Доклад «Экспертиза нормативных правовых актов на коррупциогенность»

Доклад «Экспертиза нормативных правовых актов на коррупциогенность»

§ 1. Правовые основания для экспертизы нормативных правовых актов

Проблемы совершенствования законодательства до некоторой степени являются универсальными проблемами и должны исследоваться в междисциплинарном аспекте. Они имеют как теоретическое, так и практическое применение. Термин «легиспруденция», который иногда используется для объединения различных элементов и подчеркивания связи между различными течениями и основными положениями исследований в области законодательства, точно отражает характер этого нового всестороннего подхода. По мнению Л. Майера, вице-председателя Федерального Суда Швейцарии, профессора Швейцарской академии государственного управления, «…этот подход объединяет элементы науки, искусства и мастерства; в сферу внимания попадает как содержание законодательства, так и его форма»[1].

Однако термин «легиспруденция» все-таки не является пока общепринятым, поэтому объективнее вести речь именно об экспертизе законодательства, понимая под ней как процесс, так и результаты работы экспертов в отношении конкретных нормативных правовых актов. Применяется также фактически равнозначный термин «экспертная оценка законодательства», который, в разном контексте, также подразумевает как процесс, так и результат экспертной работы с законодательными актами и их проектами.

Экспертиза законодательства является важным и достаточно традиционным элементом законодательной методологии. Однако, формы, методы и приоритетные направления экспертизы законодательства постоянно расширяются.

В отличие от процесса подготовки законопроектов, она включает в себя и формальные аспекты законодательства (соответствие требованиям юридической техники и др.), и его содержательные аспекты. В последнем случае она направлена на выявление отношений между содержанием законодательного акта (проекта акта) и его наступившими или ожидаемыми последствиями. Экспертиза законодательства, экспертная оценка – это процесс, призванный гарантировать учет законодателем, как требований юридической техники, так и социальной действительности и социальной адекватности законодательной деятельности.

Правовые основания для экспертизы нормативных правовых актов содержатся в различных информационных источниках и правовых документах, одним из которых являются Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 01.01.01 г. N 278.

Согласно этому документу, юридическую экспертизу в системе Минюста России проводят:

- экспертные подразделения территориальных органов Минюста России;

- экспертные подразделения федеральных управлений Минюста России по федеральным округам;

- Управление законодательства субъектов Российской Федерации и Федерального регистра Минюста России;

- Департамент по вопросам государственной регистрации прав на недвижимость Минюста России.

При необходимости к проведению юридической экспертизы в установленном порядке могут быть привлечены другие подразделения центрального аппарата и территориальных органов, иные органы, учреждения и организации системы Минюста России.

Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке правового акта по формальным признакам, а именно: формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Рекомендуется также оценить соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов).

Указанные Рекомендации устанавливают целью юридической экспертизы выработку федеральными органами государственной власти совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Иными словами, данная деятельность Минюста обеспечивает «вертикальное» соответствие законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Все остальные вопросы остаются за пределами данных Рекомендаций.

Схожие требования предъявляются и к юридической экспертизе, проводимой при подготовке нормативных правовых актов органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления.

Однако при разработке и реализации нормативных правовых актов возникает множество проблем, требующих выработки экспертного мнения и предложений по усовершенствованию содержания этих актов. Такие потребности требуют использования экспертного потенциала специалистов, представителей научных организаций и организаций гражданского общества, а также детальной разработки и законодательного закрепления представлений о формах и методах экспертной деятельности.

Поэтому при практическом осуществлении экспертных работ целесообразно применять возможности, обеспечиваемые в соответствующей сфере законодательства (экологической, градостроительной и др.). Возможности (и возможные формы) экспертного участия общественности в обсуждении нормативных правовых актов содержатся в Федеральном законе от 01.01.2001 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», а также в распоряжении Правительства РФ от 01.01.01 года, определившего среди приоритетных направлений развития гражданского общества и реформы государственного управления развитие механизмов независимой общественной экспертизы, государственно-общественных консультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений и механизмов общественного мониторинга.

Федеральный закон «Об Общественной палате» является, пожалуй, единственным документом, прямо наделяющим общественное формирование (Общественную Палату Российской Федерации) правом на проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, а также проектов муниципальных правовых актов. Схожие возможности предоставляет и большинство законодательных актов субъектов РФ, в которых созданы аналогичные общественные формирования.

