Одной из важных задач юридической науки, имеющей большое теоретическое и практическое значение, является комплексное исследование проблем государственного управления и, прежде всего, — определение понятия государственного управления. Без понятийного определения категории «государственное управление» с позиций юридической науки невозможно судить о содержании государственного управления в различных областях государственной деятельности, а также об отличиях этой категории от категории «управление», которая используется в кибернетике, социологии, теории управления и ряде других наук.
Теоретическая разработка проблем государственного управления необходима и для эффективного реформирования структур исполнительной власти и приведения их в соответствие с реальными потребностями государства и общества. В этой связи важно отметить, что в марте 2004 г. началась широкомасштабная административная реформа, конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. Первым нормативным правовым актом, положившим начало административной реформе, стал Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В этом Указе были определены направления реализации реформы, установлены основные термины и понятия, по-новому определяющие деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти[1]. Указом Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти[2]. Федеральным законом от 01.01.2001 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления», направленным на создание основ реформирования государственного управления, в целый ряд федеральных законов был внесен ряд ключевых изменений, касающихся компетенции федеральных органов исполнительной власти[3].
Указом Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления» в целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. На данную Комиссию были возложены такие задачи, как разработка и представление Президенту РФ проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся совершенствования государственного управления, по вопросам:
оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти;
исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
совершенствования правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях упразднения избыточных функций органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
совершенствования деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, включая прекращение избыточного государственного регулирования;
реформирования государственной службы РФ[4].
Проблемы государственного управления освещались в трудах ученых-юристов XIX — начала XX в., широко рассматривались в советской юридической литературе, исследуются и в настоящее время. Получили свое отражение вопросы государственного управления в работах зарубежных юристов. В работах , , и ряда других авторов анализировались общие проблемы государственного управления и его правового регулирования. К ним, в частности, относились такие проблемы, как правовое закрепление принципов государственного управления, система государственных органов и их административно-правовой статус, методы государственного управления, обеспечение законности в государственном управлении, создание и использование актов государственного управления и др. При этом было высказано множество мнений и суждений, приводились различные теоретические позиции, в том числе и по вопросам сущности категорий «управление», «государственное управление» и «исполнительная власть» и их соотношения[5].
Вопрос о понятии государственного управления и в настоящее время остается в известной мере дискуссионным. В ряде работ, в том числе и по юридической тематике, — учебниках, учебных пособиях, монографиях и статьях, понятие «государственное управление» рассматривается, прежде всего, не с точки зрения права и юридической науки, а с точки зрения кибернетики, социологии, теории управления, политологии, экономики и ряда других наук[6]. Наличие таких разных подходов привело к тому, что в юридической науке, законотворческой и правоприменительной деятельности значение терминов «государственное управление», «управление», «исполнительная власть» понимается учеными и практическими юристами по-разному.
Вместе с тем решение проблемы понятия и сущности государственного управления как юридической категории — проблема принципиальная. Каждый ученый и практический юрист должен решить ее. То или иное понимание термина «государственное управление» оказывает определяющее значение на методологию юридического исследования данной проблемы, преподавания вопросов государственного управления в рамках юридических дисциплин, построения учебных программ и изложения этой темы в учебной литературе. Точное понимание категории «государственное управление» важно также для нормотворческой и правоприменительной деятельности, поскольку от этого зависит точность его употребления в нормативных правовых актах, их правильное понимание и применение.
В юридической науке деятельность государства по реализации своих функций рассматривается на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и соответственно разделения форм государственной деятельности, осуществляемых государственными органами данной ветви власти. В качестве основных форм осуществления деятельности государства выделяются следующие: законодательная, исполнительная и судебная[7].
Законодательная деятельность (законотворчество) заключается в издании представительными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами. Содержание и сущность законодательной деятельности государства состоит в установлении таких общих юридических правил, которые обязаны исполнять не только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая самих законодательных органов.
Судебная деятельность (судопроизводство) охватывает реализацию функций государства путем осуществления правосудия звеньями судебной системы государства. Осуществляя правосудие, государство стремится лишь к тому, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в нарушении их, подвергались установленным наказаниям. Осуществляя правосудие, государство не создает новых законов, а только применяет уже изданные.
Исполнительная деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах и подзаконных нормативных правовых актах непосредственную реализацию соответствующими органами государственной власти функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и ряда других.
