава функций и целей управления, соответствии численности состава работников объему и сложности работ, полноте обеспечения требуемой информацией, обеспеченности процессов управления технологическими средствами с учетом их номенклатуры
Безусловно, деятельность субъекта управления начинается с нормативно установленных функций. Нормативно установленные функции требуют конкретизации в функциях-задачах, которые как правило прописываются в Уставе, Положениях о субъекте управления, а также в Положениях о структурных подразделениях субъекта управления и в должностных регламентах.
Эффективность работы органа управления зависит от многих условий, но одним из важных является оптимальность его функционального построения.
Для оценки функционального построения организационной структуры субъекта управления необходимо конкретизировать функции – задачи исполняемые субъектом.
Как правило, в Положениях о соответствующих субъектах управления прописывается до пятидесяти функций. Эти функции конкретизируются в ряде других локальных актов. Важно в рамках каждой функции определить задачи, которые необходимо решить для ее реализации. Так функция лицензирования, например, требует создания соответствующих структур, наделенных определенными правами и полномочиями, соответствующего нормативного и информационного обеспечения деятельности, необходимого количества специалистов, готовых выполнять эти задачи, соответствующего технического оснащения.
Для оценки функционального построения требуется детальная проработка реально исполняемых функций-задач. Далее анализируется исполнение каждой из этих задач как качественно, так и количественно. Для оценки уровня функционального построения субъекта управления необходимо выявить плановое и фактическое количество реализуемых функций-задач. Коэффициент функционального построения субъекта управления будет определяться как отношение фактических показателей к плановым. Коэффициент равен единице. Чем ближе показатель к единице, тем эффективнее реализуются функции-задачи, тем эффективнее функциональное построение субъекта управления.
Так коэффициент равный 0,5 будет свидетельствовать о выполнении функций-задач лишь на 50%.
По данным результатам можно сделать следующие выводы:
· во-первых, возможно необходимо провести ревизию функций на реальность их исполнения,
на достаточность полномочий субъекта по их реализации;
· во-вторых, необходимо проанализировать достаточность элементного обеспечения реализации указанных функций.
К элементному обеспечению реализации функций могут быть отнесены следующие: кадровое, финансовое, правовое, техническое, информационное обеспечение. Коэффициенты кадрового, финансового, правового, информационного, технического обеспечения также можно определить как отношение фактических показателей к плановым, необходимым для реализации нормативно установленных функций.
Таким образом, оптимальное функциональное построение структуры субъекта управления, его достаточное элементное обеспечение является важным условием эффективной деятельности субъекта управления. Поэтому при выявлении эффективности деятельности субъекта управления оценка оптимальности функционального построения и элементного его обеспечения является важным этапом.
Последующие этапы должны касаться оценки эффективности реализации программ. Цели и ожидаемые результаты программ требуют четких индикаторов и критериев оценки их достижения. Эта работа также должна быть обеспечена соответствующим надежными валидными и достоверными методиками, которые апробируются в настоящее время в ряде субъектов, в том числе и в Ханты-Мансийском автономном округе.
Литература
1. Практика менеджмента и современные условия хозяйствования: Практическое пособие. – Ижевск: Ин-т экономики и управления УдГУ, 2002. – 225 с.
2. Общероссийские реформы и территориальное развитие // Российский экономический журнал. – 2004. – № 11-12. – С. 29-37.
3. Теория организации: Учебник для вузов. – СПб.: Издательский дом «Бизнес-пресса», 2003. – 336 с.
4. Проблемы эффективности работы управленческих органов / Под ред. . – М.: Наука, 1973. – 440 с.
5. Оценка эффективности управления социально-экономическими системами: Дис. д-ра экон. наук: 08.00.05. – М., 1992. – 329 с.
6. Управление образованием: Системная интерпретация: Монография. – Челябинск: Изд-во ЧГПУ «Факел», 1998. – 664 с.
7. Оценка эффективности профессионального образования: Дис. канд. экон. наук: 08.00.05. – Иркутск, 2002. – 176 с.
По материалам научно-практической конференции «VI Знаменские чтения»,4 марта 2007 года СурГПУ