Отчасти разработка правовых оснований ведется в субъектах РФ самостоятельно. Так, при подготовке настоящей дипломной работы удалось найти несколько документов регионального уровня, развивающих тему экспертизы в отдельных локальных направлениях:

-  Положение об общественной экспертизе нормативных правовых актов, регулирующих развитие малого предпринимательства в Ростовской области;

-  Положение об общественной экспертизе инновационных проектов в системе образования Санкт-Петербурга;

-  Положение "О независимой общественной экспертизе социально экономических программ и проектов муниципалитета г. Новосибирска";

-  Положение о профессионально-общественной экспертизе в городе Красноярске.

Внесен на рассмотрение в Самарскую Губернскую Думу проект Положения об общественной экспертизе.

В отношении предмета исследований настоящей дипломной работы следует отметить, что высокий уровень коррупции в стране объективно требует от государства проведение обязательной антикоррупционной экспертизы, которая должна стать одной из составных черт законотворческого процесса, наряду с юридической и лингвистической экспертизой в Правительстве и Федеральном Собрании Российской Федерации.

Значимость и актуальность введения в практику государственного управления антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов признается сегодня многими. Вместе с тем, анализ практики работы законодательных органов государственной власти показывает, что такой экспертизы в настоящее время не проводится нигде. Дело в том, что попытки разработки технологии такой экспертизы сталкиваются с проблемами теоретического плана, с не разработанностью в отечественной юридической науке большинства принципиальных вопросов, связанных с самим пониманием коррупции как общественного явления, а также с разработкой подходов к её предотвращению (в том числе с разработкой процедур антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов). В то же время, Концепция административной реформы прямо устанавливает правовые основания для антикоррупционной экспертизы, так как требует «внедрения практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов», при этом методология антикоррупционной экспертизы должна стать одним из результатов реализации Концепции.

Анализ современной практики позволяет утверждать, что организационные формы проведения экспертных работ могут быть различными – выполнение научно-исследовательских работ силами специализированных научных структур на договорной основе, создание временных коллективов, а также привлечение к проведению экспертизы общественных формирований (Общественная Палата и др.). Во всяком случае, Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг относит к видам экономической деятельности деятельность по экспертизе проектов, относя к объектам экспертизы, в том числе проекты в области управления.

Таким образом, для проведения экспертизы правовых актов на коррупциогенность имеются достаточные правовые основания.

§ 2. Характеристика коррупционных факторов в законодательстве

Анализ нормативного правового акта на коррупциогенность представляет собой выявление в рассматриваемом акте коррупциогенных факторов, под которыми в юридической науке понимаются особенности нормативных правовых актов, позволяющие использовать их в коррупционных целях при осуществлении различных полномочий государственным или муниципальным служащим и должностным лицом органа исполнительной власти[2].

Перечень коррупциогенных факторов в законодательстве до сих пор не является однозначным и неизменным. Проанализировав и обобщив выделяемые различными авторами коррупциогенные факторы, следует выделить и затем охарактеризовать основные из них, объединив их в группы:

1) в части связи анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми актами:

- множественность вариантов диспозиций правовых норм;

- широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества (отсылочные нормы);

- наличие коллизий правовых норм;

2) в части реализации полномочий государственного органа (должностного лица):

- определение компетенции по формуле "вправе";

- широта дискреционных полномочий;

- отсутствие административных процедур;

- завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

- отсутствие конкурсных (аукционных) процедур при распределении государственного (муниципального) заказа;

3) в части контроля над действиями государственных служащих:

- отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных служащих в той или иной области деятельности (управление имуществом, налоговые, таможенные отношения и пр.);

- отсутствие ответственности государственного служащего за правонарушения;

- отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и государственными служащими;

4) другие коррупциогенные факторы:

- политические детерминанты коррупциогенности;

- конфликт интересов;

- чрезмерная дифференциация административных правонарушений и административных наказаний.

Квалификация эксперта состоит в том, чтобы осмыслить реальную степень возможности использовать соответствующие особенности нормативно-правовых формул в коррупционных целях. Приведенные выше группы позволяют оценить соблюдение правил юридической техники в интересах оптимального определения компетенции, обеспечения прозрачности действий должностных лиц, а также соотнести эти действия с имеющейся практикой применения законодательства в анализируемой сфере.

В части связи анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми актами нужно отметить следующее.

