В. ВАСЮТИН,

соискатель

СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ ДОКТРИНЫ

В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

Формирование государством действенного механизма обеспечения охраны общественного порядка является сложным и многомерным процессом, направленным на обновление, усовершенствование и адаптацию российского законодательства по организации средств, инструментов и механизмов деятельности органов публичной власти. В то же время, в процессе развития общественных отношений, становления демократического государства, актуализируется задача реформирования уголовно-правовой доктрины в сфере охраны общественного порядка, обусловленная необходимостью трансформации функций, структуры и полномочий органов публичной власти по обеспечению общественного порядка с целью повышения эффективности и стабильности их функционирования.

Современная модель демократического, социального и правового государства нуждается в новых концептуальных подходах относительно решения проблем реализации правоохранительной функции. Обеспечение охраны общественного порядка является не только обязанностью государственных органов, но и правом территориальных обществ и органов, которые формируются ими[1].

Обеспечение личной безопасности граждан, защита прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, как неотъемлемые естественные ценности, могут быть реализованы лишь при надлежащем состоянии общественного порядка. Тем самым, понятие общественного порядка и его охраны приобретает как научное, так и практическое значение.

Конечно, от того, какое содержание вкладывается в понятие «общественный порядок», от точного очерчивания его пределов зависит реальность обеспечения прав и свобод человека и гражданина средствами уголовно-правовой охраны. Исходя из того, что законодательного оформления указанная категория не нашла, для потребностей административной деятельности используется доктринальное ее толкование.

Правовое регулирование общественного порядка заключается в целенаправленном организационно-нормативном влиянии на общественные отношения в сфере общественного порядка: между государственными органами; гражданами; гражданами и государственными органами; государственными органами и общественными организациями; общественными организациями и органами исполнительной власти и т. п. с целью их упорядочивания, закрепления, охраны и развития. Обеспечение надлежащего общественного порядка является одной из функций государства, в осуществлении которого важная роль отведена органам внутренних дел, для которых, в соответствии с их правовым положением, обеспечение общественного порядка является одной из основных задач[2].

Общественный порядок обеспечивается разнообразной деятельностью нормотворческих органов государства, связанной с выбором и реализацией типа, методов, форм, способов регламентации, определения соотношения нормативных и индивидуальных средств регулирования юридического механизма охраны общественного порядка. Механизм правового регулирования производится через систему всех государственно-правовых (юридических) средств с помощью которых государство осуществляет властно-распорядительное влияние на сферу общественного порядка.

Анализ действующего законодательства свидетельствует, что термин «общественный порядок» используется во многих значениях, ученые дают ему разные определения[3]. Понятие «общественный порядок» употребляется в ряде законодательных актов государства и, в частности, в Конституции Российской Федерации (ст.71, 72, ст.132 )[4].

В юридической литературе является общепринятым рассматривать понятие общественного порядка в двух аспектах – «широком» и «узком»[5]. предлагает понимать под общественным порядком систему общественных отношений, которые возникают и существуют по большей части в общественных местах[6]. Такая система, по его мнению, основывается на соблюдении норм права и других социальных норм, которые направлены на то, чтобы обеспечить личную безопасность граждан и общественную безопасность, создать благоприятные условия для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений.

Такое понятие общественного порядка отвечает потребностям создания нормативн0-правовых условий для труда и отдыха людей, основанных на соблюдении прав и свобод человека и гражданина, уважении к их чести, достоинству, социальной морали[7].

Более четким определением понятия общественного порядка, в широком понимании, на наш взгляд, представляется следующее: «Общественный порядок – это неукоснительное соблюдение гражданами правил поведения в общественных местах (на улицах, площадях, стадионах, в парках, общежитиях, жилых домах и т. п.), направленное на обеспечение спокойных условий для общественно полезной деятельности, быта и отдыха людей.

Наряду с этим, реализация конституционных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц зависит, в первую очередь, от состояния общественного порядка в «узком» значении этого понятия;

По мнению ученых, общественный порядок «в узком понимании» – это юридическая категория, которая характеризует состояние социальной урегулированности, при котором обеспечивается право на жизнь, здоровье граждан, их права и свободы, общественное спокойствие[8].

Правовое регулирование общественного порядка осуществляется путем установления норм, которые определяют права и обязанности поведения граждан в общественных местах. Правовые нормы определяют полномочия должностных лиц органов внутренних дел по охране общественного порядка, пределы и порядок осуществления этих полномочий, их ответственность за охрану прав, свобод и законных интересов граждан, предприятий, организаций, учреждений[9].

