Д. М. АЗМИ,
кандидат юридический наук, советник Отдела законопроектных работ Правительства Москвы, доцент Московского института права
О ЮРИДИЧЕСКОЙ СИЛЕ
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ ПРЕДПИСАНИЙ
Одним из наиболее актуальных, но вместе с тем сложных и недостаточно исследованных в правовой науке и практике является вопрос о юридической силе правовых норм, выраженных в различных юридических источниках, в том числе и в нормативных правовых актах.
Рассуждая о нем (причем именно в преломлении к статутам и нижестоящих юридико-нормативным документам), исследователи, как правило, оперируют двумя составляющими: 1) компетенцией принявшего акт органа и 2) иерархической позицией соответствующего юридического документа, его местом в субординационной градации форм выражения норм права данного вида. Рассмотрим указанные показатели несколько подробнее.
Определяя юридическую силу нормативного правового акта посредством указания на компетенцию принявшего таковой органа (единоличного или коллегиального), мы обращаем внимание всего лишь на внешнюю сторону явления, но не на его внутреннюю часть. Иерархическая позиция нормативного правового акта определяется (можно сказать задается), действительно полномочиями и предметом ведения того субъекта, от которого корреспондирующий документ исходит.
Но это не дает объяснения того, исходя из каких критериев (факторов, оснований), мы относим принятие определенных нормативных правовых актов к компетенции одних или других организационно и хозяйственно обособленных частей государственного аппарата, наделенных публично-властными полномочиями и предназначенных для осуществления функций суверенной организации публичной политической власти. Иными словами – в предлагаемом контексте необходимо задаться вопросом о принципе распределения нормотворческих функций между органами государства; исследовать то, на базе какого принципа (совокупности оных) между уполномоченными лицами распределяется компетенция по принятию (изданию) содержащих правовые нормы документов.
Говоря, что для нормативных правовых предписаний «юридическая сила зависит от места правотворческого органа в аппарате государства, от его компетенции, а все это определяется значением решаемых данным государственным органом задач»[1] мы приходим к вопросу о принципе распределения социально значимых задач между публично-властными органами, нам необходимо уяснить почему, например, издание федеральных законов, входит в ведение федерального парламента, а «союзных» постановлений – общегосударственного органа исполнительной власти; по каким параметрам производится распределение подобной нормотворческой компетенции.
Применительно к государству со сложным территориальным устройством, необходимо установить и то, почему юридическая регламентация социального взаимодействия определенной (ых) направленности (ей) составляет предмет федеративного (федерального), другой (их) – субъектного (регионального), третьей (их) – совместного ведения. Актуальным может быть и установление пределов муниципальной нормотворческой компетенции.
В свою очередь, определение юридической силы нормативного правового акта через его иерархическую принадлежность напоминает некий «порочный круг», т. к. при этом наблюдается нарушение причинно-следственной связи: первое, т. е. причина (юридическая сила) рассматривается здесь как второе, т. е. следствие (иерархическая позиция) и, соответственно, наоборот. Рассуждения на этот счет строятся по следующей схеме: «упорядоченная совокупность нормативных правовых актов составляет их иерархическую систему. По месту в ней конкретного акта определяется его юридическая сила. Вместе с тем, несмотря на возможность различных классификаций, превалирующей является градация нормативных правовых актов по их юридической силе, т. е. опять-таки по иерархическому рангу». Например, в отношении формально-юридических правовых источников статутного подвида чаще всего встречаются подобные указания: «как правило, закон регулирует наиболее важные общественные отношения»[2]. Следовательно, можно констатировать, что иерархический способ мало результативен, ибо подменяет раскрытие явления простым описанием его формально-фактического отображения.
Необходимо обратить внимание и на практическую ценность вопроса о юридической силе различных форм выражения права и, в первую очередь, нормативного правового акта - самого распространенного в отечественном правовом порядке профильного источника. Специфика данного вопроса весьма наглядно проявляется в контексте проблематики предметного и субъектного действия конституционно-правовых юридических норм.
Так, несмотря на то, что основной закон государства непосредственно не обозначает юридическое лицо в качестве того участника правовой жизни, на которого распространяются положения включенной в названный статут гл. 2, Конституционный Суд Российской Федерации толковательным путем, выявил наличие искомого предметно-субъектного действия (несмотря на то, что с формальных позиций распространение указанного элемента базисного основного закона относимо лишь к «человеку и гражданину»[3]).
Неоднозначно в юридической науке и практике решается и вопрос о регламентирующей значимости актов самих органов конституционного (и (или) уставного) контроля. Показательным является и то, что анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет заметить, что отечественные регионы не затрагивают в соответствующих статутных документах ряда спорных вопросов об иерархии юридических источников.