Таким образом, государственное управление является одной из форм государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности оно отличается как своим содержанием, так и теми формами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит. Каждая из указанных форм, в том числе и государственное управление, с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.
Для понимания сущности государственного управления и определения субъектов, осуществляющих государственное управление, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с категорией «исполнительная власть», которая закреплена в Конституции Российской Федерации (далее ¾ Конституция). Говоря об исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110 Конституции исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Согласно ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.
Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительную власть нельзя рассматривать как исполнительную деятельность. Власть ¾ сущностное выражение такой деятельности. По этой причине исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление — организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Понятие государственного управления как одной из форм государственной деятельности начало формироваться в юридической науке в ХVII в. в рамках так называемых камеральных наук в Германии. В XVII¾XVIII вв. в европейских государствах усиливается центральная власть и создается многочисленный полицейский аппарат, призванный оперативно и профессионально осуществлять борьбу с преступностью и охранять от нарушений общественный порядок. Рост и усложнение административных дел и развитие полицейского законодательства предопределили создание управленческой теории. Результатом этой назревшей потребности явилось создание так называемой «науки о полиции» (Polizeiwissenschaft), которая непосредственно предшествовала науке административного права и теории государственного управления[8].
С наступлением XIX в. начинается новый этап развития науки о государственном управлении. Это было связано с тем, что в этот период в экономическом и политическом строе европейских государств последовал ряд крупных перемен, изменивших основу полицейского государства и поставивших перед юридической наукой ряд новых и вместе с тем крайне сложных вопросов. Наиболее полной и систематизированной для того периода была теория государственного управления в условиях правового государства, разработанная немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815¾1890 гг.). Его идеи о государственном управлении были изложены им в семитомном труде «Учение об управлении» (Die Verwaltungslehre), изданном в г. Штутгарте. В русском переводе профессора Санкт-Петербургского университета [9] работа Штейна называется «Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии».
Характеризуя сущность учения о государственном управлении Штейна, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства — закон получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельность последнего.
Штейн рассматривал государственное управление как процесс, посредством коего исполнительная власть стремится приспособить внешний мир к поставленным законом целям государства. Назначением исполнительной власти является посредничество между волей, выраженной в законе, и внешним ее проявлением — действием. Представляет научный интерес анализ, данный Штейном механизму реализации исполнительной власти, который состоит из трех основных моментов. Первым моментом является предписание закона, которое необходимо исполнить. Второй — учреждение необходимых для этой деятельности органов исполнительной власти. Третий — применение внешней силы для того, чтобы осуществить исполнение закона, даже вопреки воле отдельных лиц — принуждение. Для обозначения содержания исполнительной власти Штейн называет ее властью повелевающей, организующей и принудительной.
Управление осуществляется в самостоятельных областях государственной жизни, которые представляют собой самостоятельные сферы и для законодательства, и для исполнительной деятельности. Штейн называл их областями управления.
Важные методологические выводы о понятии, сущности и организации государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX — начала XX вв.: , ,
, , М. Рейснера и ряда других.
При анализе этих работ необходимо иметь в виду, что все они были написаны в условиях самодержавного строя, когда все функции верховной власти, как законодательства, так и управления находились в руках самодержавного государя. В связи с этим в теории российского государственного и административного права в рассматриваемый период делается определенное различие в характере государственного управления в России и в западных конституционных государствах. На основе анализа законодательства западных государств в этих работах делается вывод о том, что государственное управление в демократическом конституционном государстве является самостоятельной сферой государственной деятельности, направленной на реализацию законов в различных областях государственной жизни.
Так, писал, что под государственным управлением в конституционных демократических государствах понимается правительственная деятельность, отличающаяся от законодательной. Это различие объясняется принципиальным различием в самом характере органов законодательства и управления. Вместе с тем он отмечает, что в России это различие не носит принципиального характера, поскольку все функции верховенства содержались в руках самодержавного государя. При этом государственное управление в российском государстве в обширном смысле есть решение государством поставленных им для себя целей. Сюда относятся и законодательная, и полицейская, и финансовая, и судебная деятельность государства, а также деятельность государства по отношению к церкви. Для российского государственного права более важным является деление государственного управления на верховное и подчиненное. Верховное управление есть область непосредственной деятельности монарха, управление подчиненное есть область деятельности установленных монархом органов, которым передается известная степень власти и которым вверяется выполнение определенных задач управления на основании издаваемых монархом законов и учреждений.