Часто диспозиция правовой нормы (установление правила поведения) формулируется как отсылочная (отсылающая к норме другой статьи данного или другого нормативного акта) или бланкетная (предоставляющая государственным органам (органам местного самоуправления) право самостоятельно устанавливать правила поведения.

По характеру отсылки встречаются к законодательству вообще, к другим федеральным законам, к законодательству в определенной сфере регулирования (гражданскому, лесному и т. д.), к законодательству субъектов РФ, к подзаконному регулированию. Последний вид отсылки наиболее тесно связан с потенциальными возможностями коррупционных проявлений, особенно если нормой законодательного акта органу государственной власти непосредственно предоставляется право урегулирования того или иного вопроса.

Коррупциогенность данного фактора состоит в том, что, оставляя более конкретное регулирование тех или иных отношений (как правило, порядка и сроков осуществления конкретных полномочий) органу исполнительной власти, законодатель провоцирует государственный орган на создание условий, удобных им, зачастую в ущерб интересам и удобству граждан. Этот фактор является коррупциогенным не сам по себе, а в силу того, что облегчает возникновение коррупционных факторов "прямого действия" (таких, например, как широта дискреционных полномочий, "игра" со сроками предоставления услуг, завышенные требования к физическим и юридическим лицам).

Выявить данный фактор довольно легко. В законах обычно употребляются нормы типа: "порядок и сроки (чего-то) определяются Правительством РФ (уполномоченным органом исполнительной власти)".

Аргументами в пользу сохранения подобного рода отсылок служат, например, такие:

- законодатель не знает детально особенностей управления в той или иной сфере, а потому регулирование особенностей (в том числе порядка реализации полномочия, порядка и сроков предоставления услуг) следует оставить на усмотрение органов исполнительной власти,

- поскольку процедура изменения закона сложнее изменения подзаконного акта, а жизнь требует корректив, не стоит делать "частности" предметом закона.

Возможно, на первых порах, когда законодательное поле в России было довольно пустым, такие аргументы и имели смысл. Но сегодня необходимо в корне пересмотреть такое отношение. Вопрос о законодательном регулировании "частностей" (порядка и сроков) есть вопрос лишь более профессиональной разработки законопроектов. А профессионализм включает и такую стадию разработки, как консультации со специалистами, работающими в соответствующей сфере (к тому же большое число законопроектов разрабатывается самими органами исполнительной власти). Депутаты же, в том числе с помощью экспертов по коррупциогенности, могут оценить, насколько предлагаемые порядок и сроки учитывают опасность коррупции в данной сфере.

Примеры бланкетных норм:

1) «Распоряжение исключительным правом на результаты интеллектуальной деятельности в области геодезии и картографии от имени Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст.11 Федерального закона «О геодезии и картографии»)».

2) «Попечительский совет Фонда разрабатывает Порядок предоставления финансовой помощи коренным малочисленным народоам Севера в Камчатской области, а также Порядок предоставления отчетности по оказанной финансовой помощи» (ст. 6 Закона Камчатской области от 5.05.2004г. № 000 «О Фонде поддержки и развития коренных малочисленных народов Севера в Камчатской области»).

Широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества – еще один коррупциогенный фактор. Этот фактор связан с предыдущим - отсылочными нормами, так как открывает возможность регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы существенные условия регламентирования определялись при этом законом.

Часто речь идет не только о детализации норм закона, разъяснении порядка их применения, но и принятии государственным органом собственных правовых актов (о порядке работы с обращениями граждан и юридических лиц, о проведении конкурса и пр.). Зачастую они противоречат законам Российской Федерации и субъектов РФ. Этот фактор может быть полноценно проанализирован в процессе контроля деятельности государственных органов, когда проводится проверка, в том числе и ведомственных актов. Немаловажно оценить как содержание ведомственного акта, так и его форму. В этих случаях следует руководствоваться требованиями, изложенными в Постановлении Правительства РФ от 01.01.01 года № 000 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", - в отношении федеральных органов, и требованиями нормативных актов субъектов РФ (как правило, законов субъектов РФ о нормативных правовых актах) - в отношении органов субъектов РФ.

Законодательный акт может предусматривать (часто по умолчанию) и широкие возможности локального нормотворчества (принятие собственных правовых актов государственными и негосударственными организациями - юридическими лицами). Неоправданно оставляя подобные пробелы для самостоятельного их восполнения другими субъектами права, не обладающими властными полномочиями, законодательный акт может "поощрять" узаконивание на их уровне реально применяемых коррупционных схем.

