Антимонопольное регулирование на рынке страховых услуг

Антимонопольное регулирование на рынке страховых услуг

Добрый день, коллеги, хочу поблагодарить организаторов форума за приглашение участвовать в международной конференции, вопросы, которые поднимаются и обсуждаются в рамках данной конференции актуальны для страхового рынка и я, надеюсь, помогут решить многие проблемы, возникающие между его субъектами.

Сегодня я хочу остановиться на приоритетных направлениях деятельности антимонопольного органа, а также рассказать об основных задачах по развитию конкуренции на рынке страховых услуг.

I. Развитие страхового рынка, введение новых видов страхования приводит к усилению конкуренции между страховщиками. При этом отмечаются попытки недобросовестной конкуренции среди страховщиков, в части получения конкурентных преимуществ, при совершении действий, противоречащих законодательству Российской Федерации, а также заключения антиконкурентных соглашений.

В 2009 году антимонопольными органами было выявлено 488 антиконкурентных соглашений - это количество возбужденных дел по статье 11 Федерального закона «О защите конкуренции», устанавливающей требования к соглашениям и согласованным действиям хозяйствующих субъектов, которое увеличилось в 1,34 раза по сравнению с 2008 годом.

Количество возбужденных дел по пресечению антиконкурентных действий органов власти составило – 5003, рассмотренных дел увеличилось в 1,7 раза к уровню 2008 года.

Что касается выявленных нарушений антимонопольного законодательства при проведении торгов, то количество дел в отношении органов власти составило 999, рост составил в 0,6 раза к уровню 2008 года.

В настоящее время актуальной проблемой на рынке страховых услуг является взаимодействие банков и страховщиков при осуществлении потребительского кредитования. Так, из 186 дел, возбужденных в 2009 году в отношении финансовых организаций, в связи с заключением антиконкурентных соглашений, 90% приходится на антиконкурентные соглашения на рынках потребительского, ипотечного и автокредитования. То есть соглашения, заключенные между банками и страховщиками.

II. Внимание антимонопольных органов к проблеме взаимодействия между банками и страховыми компаниями было приковано с самого начала их сотрудничества. Основная масса поступавших в антимонопольный орган жалоб была связана с тем, что кредитные организации отказывались принимать в качестве залога по кредиту имущество, застрахованное в страховых компаниях, не входящих в число «уполномоченных» или «аккредитованных» банком.

Результаты исследования показали, что признаки ограничительной деловой практики наблюдались в действиях основных участников рынка в более чем половине регионов страны. В связи с этим ФАС России разработал Рекомендации по расследованию взаимодействия банков и страховщиков на предмет соблюдения ими требований антимонопольного законодательства и поручил территориальным органам провести соответствующие расследования.

Выявленные в ходе расследований признаки нарушений статьи 11 (ограничивающие конкуренцию соглашения) Закона о защите конкуренции стали основанием для возбуждения антимонопольными органами в отношении банков и страховщиков 119 дел в 2007 году, 139 дел в 2008 году и 185 дел в 2009г.

Было установлено, что банки при выдаче кредитов, фактически, навязывали заемщикам страховые компании, в которых они должны застраховать залоговое имущество. Без оформления такой страховки банк не выдавал кредит, в то же время условия страхования часто оказывались невыгодными для потребителей. Кроме того, соглашения банков и страховщиков предусматривали установление фиксированных, базовых, минимальных и/или максимальных страховых тарифов, которые применялись страховой организацией при осуществлении страхования заложенного банку имущества, а также содержали положения, в соответствии с которыми страховщик был обязан согласовывать с кредитной организацией применяемые им страховые тарифы. При этом проведенный антимонопольными органами сравнительный анализ показал, что внутри соглашения между банком и страховщиком цена на страховой продукт устанавливается, как правило, выше, чем на открытом рынке. Таким образом, страховщик, фактически, устанавливал различные цены на один и тот же товар (услугу).

Отрицательными последствиями выявленных антимонопольными органами соглашений, помимо навязывания покупателям невыгодных условий страхования, является элиминирование конкуренции между страховщиками в рамках достигнутых договоренностей. Устранение конкуренции становится результатом сговора банка со страховщиками об установлении фиксированных цен (страховых тарифов) и ограничении доступа на рынок другим страховщикам. Возникающие при этом дополнительные издержки перекладываются участниками ограничительных соглашений на плечи потребителей. Одновременно в результате отказа от конкуренции в рамках рассматриваемых соглашений происходит замедление процессов развития страхового рынка, поскольку цена и основные параметры страховой услуги не формируются на основе рыночного механизма спроса и предложения.