К числу оных относится и определение правовой природы актов соответствующих основозаконных юстициальных органов, их дефиницирование. Среди отечественных субъектов республиканского уровня, единственным исключением является закон Кабардино-Балкарской Республики о правовых актах. В его тексте указания на иерархическую позицию постановлений соответствующего Конституционного Суда выявляются посредством того, что они отражены после основного статута региона («расположены вслед за ним»).
При этом, «странностью» данного документа является то, что не только постановления корреспондирующего юстиционального органа, но и сама Конституция, при буквальном толковании ст. 6, к числу статутов Республики не относятся, в состав законодательства не включаются[4].
Далее необходимо отметить, что в юридической литературе хотя и редко, но все же встречаются некоторые сущностные указания на те или иные показатели юридической силы, например, на свойство нормативно правового акта реально функционировать (действовать), проявляющееся в возможности (способности) такового порождать (влечь за собой) юридические последствия. Также отмечается, что качество юридической силы носит сопоставительных характер и отображает уровень соподчиненности нормативных правовых актов.
Например, описывая законы, отмечает, что они «обладают высшей юридической силой, что означает их прямое и независимое от других нормативно-правовых актов действие»[5]. и обращают в интересующем нас аспекте специальное внимание на свойство нормативного правового акта реально действовать, т. е. на его способность вызывать юридические последствия[6].
Интересный подход к решению данного вопроса наблюдается в трудах , предлагавшего в качестве основания классификации нормативных правовых актов рассматривать их содержание и отмечавшего, что «проблема соответствия «вида общественных отношений» и «вида нормативно-правового акта» действительно существует»[7]. При этом, описывая разграничение законов и подзаконных актов, он отмечал, что критериями подобной градации являются три показасодержание акта, 2) принявший его орган и 3) процедура (порядок) такого принятия. Отсюда можно сделать вывод о том, что ученый считал показателями определения юридической силы именно совокупность указанных показателей.
Исходя из того, что основной целью нормативного правового акта, как и любого иного формально-юридического источника права, является воздействие на поведение адресатов правовых норм, следует признать, что его юридическая сила должна зависеть от значимости регулируемых общественных отношений (социального поведения). Следовательно, представляется, что именно исходя из данного показателя, надлежит осуществлять распределение нормотворческих полномочий между компетентными органами публичной власти.
Естественно, степень (уровень) важности (значимости) общественных отношений – оценочный показатель. Он не содержит в себе арифметически четких составляющих, не является вещественной, непосредственно осязаемой категорией, и нуждается в весьма тщательном анализе. По справедливому замечанию «в научной юридической литературе по поводу особенностей предмета правового регулирования закона как одного из его отличительных признаков обычно указывается на то, что он регулирует «наиболее важные общественные отношения» или что он принимается высшим законодательным органом «по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.
Основная проблема, однако, заключается в том, что понимается под этими «наиболее важными» или «важнейшими» вопросами государственной и общественной жизни и общественными отношениями. Какой смысл вкладывается в них, и по какому критерию проводится грань между «важными», «важнейшими» и обычными вопросами и общественными отношениями… Юридически грамотное решение данных и им подобных вопросов имеет принципиальное значение не только для теории правотворчества и правоохранительной деятельности, но и для практики правоприменения. От того, насколько четко и профессионально решаются данные вопросы, напрямую зависит качество правовой системы».
Далее анализирует различные позиции по поводу исчерпывающего и базового способов закрепления предмета правового регулирования за определенными категориями нормативных правовых актов, в результате чего приходит к следующему выводу: «формирование предмета регулирования законами невозможно осуществить только путем составления перечня вопросов и отношений, которые могут быть опосредованы исключительно данными нормативно-правовыми актами. При решении этого вопроса необходим, как представляется, более гибкий и дифференцированный подход. Суть его заключается в том, чтобы на теоретическом уровне использовать определенные принципы – критерии выделения сфер жизни и отношений, которые должны быть урегулированы только с помощью законов»[8].
С учетом сказанного, полагаем необходимым отметить, что если бы каждое из существующих в юриспруденции понятий поддавалось «технико-математическому просчету», то отраслевая правовая наука сводилась бы, лишь к изучению фактического правового материала, а общая теория права, по большей мере, только к изложению основных положений оного (а скорее всего в ней вообще отпала бы всякая действительная необходимость).
Причина неопределенности степени важности общественных отношений заключается в самой их сути, сущностной природе. Отсутствие четкости может служить основанием лишь для критико-скептической оценки «мертвых», практически не действующих символьных обозначений юриспруденции, но не применимо в отношении ее «живых», реально функционирующих конструкционных проявлений.