Примеры возможности широкого нормотворчества:

1) «Форма отчетности фонда и требования к осуществлению отчетности устанавливаются уполномоченным федеральным органом» (ст.32 Федерального закона «о негосударственных пенсионных фондах»).

2) «Квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для организации любительского и спортивного рыболовства распределяются между пользователями водными биоресурсами администрацией Камчатской области в Порядке, утверждаемом Советом народных депутатов Камчатской области» (п.7 ст.12 Закона Камчатской области от 01.01.2001г. № 000 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в Камчатской области»).

Что касается коллизий правовых норм, то коллизии анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми актами препятствуют правильному применению закона, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае. Коллизии могут быть между равноправными правовыми актами (двумя федеральными законами), между актами разных уровней (например, федеральным и региональным по вопросу совместного ведения, национальным и международным), между кодексом и законом (как правило, кодекс провозглашает принцип своего верховенства). Для выявления коллизии необходимо тщательно анализировать нормативные правовые акты, регулирующие смежные отношения, или наиболее общие вопросы (например, порядок проведения аукциона в ГК РФ). Правила определения приоритета той иной нормы права сформулированы в различных источниках (п. 4 ст. 15, ст. 76 Конституции РФ, ст. 1186 ГК РФ и др.). Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в законодательных актах, а в юридической доктрине и судебной практике. Так, примеры разрешения коллизий правовых норм в самых различных сферах, имеющие общеобязательный характер, содержатся в постановлениях Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Поскольку полностью избавиться от коллизий невозможно, важно оставить право выбора и применения той или иной нормы по приоритету ее действия суду, а не государственному служащему.

Пример коллизии правовых норм:

- «Любительское и спортивное рыболовство в Камчатской области осуществляется гражданами без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов…» (п.1 ст.12 Закона Камчатской области от 01.01.2001г. № 000 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в Камчатской области»);

- «Любительское и спортивное рыболовство в Камчатской области … осуществляется на основании разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов» (п.5 ст.12 этого же Закона).

Следующая группа коррупциогенных факторов относится к реализации полномочий государственного органа (должностного лица).

Определение компетенции по формуле "вправе": многие законодательные акты определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок "вправе", "может". Это относится к любым видам полномочий - регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным (может контролировать, может привлечь к ответственности, может выдать лицензию), и даже нормотворческим. Право и обязанность для государственного органа образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его). Это не означает, что у государственного органа (государственного служащего, должностного лица) вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права приобретают характер исключения и находятся в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий.

Пример формулы «вправе»: «Органы службы занятости при необходимости могут оплачивать стоимость проезда (до места обучения и обратно) и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в другую местность» (ст. 29 Федерального Закона «О занятости населения в РФ»).

Относительно такого коррупциогенного фактора, как широта дискреционных полномочий, необходимо сказать следующее. Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения госслужащего.

Во-первых, это сроки принятия решения. Поскольку почти невозможно точно определить срок, в который госслужащий обязан принять решение в отношении физического или юридического лица либо срок совершения того или иного административного действия, постольку обычно применяется формула "в течение" или "не позднее". Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии срока.

Во-вторых, это условия (основания) принятия решения. У госслужащего всегда есть право выбора, как минимум, из двух вариантов решения (положительного или отрицательного). Но, во-первых, существуют нормативно-правовые акты, которые предоставляют и большее число вариантов (например, в некоторых статьях КоАП РФ). А, во-вторых, есть акты, предоставляющие несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения.

В-третьих, это учет параллельных полномочий. Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько государственных органов (совместные решения, согласование решений). Понизить коррупциогенность способно закрепление принципа "одного окна" - когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный государственный орган, а не заявитель. Повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного государственного органа, или различных государственных органов (например, федерального и регионального уровня), а также ответственность нескольких государственных служащих за одно и то же решение.

Примеры широкого толкования дискреционных полномочий:

1) «О положительном результате формальной экспертизы и дате подачи заявки на изобретение заявитель уведомляется незамедлительно после завершения формальной экспертизы» (ст.21 Патентного закона РФ).