Он отмечал, что все учение об управлении может быть разделено на учение об органах управления, заключающее в себе систематическое изложение совокупности юридических норм, определяющих организацию и компетенцию органов управления, и на учение о самой деятельности управления, содержащее систематическое изложение юридических норм, определяющих меры и способы управления[10].
Российский ученый-юрист также характеризовал государственное управление в конституционном государстве как деятельность, осуществляемую правительством и направленную на реализацию предписаний законов[11].
Профессор , рассматривая категорию государственного управления, отмечал, что в государствах конституционных учение о государственной власти не может быть подведено под общее понятие управления, поскольку оно отличается от деятельности законодательной. Определяя содержание государственного управления, он анализировал административную деятельность государства и отмечал, что эта деятельность не может состоять только в применении закона. Законодатель дает исполнительной власти и определенные полномочия, указывая цели ее деятельности и порядок использования ее полномочий.
Говоря об административных функциях государственной власти, делил их на два больших отдела. Один включает в себя исполнение требований законодательства, направленных на осуществление функций, необходимых для государственной жизни (налоги, безопасность и т. п.). Другой отдел связан с осуществлением задач, которых нельзя достигнуть путем осуществления частной деятельности, таких как почта, транспорт, телеграф и прочие[12].
Большое значение анализу сущности и содержания государственного управления придавал и профессор . Характеризуя формы проявления государственной власти, он писал, что в конституционных государствах, где законодательство осуществляется с участием народного представительства, оно обособляется от других элементов проявления государственной власти. Под управлением обозначаются те функции, которые осуществляются правительством без участия народного представительства.
В своем труде «Русское государственное право» рассматривал государственное управление в рамках науки государственного права. Он, в частности, выделял верховное управление, подчиненное управление и самоуправление. Верховное управление — это управление, в котором власть государя проявляется непосредственно, и подчиненное управление, осуществляемое от его имени и по его повелению соответствующими органами и лицами[13].
В статье «Управление» энциклопедического словаря «Гранат» М. Рейснер отмечал, что в государстве управление или администрация отличается от других сфер деятельности — законодательной и судебной. Такое отличие обусловливается материальными различиями отдельных функций государственной власти и характеризует управление как одну из форм государственной деятельности. В этом смысле законотворчество представляет собой «нормативную» функцию власти, которая выражается в создании правовых норм. Суд осуществляет «декларативную» функцию и декларирует в отдельном случае спорное право или правовые состояния и интересы. Управление разрешает конкретные задачи согласно установленным нормам при помощи, с одной стороны, юридических актов (повелений), а с другой — непосредственного производства той или иной деятельности.
По мнению М. Рейснера, государственное управление включает заведование административным аппаратом, ведение общего хозяйства страны, управление социальными вопросами, полицейское управление, военное управление, а также управление в других сферах государственной жизни[14].
В советской науке административного права анализ государственного управления как практической реализации функций государства государственным аппаратом путем осуществления установленных законом функций и направления государственной деятельности получил свое дальнейшее развитие. Ученые-административисты В. Кобалевский, С. Берцинский, , и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был дан научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности подзаконных органов государства[15].
Так, давала определение государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления[16]. Можно отметить, что в своем определении определяет государственное управление как функцию государства и выделяет такие его признаки, как исполнительно-распоряди-тельный характер, направленность на исполнение законов и реализацию путем принятия актов государственного управления.
характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций государства на основе и во исполнение законов. Ею заняты специальные органы — органы государственного управления[17].
В учебнике «Советское административное право» 1986 г. советское государственное управление рассматривалось как исполнительная и распорядительная деятельность по непосредственной практической организации процессов в обществе. Исполнительной деятельностью государственное управление является потому, что оно указывает на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе управления субъекты управления обладают государственно-властными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные для исполнения акты, применять меры государственного принуждения и т. п.[18]
В современный период вопросы государственного управления в новых исторических условиях также нашли свое отражение в юридической литературе. Так, рассматривает государственное управление как категорию, тесно связанную с организацией и деятельностью исполнительной власти, как управленческую, исполнительно-распорядительную, деятельность управленческого государственного аппарата, использующего для этого административную власть[19].
Как сфера функционирования исполнительной власти рассматривается государственное управление также [20] в учебнике «Административное право» и в учебнике «Административное право Российской Федерации»[21].
Таким образом, на основе проведенного выше анализа можно выделить следующие черты государственного управления как государственно-правовой категории.