Право в целом (как явление и феномен) достаточно абстрагировано и познается через конкретные проявления, в том числе и посредством источников своего юридического выражения. По сути, структурные компоненты позитивного права могут быть представлены через триаду «интерес – воля – цель». В основе же самого права (права как такового), по всей видимости, находятся некоторые константные идеи.
Последнее следует из постоянства и объективности существования явления - ведь регуляция социального взаимодействия, так или иначе, имеет столь же долгую историю, сколь и сам человеческий род. Обозначенные идеи аккумулируются в принципах права, которые представляя собой некие основополагающие начала, воплощаются (полностью или частично) в конкретных юридических формах. Одной из оных и является нормативный правовой акт. Но (в качестве должного, а не фактического документа) не любой, а лишь «воспринявший» правовые основоположения, т. е. адекватно отображающий нормы поведения юридических субъектов, функционирующий естественно-эффективно и социально-органично.
По мнению автора настоящей работы, основой определения степени важности общественных отношений должны выступать принципы права. Отсюда следует, что юридическая сила любой правовой нормы (в том числе и оформленной посредством нормативного правого акта) определяется ее правовой силой (силой права), производна от таковой. Соответственно, важнейшей нормотворческой функцией должно быть познание, изучение и выявление основополагающих правовых начал, а не простое «рабочее» создание правовых установлений, ориентирующееся сугубо на уже имеющуюся, часто даже ненадлежащую практику.
Применительно к вопросу об уровневой (иерархической, субординационной) классификации нормативных правовых актов это означает, что основной закон должен отражать в себе сами правовые принципы, иные статуты – раскрывать таковые, а положения подзаконных нормативных правовых актов - содержать опосредованное законами, реализационное, т. е. третьестепенное раскрытие основополагающих правовых идей.
При этом совершенно недопустимой мыслится встречающаяся сегодня (в ряде случаев) нормотворческая практика, при которой форма правового акта избирается не в зависимости от предмета правового регулирования, а по причинам регламентной, технической простоты «проведения акта в жизнь».
Например, иного попадаются такие казусы, при которых чиновники объясняют выбор законодательной формы акта тем, что: нормы права, представленные документом самого высокого уровня, подвергаются меньшим изменениям в процессе согласования (что обоснованно загруженностью соответствующих субъектов); принятие нового статута подержанного волеизъявлением (вызванного вовсе необязательно негативными причинами) какого-либо «высокого» должностного лица в процедурном порядке по факту может оказаться более «простым», нежели внесение изменений в комплекс (совокупность) уже действующих нормативных правовых актов подзаконного уровня, приведение таковых в соответствие друг другу.
Также целесообразно отметить, что в настоящее время преобладает позиция, в соответствии с которой нормативный правовой акт принято характеризовать в качестве «ведущей», «основной» или «главенствующей» формы выражения права многих правовых систем. Исследованию такового посвящены многочисленные научные труды, как в области общей теории права, так и в сфере отдельных направлений юриспруденции. Вместе с тем, надлежащий уровень специально-юридического качества и фактического действия нормативного правового акта далеко не всегда подтверждается жизненной практикой. Дело в том, что норма закона, по объективным причинам, рассчитана на неопределенное количество самых разнообразных случаев, но не может учесть каждого из них, абстрагирована от «казуса». Именно поэтому в процессе реализации профильных предписаний столь значимо правовое сознание, и, что весьма важно, сознание правоприменителя, которое, в случае с действием (но не появлением), например, правового обычая, не имеет столь существенной роли (как раз таки ввиду естественности, изначальной увязанности данного формально-юридического источника с «народным духом»).
С этих позиций нормативный правовой акт должен выступать лишь концептуальным ориентиром решения казусов. Сам же он станет действенным регулятором общественных отношений только при условии отображения «народного характера»[9]; в случае своего соответствия существующему общественному пониманию справедливости, правды, правовому менталитету.
При этом очевидно, что «дух народа» не может быть выражен посредством одного лишь государства (а именно от него, так или иначе, исходит нормативный правовой акт), пусть даже самого демократического: таковой проявляется в различных правовых (и не только) формах. Отсюда вытекает, что нормативный правовой акт станет «живым» регулятором общественных отношений лишь при условии «взаимодействия» с другими формально-юридическими источниками.