Учитывая опыт антимонопольного регулирования, ФАС России разработал конкурентные правила на рынке кредитного страхования, которые нашли отражение в Постановлении Правительства РФ от 01.01.01 года № 000 «Об утверждении общих исключений в отношении соглашений между кредитными и страховыми организациями».

Согласно указанному постановлению Соглашение признается допустимым, в том числе если принимаются полисы любой страховой компании, отвечающей требованиям банка к страховым организациям, условиям предоставления страховой услуги; заемщик проинформирован о возможности выбрать любого страховщика, удовлетворяющего требованиям банка, требования к страховым организациям направлены на оценку финансовой устойчивости, платежеспособности и раскрытие информации о собственниках, требования к условиям представления страховой услуги не содержат явно обременительных для заемщика условий.

При этом условия, согласно постановлению, не могут рассматриваться как допустимые, если содержат обязанность не заключать аналогичные соглашения с иными кредитными и страховыми организациями, требовать от заемщика страховать риски в одной страховой организации на весь срок предоставления кредита, требовать от заемщика страховать иные риски, чем риск утраты или повреждения заложенного имущества.

III. Особое внимание на рынке финансовых услуг требуют горизонтальные соглашения страховщиков.

Соглашения страховщиков являются необходимым инструментом рыночных взаимоотношений на страховом рынке, могут заключаться в соответствии с законодательством Российской Федерации о страховании и обычаями делового оборота. Так, страховые пулы как наиболее эффективная форма проведения страхования капиталоемких рисков на условиях сострахования или совместного перестрахования является и наиболее надежной формой совместного покрытия рисков, как для страховщиков, так и для страхователей. Страховые пулы являются неотъемлемой частью развитого страхового рынка.

Однако исследование деятельности страховых пулов на российском рынке подтверждает необходимость антимонопольного контроля, в том числе в части определения исключений для отдельных видов соглашений, действующих на страховом рынке.

Практика антимонопольного контроля показывает, что отдельные виды соглашений российских страховых организаций содержат признаки ограничения конкуренции, определенные пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, согласно которому признаки ограничения конкуренции – это, в том числе сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке;

Так, например, рассмотренный в 2009 году ФАС России проект соглашения о создании страхового (перестраховочного) пула предусматривает действия страховщиков, заключивших соглашение в едином интересе, то есть влечет отказ страховщиков от самостоятельных действий и сокращение числа хозяйствующих субъектов, конкурирующих между собой.

Кроме того, такая форма соглашений страховщиков как соглашение о создании страхового (перестраховочного) пула на практике нередко используется для раздела страхового рынка и устранения с него конкурентов. Искажение целей создания пула, как соглашения по принятию крупных рисков на условиях долевой, солидарной либо субсидиарной ответственности участников, приводит к использованию этого инструмента страхового рынка как препятствия для входа конкурентов на рынок.

Необходимо отметить, что соглашения между конкурентами, действующими на одном и том же страховом рынке, то есть горизонтальные соглашения, традиционно рассматриваются как наиболее крупный источник антиконкурентного поведения, поскольку подобные соглашения в ряде случаев, так или иначе ведут к установлению страховых тарифов на определенном фиксированном уровне, разделу страхового рынка по территориальному принципу, видам страховых услуг, категориям потребителей и т. п.

Европейская Комиссия, принимая во внимание необходимость и целесообразность заключения соглашений между страховщиками, в 2003 приняла Регламент № 000/2003, определяющий особенности применения СтатьиДоговора о ЕС, запрещающей ограничивающие конкуренцию соглашения. Указанный регламент определяет исключения для отдельных видов соглашений, действующих на страховом рынке.

ФАС России на основании части 2 статьи 13 Закона о защите конкуренции разработал проект постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающий исключения в отношении соглашений между работающими на одном товарном рынке страховщиками, предусматривающих:

совместное страхование или совместное перестрахование рисков;

унификацию стандартов деятельности страховщиков.