При этом предполагается, что правопорядок, как общий общественный порядок, урегулированный нормами права, составляет основу общественного порядка[10]. Соблюдение государственного и общественного порядка обеспечивает формирование нормативных условий жизнедеятельности общества, создает предпосылки для реализации социальных функций государства, связанных с удовлетворением интересов всех социальных групп и прослоек населения, укреплением на этой основе социального согласия и единства народа. Ориентируясь на этимологическое значение понятия общественного порядка, изложенное в энциклопедической литературе, [11]отмечает, что общественный порядок представляет собой не просто систему (совокупность) общественных отношений, а порядок отношений в общественных местах, обусловленный потребностями общества, и направленный на обеспечение личной и общественной безопасности с тем, чтобы гарантировать обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни»[12].

Исследование изложенных выше подходов к определению понятия общественного порядка, позволяет сформулировать данное понятие как систему общественных отношений, которые упорядочиваются, в первую очередь на основе юридических норм, с целью обеспечения каждому гражданину личной безопасности, защите прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в общественных местах.

В свою очередь, понятие обеспечения общественного порядка, на наш взгляд, включает применение субъектами властных полномочий разносторонних средств по обеспечению каждому гражданину личной безопасности, защите прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в общественных местах. Эти средства включают, во-первых, создание законотворческих и других нормативных актов, регулирующих вопросы охраны правопорядка; во-вторых, деятельность публичной администрации по их реализации.

Обеспечение общественного порядка заключается не только в пресечении правонарушений и привлечении виновных к ответственности. Охрана общественного порядка осуществляется, прежде всего, путем предупреждения правонарушений, их профилактики, создания обстоятельств, при которых те или иные деяния и бездействие отдельных лиц, не нарушают права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц в общественных местах[13].

Составной частью охраны общественного порядка является обеспечение общественной безопасности, которая заключается в соблюдении правил обращения с оружием, боеприпасами, взрывчатыми, ядовитыми и радиоактивными веществами, в обеспечении безопасности дорожного движения, противопожарных правил, правил техники безопасности на предприятиях, санитарных правил, правил безопасности при осуществлении строительных работ и др. Категории «общественный порядок» и «общественная безопасность» имеют много общего, но не являются тождественными. Общественная безопасность – это состояние общественного порядка и защищенности от внутренних и внешних угроз[14]. При таком соотношении любое противоправное нарушение общественного порядка заключает в себе определенную общественную опасность, а имеющаяся общественная опасность нарушает общественный порядок. То есть, эти социально правовые категории взаимоувязаны и дополняют друг друга.

Основным признаком общественной безопасности является цель деятельности субъектов властных полномочий, заключающаяся в охране жизни и здоровья граждан, других конституционных ценностей физических и юридических лиц от разного вида реальных угроз[15]. Следовательно, общественная безопасность – это состояние охраны жизни и здоровья граждан, других конституционных ценностей физических и юридических лиц от разного вида внутренних и внешних реальных угроз, которая обеспечивает условия для нормальной жизнедеятельности и развития общества.

Фундаментальное значение имеет правовая регламентация охраны общественного порядка, без которой невозможна деятельность государственных органов в сфере охраны общественного порядка, привлечения общественности к его охране. Особое место в этом процессе принадлежит федеральным законам, которые принимаются в установленном порядке и, имея наивысшую юридическую силу, регулируют важнейшие общественные отношения, в сфере охраны общественного порядка.

К ним, прежде всего, относятся: Конституция Российской Федерации от 01.01.01 г., Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции», Федеральный закон « Об оперативно-розыскной деятельности» от 01.01.01 года, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 01.01.01 года.

Особое значение имеют акты межгосударственного значения, например, Модельный закон о полиции (милиции), принятый на 20-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ[16].

Важные праворегулирущие нормы в сфере охраны общественного порядка содержатся в региональных законах, например, в Законе Самарской области от 01.01.01г. «Об участии граждан в охране общественного порядка на территории Самарской области от 01.01.01 года»[17]. При правовом обеспечении общественного порядка используются различные методы, способы влияния. В правовых актах применяются нормы-цели и нормы-принципы, которые обеспечивают длительную ориентацию деятельности субъектов и объектов охраны общественного порядка, а также нормы-запреты (нормы-санкции), которые в общих чертах регламентируют и регулируют правовое обеспечение общественного порядка.

Обеспечение общественного порядка основывается на комплексном подходе и включает следующие способы реализации:

а) всестороннее правовое и социальное обеспечение общественного порядка, нормальных условий для труда, отдыха и быта людей, в частности, урегулированность отношений общественного порядка определенной совокупностью правовых и социальных норм;

б) эффективную деятельность специальных правоохранительных органов (внутренних дел, службы безопасности, прокуратуры, суда и т. п. ) и общественных организаций (добровольных народных дружин, обществами содействия деятельности органов внутренних дел и т. п.);

в) дисциплинарные, административные, криминальные и другие виды юридической, а также моральной ответственности за нарушение общественного порядка.