1. Государственное управление является одной из форм государственной деятельности наряду с законодательной и судебной. Сущностью государственного управ-ления, отличающей его от других указанных видов государственной деятельности, является то, что оно заключается в исполнении законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.
2. Государственное управление является видом государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Все субъекты исполнительной власти осуществляют государственное управление. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента РФ, а также некоторые государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти (в частности, Центральный банк РФ).
3. Государственное управление носит непосредственно деятельностный характер, то есть в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политической, хозяйственной, социальной и др.
4. Содержание государственного уп-равления заключается в осуществлении его субъектами нормативно определенных задач и функций путем использования государственно-властных полномочий, которыми субъекты государственного управления наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий осуществляется в административном, то есть во внесудебном порядке. Следовательно, государственное управление носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.
5. Субъектами, осуществляющими государственное управление, являются Президент РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти, а также ряд других государственных органов, в частности органы военного управления, имеющие опреде-
ленную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.
6. Законодательством РФ предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление.
С учетом изложенного, государственное управление как государственно-право-вая категория представляет собой одну из форм государственной деятельности, направленную на исполнение, претворение в жизнь положений законов и иных нормативных правовых актов, осуществляемую Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти (государственными органами), сущность которой состоит в осуществлении ими нормативно определенных функций путем использования принадлежащих им государственно-власт-ных полномочий.
В этой связи представляется весьма важным в юридической литературе всегда четко разделять и не смешивать государственное управление как юридическую категорию и управление в кибернетическом смысле, социальное управление и управление как специфический вид труда, направленный на организацию деятельности предприятия (учреждения, организации, государственного органа).
[1] СЗ РФ. ¾ 2004. ¾ № 11. ¾ Ст. 945.
[2] СЗ РФ. ¾ 2004. ¾ № 21. ¾ Ст. 2023.
[3] СЗ РФ. ¾ 2004. ¾ № 27. ¾ Ст. 2711.
[4] СЗ РФ. ¾ 2004. ¾ № 29. ¾ Ст. 3019.
[5] См., в частности: Система органов государственного управления в советской социалистической федерации. — М., 1951; Организация советского государственного управления. — М., 1984; Государственное управление на этапе перестройки. — М., 1988; Теоретические проблемы государственного управления. — М., 1974; Очерк теории государственного управления. — М., 1987.
[6] См., в частности: Система государственного управления: Учебник для вузов. — М., 2000. — С. 3—12; Теория государственного управления. — М., 2002. — С. 198¾223; Теория государства и права: системно-управленческий подход. — Железнодорожный, 2000. — С. 149¾169; Государственное (административное) управление: Учебник. ¾ М., 2004. ¾ С. 30 и др.
[7] См.: Общая теория государства и права. Академический курс. ¾ Т. 1. ¾ М., 1998. ¾ С. 209.
[8] См.: Rossig. Lehrbuch der Polizeiwissenchaft. — Jena, 1786. О развитии полицейского права см. также Административное право: Учебник. — М., 2004. — С. 80—116.
[9] Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. ¾ СПб., 1874.
[10] Краткий учебник русского государственного права. ¾ 1890. ¾ С. 223—235.
[11] Министерская власть в конституционном государстве. ¾ СПб., 1910. ¾ С. 303—315.
[12] Общее государственное право. Лекции профессора ¾ СПб., 1885. ¾ С. 21—36.
[13] См.: Русское государственное право. ¾ СПб., 1909. ¾ С. 36—47.
[14] Государственное управление // Энциклопедия «Гранат». ¾ Т. 16. ¾ С. 410—411.
[15] См., например: Советское административное право. ¾ Харьков, 1929. ¾ С. 3—5; К вопросу о методологии советского управления // Сов. гос. и право. ¾ 1930. ¾ № 10; Советское административное право. ¾ М., 1959. ¾ С. 7.
[16] См.: Органы советского государственного управления в современный период. ¾ М., 1945.
[17] Советское административное право. Часть общая. ¾ Л., 1960. ¾ С. 3—12.
[18] Советское административное право: Учебник. ¾ М., 1986. ¾ С. 5.
[19] Административное право. ¾ М., 1993. С. 3—5, 57—60, 124—127.
[20] См.: Административное право. ¾ М., 1995.
[21] См.: , , Административное право Российской Федерации. ¾ М., 2000. ¾ С. 7—22.