Так, указанный проект постановления предусматривает общие исключения в отношении соглашений, предусматривающих совместное страхование или совместное перестрахование рисков исходя из следующих принципов:

- разделение по видам деятельности на страховую и перестраховочную

- разделение по видам страхования или страховым рискам

- отсутствие обязанности страховать все риски на условиях соглашения и через его участников, а также дополнительных барьеров выхода из соглашения

- участие только в одном соглашении по определенному риску в границах соответствующего рынка.

Кроме того, указанный проект постановления предусматривает общие исключения в отношении унификации стандартов деятельности страховых организаций исходя из следующих принципов, стандарты деятельности:

- не содержат указаний на размер (структуру) страхового тарифа, суммы, премии;

- стандарты добровольны для участников;

- не предусматривают избыточного страхования;

не используют административный ресурс (нет указания на согласование с органами власти).

В целях доработки указанного проекта Постановления при Экспертном совете по защите конкуренции на рынке финансовых услуг при ФАС России (далее – Экспертный совет) создана совместная рабочая группа с участием представителей Минфина России, ФССН России и страховых организаций — членов Экспертного совета.

IV. В настоящее время приоритетными по развитию конкуренции на рынке страховых услуг являются следующие направления:

1. Совершенствование системы оценки финансовой устойчивости и платежеспособности страховых организаций.

Необходимость рассмотрения данного вопроса возникла в результате проведения государственного контроля за ограничивающими конкуренцию соглашениями финансовых организаций, при котором установлено, что в целях выбора надежных страховых организаций органы власти и хозяйствующие субъекты практикуют установление к страховщикам требований, не установленных законодательством Российской Федерации.

При рассмотрении проектов нормативных правовых актов ФАС России также отмечается установление дополнительных, как правило, носящих «отсекательный» характер требований к страховым организациям. Обоснованием такой практики также является стремление органов государственной власти отобрать для участия в государственных проектах надежных финансово устойчивых страховщиков.

Таким образом, практика деятельности страховщиков показывает, что установленные в соответствии со статьей 25 Закона Российской Федерации -1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» требования к финансовой устойчивости страховщиков недостаточны для органов государственной власти, иных органов и организаций при выборе страховщиков для участия в различных проектах.

Для предотвращения создания необоснованного ограничения доступа на рынок страховых услуг и учитывая потребность участников рынка в проведении эффективного анализа положения страховщиков, ФАС России считает необходимым введения пруденциальных норм надзора за страховыми организациями, а также внесения изменений в статью 25 Закона Российской Федерации от 01.01.2001 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» в части расширения перечня обязательных для страховщиков нормативов.

Следует отметить, что в международной практике устанавливаются также пруденциальные нормативы, соблюдение которых является для страховщика обязательным, в частности: минимальный размер уставного капитала страховщика, минимальный размер маржи платежеспособности, норматив достаточности высоколиквидных активов, нормативы диверсификации активов и др.

2. Установление минимальных стандартов страховой услуги.

При осуществлении контроля за деятельностью страховщиков, ФАС России были выявлены следующие ситуации, в которых отсутствие стандартов страховой услуги способствует недобросовестным способам ведения конкуренции.

Прежде всего, установление весьма ограниченного перечня страховых случаев и большого числа исключений из страхового покрытия практикуется в сфере страхования ответственности исполнителя по государственным контрактам. При указанном страховании исполнитель по госконтракту стремится сократить свои расходы на страхование, и не заинтересован в получении страхового возмещения. В результате выплаты страхового возмещения по договорам страхования ответственности происходят в весьма ограниченном числе случаев.

Практика рассмотрения соглашений банков и страховщиков в сфере кредитного страхования свидетельствует о навязывании страхователям невыгодных условий страхования. Так, в результате ограничительной практики банков при страховании залогового имущества было установлено, что потребитель, купив страховой продукт КАСКО (страхование транспортных средств) в навязанной ему банком страховой компании, попав в аварию, выясняет, что не может получить страховое возмещение, из-за того, что действия страховщика противоречат обычаям делового оборота, принятым на рынке услуг КАСКО, а взаимодействие банка и страховщика в конечном итоге направлены на навязывание заемщику банка невыгодных для него условий страхования.