Осуществляя охрану общественного порядка, уполномоченные государственные органы выполняют профилактическую, административно-процедурную и уголовно-процессуальную функции.

В обеспечении охраны общественного порядка могут быть выделены ряд функций:

а) профилактическая, предусматривающая:

государственный надзор в форме контроля (проверка, инспекция, наблюдение);

предписание (правила, обязательные к выполнению);

предупреждение правонарушений административно-правовыми мерами;

выдачу разрешений и их прекращения;

связь с населением (разъяснительную работа, беседы, лекции привлечения граждан к взаимодействию);

б) оперативно-розыскную, включающая деятельность специальных подразделений правоохранительных органов по охране общественного порядка;

в) охранительную деятельность по обеспечению общественного порядка в опасных, экстремальных и чрезвычайных условиях;

г) предварительное следствие и дознание по выявлению обстоятельств совершения преступлений и возникновения уголовных ситуаций.

Формы и методы охраны общественного порядка определяются организационной структурой субъектов охраны, содержанием их деятельности, а также их функциями. В зависимости от характера и правовых последствий деятельности субъектов охраны общественного порядка выделяют две основные группы форм деятельности по охране общественного порядка:

а) организационные, не имеющие юридического характера и правовых последствий;

б) правовые, которые устанавливают правила поведения и порождают возникновение, изменение, реализацию, прекращение административно-правовых отношений или определенных правовых последствий. Следовательно, целью охраны общественного порядка является обеспечение социального благоустройства, нормального развития общества, стабильности политической и экономической систем, эффективности правовых форм регулирования общественных отношений в разных сферах жизни. Ведь правовая основа охраны общественного порядка является важнейшим элементом в системе мероприятий по обеспечению правопорядка в стране[18].

Проблемы охраны общественного порядка и борьбы с преступностью всегда были, есть и будут актуальными для цивилизованного общества. Говоря о реформировании охраны общественного порядка, которая в настоящий момент активно осуществляется, необходимо, прежде всего, исходить из его социального назначения. В современных условиях охрана общественного порядка включает не только правоохранительное, но и более широкое социальное обслуживание населения, что обусловлено, в первую очередь, процессами демократизации в стране. Это, в свою очередь, требует увеличение масштабов взаимодействия органов внутренних дел с разными социальными группами населения и с обществом в целом.

Проблемам реформирования уголовно-правовой доктрины охраны общественного порядка посвящены многие исследования. В то же время исследования практики взаимодействия органов внутренних дел и населения позволяет сформулировать такую проблемную ситуацию: с одной стороны, потребность во взаимодействии органов правопорядка и населения возрастает, а с другой, – уровень этого сотрудничества нельзя считать адекватным сложившимся условиям.

Таким образом, правовая охрана общественного порядка – это подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность публичной администрации, которая заключается в созданных условиях для реализации прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, охраны этих прав, создания обстоятельств правового комфорта для широкой общественности путем недопущения нарушения одними лицами прав и свобод и законных интересов других лиц в общественных местах, административного надзора и применения к правонарушителям режима общественного порядка средств административного принуждения[19].

Современная модель демократического, социального и правового государства нуждается в новых концептуальных подходах к решению проблем реализации правоохранительной функции. Обеспечение охраны общественного порядка на соответствующей территории является не только обязанностью государственных органов, но и правом территориальных обществ и органов, которые ими формируются. Имеющаяся государственно - созидательная практика указывает на то, что реформирование органов внутренних дел и становления института местного самоуправления в является взаимоувязанными процессами.

В то же время органы местного самоуправления, по мнению ученых, пока еще не готовы принять решения о создании местной милиции[20]. Государство также еще не готово к децентрализации правоохранительных функций. Основные причины – несовершенство и пробелы в административно-правовом регулировании деятельности органов внутренних дел, незавершенность административно-территориальной реформы, недостатки в организации местного самоуправления. Безусловно, такие реформы и соответствующие изменения в действующем законодательстве необходимо осуществлять, учитывая имеющийся мировой опыт (в частности европейский), который даст возможность найти оптимальное решение в процессе реформирования системы органов внутренних дел. Позитивные и негативные аспекты применения европейского опыта по децентрализации системы правоохранительных органов, призванных обеспечивать общественный порядок и безопасность, нуждаются в надлежащем освещении и осмыслении.