Надо сказать, что превалирование писаного юридического источника статутного типа часто увязывается с доминированием нормативистского понимания права. Это особенно примечательно с учетом системно-правовой составляющей интересующей нас проблематики, т. к. сам Г. Кельзен свою «ступенчатую концепцию права» (возглавляемую «основной нормой» - своеобразной квинтэссенцией правовых принципов) отобразил именно посредством форм проявления и действия интересующего нас явления, а не каким-либо умозрительным классификационным (например, отраслевым) способом. Он же указывал, что «система права не состоит из согласованных норм, находящихся на одном и том же уровне. Наоборот, она представляет собой иерархическую структуру вышестоящих и нижестоящих юридических правил… Связь между низшим и высшим уровнем системы права – как, например, между… статутом и судебным решением – это отношение определения и подчинения» [10]. Любопытно, что формовыражающая модель системы права встречалась и гораздо раньше, причем в работах представителей, придерживающихся совсем других мировоззренческих платформ: в частности, у Ф. Аквинского, выделявшего такие пласты законов как естественный, божественный и человеческий (возглавляемые статутом вечным)[11]. Это свидетельствует о необходимости рассмотрения вопросов о формально-юридических правовых источниках и силе их юридического действия не только с феноменологических, но и со структурных, методологических и онтологических позиций. Отсюда вытекает потребность в проведении по данному направлению дальнейших специализированных исследований.
В рамках данной работы отметим лишь то, что, как видится автору настоящей работы, вся система позитивного права может быть представлена пятью структурными пластами: 1) статутное право, 2) нормативно-договорное право, 3) обычное право, 4) прецедентное право и 5) право выраженное посредством религиозных норм. Эти виды формально-юридических источников: 1) содержат юридико-значимые поведенческие правила; 2) типичны для правовой среды; 3) закономерно присутствуют в ней (а, следовательно, носят константный характер); 4) увязаны с государственным опосредованием. Указанное позволяет оценивать их в качестве структурно-системных компонентов права.
Но данная трактовка представляет систему права уже не в качестве комплекса отраслей, а через внутренние закономерные проявления, выраженные в видовых объединениях формально-юридических источников. Причем, касательно «субординации» последних необходимо отметить, что с общетеоретических позиций таковая не имеет места быть (в том смысле, что соотношение выражающих правовые нормы юридических форм не должно трактоваться с позиций соподчинения).
Иерархию видов формально-юридических правовых источников можно выявить только «в преломлении» к какой-либо конкретной правовой системе (максимум – правовой семье). К примеру, можно заметить, что прецедентное и обычное право позволяют обществу не «дожидаться» отображающегося в форме закона (нормативного правового акта) выражения воли уполномоченного субъекта на юридическую регламентацию той или иной социальной ситуации (при наличии реального пробела в праве), а упорядочивать ее (по меньшей мере, до окончания по соответствующему вопросу нормотворческого процесса, хотя - по своей потенции – и в течение гораздо более длительного срока) и вне статутного, но, тем не менее, именно в рамках правового пласта.
В завершение отметим, что в настоящей работе представлены далеко не все аспекты тематики юридической силы нормативных правовых предписаний, ценности и действия формально-юридических источников права. Но это свидетельствует лишь об актуальности ее дополнительной проработки, т. к. даже представленных обзорных данных достаточно для того, чтобы утверждать, что многие вопросы правовой области не могут быть надлежащим образом рассмотрены и исследованы без обращения к той области юридической ткани, что представлена различными профильными формовыражениями.
[1] , Липень государства и права: Учебник для вузов. М. 2000. С. 271.
[2] Теория государства и права / Под общ. ред. проф. . С. 289, 290.
[3] Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.2001 «По делу о проверке конституционности пункта 4 части второй статьи 250, статьи 321.1 Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета им. и Московского авиационного института (государственного технического университета)» // «Российская газета». № 1; Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.2001 «По жалобе Ивановского областного объединения организаций профсоюзов на нарушение конституционных прав и свобод положением подпункта 14 пункта 3 статьи 346.12 Налогового кодекса Российской Федерации» // «Вестник Конституционного Суда РФ». №
[4] Закон Кабардино-Балкарской Республики от 01.01.2001 (ред. 21.05.2009) «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» // «Кабардино-Балкарская правда». № 000-1
[5] Сырых государства и права. М. 2005. С. 204.
[6] , Липень государства и права: Учебник для вузов. М. 2000. С. 271.
[7] Венгеров государства и права. М. 2000. С. 342-345.
[8] Марченко права. М. 2007. С. 126, 128-131.
[9] Girrke O. Der Entwurf BGB ist das deutsche Recht. 1889. S. 28.
[10] Legal Studies. Vol. 10 № 2. July 1990. P. 127-135. См. также: Чистое учение о праве Ганса Кельзена. К XIII конгрессу Международной ассоциации правовой и социальной философии (Токио, 1987): Сборник переводов. Вып. 1 / Отв. ред.: , ; Пер.: , М. 1987.
[11] Сумма теологий. Ч.1. Т.М. 2005.