Решение данной проблемы ФАС России видит в нормативном закреплении минимальных стандартов страховой услуги на первоначальном этапе это прежде всего:

- для видов страхования, которые являются обязательными в силу федеральных законов («вмененное страхование»);

-в сфере добровольного страхования ответственности по государственным контрактам;

- в сфере добровольного страхования транспортных средств.

3. Развитие конкуренции на рынке сельскохозяйственного страхования.

В конце 2008 года Правительством Российской Федерации было принято постановление № 000 «Об утверждении Правил предоставления в годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений» (далее – Правила 1091), реализация которого приводила к ограничению доступа страховых организаций на рынок сельскохозяйственного страхования.

В связи с этим, ФАС России направил в Правительство Российской Федерации обращение с просьбой поручить Минсельхозу России, Минэкономразвития России, Минфину России, Минрегиону России и ФАС России в возможно короткие сроки подготовить изменения в Правила 1091 в части исключения чрезмерных требований к страховым организациям, создания преимуществ для определенного круга страховых организаций и ограничения конкуренции на рынке сельскохозяйственного страхования с господдержкой.

В частности, было предложено исключить из Правил 1091 подпункты, устанавливающие дополнительные требования к страховым компаниям (рейтинг надежности одного из международных рейтинговых агентств или российских рейтинговых агентств не ниже уровня, соответствующего уровню удовлетворительной надежности; чистые активы не менее 850 млн. рублей; доля поступлений страховой премии по сельскохозяйственному страхованию в структуре страхового портфеля не более 20% общего объема поступлений), а также внести изменения в части введения обязанности перестрахования риска по договорам страхования урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений с государственной поддержкой всеми страховщиками, осуществляющими данный вид страхования, у любого страховщика, имеющего лицензию на перестрахование.

ФАС России совместно с Минфином России, Минсельхозом России и Росстрахнадзором подготовили соответствующие изменения в Правила 1091, в части исключения чрезмерных требований к страховым организациям, создания преимуществ для определенного круга страховых организаций и ограничения конкуренции на рынке сельскохозяйственного страхования с господдержкой.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 № 1199 утверждены новые Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, учитывающие предложения ФАС России.

Вместе с тем, ФАС России считает, что в целях дальнейшего повышения эффективности сельскохозяйственного страхования необходимо разрабатывать следующие направления:

- расширение перечня объектов страхования и страховых рисков, на случай наступления которых осуществляется страхование;

- установление единых стандартов страхования (в том числе стандартные формы договора страхования, стандарты по выплатам страхового возмещения, стандарты формирования страховых резервов, включая резерв катастроф, резерв колебаний убыточности и т. п.);

- создание системы экспертизы в сфере страхования урожая сельхозкультур и страхования животных;

- усиление государственного контроля за финансовой устойчивостью страховых организаций.

4. Развитие конкуренции в сфере обязательного страхования автогражданской ответственности владельцев транспортных средств.

Действующее регулирование рынка ОСАГО предполагает отсутствие ценовой конкуренции между страховщиками.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 01.01.2001 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее – Закон) страховые тарифы (их предельные уровни), структура страховых тарифов их применения страховщиками при определении страховой премии по договору ОСАГО устанавливаются Правительством Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации № 739), следовательно страховые тарифы являются едиными для страховщиков, осуществляющих данный вид страхования.

Вместе с тем, исследование рынка ОСАГО показало, что некоторые страховщики, их агенты, действующие от имени страховщика и по его поручению, а также брокеры, действующие в интересах страховщика, предлагают страхователям компенсацию части страхового платежа в размере от 5% до 25% стоимости страхового полиса.

Кроме того, при реализации функций контроля за размещением государственных и муниципальных заказов ФАС России и его территориальные органы устанавливают факты предложения страховыми организациями в борьбе за заключение государственного (муниципального) контракта на право заключения договора ОСАГО размеров тарифных ставок ниже, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации № 739. Подобные факты свидетельствуют о том, что страховые организации имеют финансовую возможность снижать размеры страховых тарифов, исчисленных в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации № 000.

Таким образом, осуществляющие ОСАГО страховщики, для привлечения страхователей ведут скрытую конкуренцию по цене, предлагая различные подарки и скидки. Такое поведение страховщиков на рынке услуг по ОСАГО является нарушением страхового законодательства, а также Закона о защите конкуренции в части ведения недобросовестной конкуренции.