Нормативно-правовые акты Совета Европы и ЕС, в том числе ратифицированная Россией Европейская хартия местного самоуправления, к важнейшим из них относят децентрализацию и субсидиарность, согласно которым задачи и полномочия публичной власти, в частности полиции, должны быть переданы на самый низкий территориальный уровень управления, на котором может быть обеспечена их максимально эффективная (с точки зрения предоставления административных и общественных услуг населению) реализация[21].

Анализ основных направлений деятельности органов внутренних дел в европейских странах показывает, что основной задачей почти всех органов внутренних дел является осуществление мер по охране конституционного уклада, обеспечению общественного правопорядка, в том числе на автодорогах[22].

Западные полицеисты констатируют, что в послевоенные времена состоялось переосмысление задач полиции. Как подчеркивают исследователи, «задачи полиции, ограниченные либеральным негативным отражением опасности, расширились в результате эволюции от либерального к социальному правовому государству: в полиции появились позитивные функции беспокойства об общем благе»[23]. Как следствие, одним из важнейших приоритетов деятельности полиции (милиции) была признана реализация мер в сфере социального обслуживания населения. Отдельные исследователи настаивают на рассмотрении полиции (милиции) как «системы массового обслуживания», которая способствует гуманизации службы и позволяет глубже раскрыть направленность ее деятельности – служение человеку и обществу, а не абстрактным государственным интересам. При этих условиях компетенция полиции (милиции) объективно приобретает тенденцию к расширению за счет не свойственных ей обязанностей и не корреспондируется с ее начальным социальным назначением. Потенциально абсолютизация сервисной социальной функции полиции (милиции) может повлечь утверждение не совсем верных представлений относительно характера взаимоотношений полиции (милиции) и общества и будет способствовать обоснованию тенденции коммерциализации полиции (милиции)[24].

Одним из апробированных путей решения проблемы улучшения охраны публичного порядка является передача (делегирование) отдельных задач полиции (милиции) другим субъектам правоохранительной деятельности, в том числе и негосударственным институциям. Феномен «приватизации задач полиции (милиции)» способствует ее освобождению от выполнения отдельных второстепенных задач и сосредоточению на эффективной деятельности в стратегических, социально более значимых направлениях. В настоящее время наблюдается тенденция постепенного делегирования негосударственным субъектам правоохранительной деятельности (частным охранительным фирмам, детективным агентствам) таких задач полиции (милиции), как: обеспечение охраны публичного порядка во время проведения спортивно-развлекательных мероприятий, охрана торговых заведений и других объектов (предприятий, железной дороги, атомных электростанций); монтаж и обслуживание систем сигнализации; контроль за парковкой автотранспорта; охрана физических лиц; консультативная и аналитическая деятельность в отрасли безопасности; розыск вещей и животных и т. п.

Резюмируя вышесказанное, отметим, что в полицейском праве современных стран унифицированный подход к определению задач полиции (милиции) отсутствует. С другой стороны, задачи полиции (милиции) определяются в соответствии с правовой доктриной, которая основывается на признании государства «государством-гарантом», которое не только декларирует общечеловеческие ценности, но и принимает комплексные меры с целью обеспечения прав и свобод человека. Соответствие правоохранительной деятельности полиции (милиции) ее естественному (объективному) содержанию (назначению) зависит от обоснованности возложенных на нее задач. Современной полиции (милиции) свойственны широкий спектр как классических задач (борьба с преступностью, охрана публичного порядка, обеспечения публичной безопасности), так и новых задач, к которым относится реализация прогностических и превентивных (профилактических) мероприятий и предоставление помощи населению[25].

Стремясь создать своеобразный каталог задач полиции, американские специалисты выделили 11 основополагающих задач полиции как правоохранительной формации, а именно: выявления преступников и преступной деятельности и, за возможности, задержания преступников и участие в криминальном судопроизводстве; делание невозможным совершения определенных видов преступлений путем патрулирования и употребления других превентивных мероприятий; помощь людям, которым угрожает физическая опасность; защита конституционных гарантий; регуляция движения пешеходов и транспорта; помощь лицам, которые находятся в беспомощном состоянии; решение бытовых конфликтов; выявление проблем, потенциально важных для интересов государства и охраны правопорядка; создание и поддержание в обществе чувства безопасности; обеспечение и защита публичного порядка; предоставление в случае необходимости другой помощи[26]. .