В целях развития конкуренции на рынке ОСАГО ФАС России считает необходимым внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации № 739 в части установления максимальных предельных уровней страховых тарифа по ОСАГО, что позволит страховщикам самостоятельно снижать страховую премию по договорам страхования, исходя из финансового положения компании.

При этом ФАС России предлагает нормативно установить часть базовой ставки страхового тарифа - нетто-ставки, предназначенной для обеспечения текущих страховых выплат по договорам ОСАГО и формирования резерва компенсационных выплат, предусмотрев, чтобы расходы на осуществление ОСАГО (нагрузка) не должны превышать 20% брутто-ставки.

Данное изменение не приведет к увеличению размера страховой премии по договору ОСАГО, максимальная страховая ставка будет соответствовать тарифу, а изменения структуры тарифной ставки позволят страховщикам более гибко осуществлять деятельность по ОСАГО, а также повысить качество представления данной страховой услуги.

С одной стороны, по усмотрению страховой компании может происходить снижение страховой премии при заключении договора ОСАГО за счет снижения размера нагрузки, то есть за счет снижения расходов на осуществление ОСАГО, без изменения при этом части страховой премии, направляемой на текущие выплаты. С другой стороны, при необходимости страховщики смогут за счет снижения расходов на осуществление ОСАГО увеличить часть страховой премии, направляемой на осуществление текущих выплат и формирование страховых резервов.

По предложению ФАС России данное мероприятие было включено в Стратегию развития страховой деятельности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

В целях реализации указанной Стратегии развития страховой деятельности ФАС России разработал и направил в Минфин России проект постановления Правительства Российской Федерации О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации № 739, в части нормативного закрепления возможности ценовой конкуренции по ОСАГО.

5. Развитие конкуренции в сфере обязательного медицинского страхования.

ФАС России разработаны предложения по реформированию обязательного медицинского страхования (далее – ОМС), которые направлены в Минздравсоцразвития для учета при доработке федерального закона «Об обязательном медицинском страховании». В частности, предлагается:

- реализация права гражданина Российской Федерации на выбор медицинского учреждения, врача, медицинской страховой организации;

- единые стандарты медицинских услуг, оказываемых лечебно-профилактическими учреждениями в системе ОМС;

- тарифы на медицинские услуги, оказываемые в системе ОМС, покрывающие реальные затраты лечебно-профилактических учреждений и сопоставимые с тарифами на те же услуги на конкурентном рынке.

V. В заключении хочу вкратце остановиться на проекте поправок в антимонопольное законодательство.

В настоящее время ФАС России разработаны и предлагаются следующие изменения, касающиеся особенностей отбора страховых организаций, предусмотренные статьей 18 Закона о защите конкуренции:

- требования статьи 18 Закона о защите конкуренции не распространяются на отбор страховых организаций для оказания услуг органам власти и государственным внебюджетным фондам;

- отбор субъектами естественной монополии страховых организаций в соответствии с требованиями статьей 18 осуществляется:

- при превышении суммы сделки установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ;

- по всем видам страховых услуг, за исключением ОМС.

Внесение указанных поправок в основном связано с тем, что в ряде случаев затраты органов власти при проведении конкурсов превышали цену контракта. А ведь одна из целей размещение государственного или муниципального заказа – это экономия бюджетных средств.

При этом органы власти при отборе страховщиков в соответствии с федеральным законом № 94‑ФЗ могут применять иные способы размещения заказа, например, запрос котировок, а также у единственного источника в случае, если сумма сделки не превышает установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации (100 тыс. рублей).

Кроме того, в пакете поправок предусмотрено исключение уведомительного контроля за соглашениями финансовых организаций, предусмотренного частями 9-12 статьи 35 Закона о защите конкуренции. Это связано со снижением административных нагрузок со стороны государства на финансовые организации, в том числе и на страховые. В дальнейшем контроль за соглашениями финансовых организаций будет осуществляться ФАС России при проведении контрольных мероприятий, а также на основании поступающих жалоб.

Большое спасибо за внимание. Надеюсь, что активное взаимодействие ФАС России со страховщиками, объединениями страховщиков и перестраховщиков позволят эффективно развивать конкуренцию на рынке страховых услуг.