Полагаем, что формирование уголовно-правовой доктрины в области охраны общественного порядка должно быть сконцентрировано на следующих основных направлениях:

-определение теоретических принципов, тенденций и особенностей, социальной и правовой сущности управления органами правопорядка, выяснение закономерностей и принципов государственного управления в системе обеспечения общественного порядка как теоретической основы формирования механизма реализации правообеспечительной функции государства;

- выделение общих тенденций формирования системы обеспечения общественного порядка;

- анализ на основе системного и сравнительно-исторического методов решения проблемы рационализации управленческой деятельности в системе органов публичной власти по обеспечению правопорядка путем обобщения опыта реформирования правообеспечительной деятельности в странах-членах Европейского Союза и определение направлений его внедрения на национальном уровне;

- систематизация мероприятий по организации взаимодействия органов правопорядка с органами государственной власти, местного самоуправления и населением.

[1] Лапенков проблемные аспекты организации местного управления в России и ОВД // Роль науки в совершении деятельности ОВД и внутренних войск: Материалы науч.-практ. Конференции, М.,1997. – с. 35-37.

[2] Организация деятельности органов внутренних дел зарубежных стран. Управление полициями буржуазных стран: [учебник] / под. ред. . - М., 19с.

[3] Горшенева в механизме современного государства: теоретико-правовые аспекты: автореф. дис. на соискание науч. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теория и история государства и права; история правовых ученый» / И. А Горшенева. – М., 2002. – 28 с.

[4] Конституции Российской Федерации (статьи )// СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

[5] Вельский право: лекционный курс / / под ред. канд. юрид. наук . - М.: Дело и Сервис, 20с.

[6] Колонтаевский основы охраны общественного порядка в современных условиях: научн. докл. на соискание ученой степени д-ра юрид. наук / . – М. 1996. – С. 9–13.

[7] Правоохранительные органы РФ в 2-х ч. Ч.1 / Под ред. . – М.: ЧеРо-Контур, 2007. – 608с.

[8] Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная / под ред. . – М.: Щит – М., 2007 – 346 с.

[9] Правовые институты, обеспечивающие правоохранительную деятельность общественных объединений в сфере охраны общественного порядка как объекты конституционно-правового исследования [Текст] / // Закон и правоN 9. - С. 26-30.

[10] Тяптин, В. Д. О проблемах участия общественных формирований граждан в охране общественного порядка [Текст] / // "Черные дыры" в российском законодательстве : юрид. журн№4. - С. 165-169 .

[11] и Шведова словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. – 4-е изд. доп. – М.: «АТЕМП», 20с.

[12] Веремеенко, административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка Ч. I / // - М., - 1981. – С.25.

[13] Бельский  право: Лекц. курс / Под ред. . – М.: Издательство “Дело и Сервис”, 2004. – 816 с.

[14] Зубач А. В., Кокорев  деятельность органов внутренних дел в вопросах и ответах: Учебное пособие. – М.: МосУ МВД России, изд-во “Щит-М”, 2005. – 354 с.

[15] 24Бовин Б. Г., Мягких Н. І., Софронов  виды деятельности и психологическая пригодность к службе в системе органов внутренних дел. – М.: НИЦ ПМО, 1997. – 342 с.

[16] Модельный закон о полиции (милиции) : принят на 20-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ [в г. Санкт-Петербурге], утвержден постановлением от 7 дек. 2002 г. № 20-12 [Электронный ресурс]. - Режим доступу: http://zakon. rada. /cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=997_a06.

[17] Закон Самарской области от 01.01.01г. «Об участии граждан в охране общественного порядка на территории Самарской области от 01.01.01 года» [Электронный ресурс] // Режим доступа:

[18] Пролетенкова органов внутренних дел в организации охраны общественного порядка в муниципальных образованиях //Административное право и процесс. 2008. № 3. С.12.

[19] Кондрашов безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. - М., 19с.

[20] Колонтаевский и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности. - М., Академия МВД РФ, 19с.

[21] Humаn right and the polіce /By J Alderson. Strasbourg Cedex: Council of Europe Pres, 1994.-215 р.

[22] Neyroud P. Policing, Ethics and Human Rights / P. Neyroud, A. Beckley.—Cullompton, Devon : Willan Publishing, 2001.— 235p.

[23] Губанов А В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности / А В. Губанов. – М. : МАЭП, 1999. – 288 с.

[24] О муниципальной полиции в зарубежных странах / // Экспресс информация.— М., 1990.— Вып.7. –С.9.

[25] Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und Lдnder // Gallwas H.-U. Polizei und Bьrger. Rechtfragen zu polizeilichem Handeln / H.-U. Gallwas. - Mьnchen, 1993. - S. 112-143.

[26] Павленко -правовые вопросы формирования и деятельности милиции местного самоуправления / // Государство и право. Юридические и политические наукиВип. 33. - С. 464-471.