2) «Действие настоящего Закона распространяется также на лиц, которые не относятся и не принадлежат к коренным малочисленным народам, …для которых традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами … являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти и органах местного самоуправления» (п.3 ст. 1 Закона Корякского АО от 01.01.2001г. «О гарантиях права коренных малочисленных народов на приоритетное пользование водными биоресурсами для личного потребления в Корякском АО»;

«Промысловые участки для вылова (добычи) водных биоресурсов для личного потребления … лицам, на которых распространяется действие настоящего Закона, и их объединениям, предоставляются без проведения конкурсов …» (п.2 ст.3 этого же Закона).

Таким образом, любое лицо, для которых вылов биоресурсов не является основным видом деятельности, может, по условиям данного Закона, на внеконкурсной основе пользоваться правом, которое направлено на поддержку коренных малочисленных народов.

Такой фактор, как отсутствие административных процедур, тесно связан с предыдущим. Коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения (административные процедуры). Таким образом, упорядочить осуществление полномочий государственных органов можно при введении административных процедур - нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий. Существуют процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля и др. Отсутствие в законодательном акте четкого описания процедуры повышает коррупциогенность этого акта.

Процедуры должны содержаться именно в законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне. Порядок и сроки (административные процедуры) составляют часть регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна, чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение.

Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, также являются важным фактором, повышающим коррупциогенность законодательства. Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности обременительны настолько, что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Другими словами, данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует коррупции. Он проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. В то же время выявление данного фактора с формальной точки зрения - одна из наиболее трудных экспертных задач. Здесь - прямая зависимость успешности ее решения от квалификации эксперта.

Как правило, обнаружить дефекты в формулировке требований к заявителю можно при анализе оснований для отказа в совершении действия (регистрации), приема документов. Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа:

а) открытый, то есть не исчерпывающий,

б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера,

в) содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа (например, «представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме»).

Пример: «Основанием для отказа в принятии решения о соответствии соглашения или согласованных действий требованиям антимонопольного законодательства является недостоверность представленной хозяйствующими субъектами информации, имеющей значение для принятия решения» (ст.19.1 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»).

Следующий фактор – это отсутствие конкурсных (аукционных) процедур. Осуществление некоторых видов полномочий (в частности, разрешительных) предполагает присутствие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения или аренды объекта государственной собственности, права заключения договора государственной закупки или подряда и пр.). Но выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве "торги" (аукционы и конкурсы), способно снизить вероятность субъективного подхода государственного служащего. Таким образом, для преодоления опасных тенденций в государственном управлении рекомендуется применение гражданско-правового института.

Как правило, аукционы и конкурсы в государственном управлении предполагаются открытыми (закрытость оправдана в случаях, связанных с государственной тайной), то есть принять в них участие может любое лицо. Их отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатков участниками, специальный порядок проведения), выбор победителя по заранее установленному критерию (максимальная цена или лучшие условия), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов конкурсной комиссией.

Минимальные требования к организации и проведению конкурсов и аукционов определены в ст. 447-449 ГК РФ, конкретизируются они в отраслевых законодательных и подзаконных актах (ФЗ о приватизации государственного и муниципального имущества, приказ Минфина от 5 июня 2001 года №42н "О порядке проведения аукционов", приказ Минэкономразвития от 01.01.01 года № 3 "Об организации обеспечения проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов", приказ Минфина от 01.01.01 года № 000н "О конкурсной комиссии по отбору аудиторских организаций для осуществления обязательного ежегодного аудита" и др.).

Третья группа факторов относится к контролю за действиями государственных служащих.

Фактор отсутствия специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных служащих в той или иной области деятельности (управление имуществом, налоговые, таможенные отношения и пр.) "идеологически" близок к такому фактору, как широта дискреционных полномочий. Такая близость объясняется тем, что в том и другом случаях непозволительно оставлять государственного служащего "один на один" с клиентом, никак не регулируя эти взаимоотношения. Другими словами, в целях антикоррупционной экспертизы дозволительно исходить из "презумпции подверженности чиновника соблазну". А соблазн и появляется зачастую в силу полной самостоятельности выбора вариантов поведения.

Однако в содержательном смысле эти два фактора различны. В данном случае речь идет не столько о жестко определенной административной процедуре, сколько об установлении ряда ограничений и запретов, являющихся нормами материального права.

Здесь при анализе законодательного акта необходимо выявить:

- наличествуют ли вообще какие-либо ограничения и запреты, обусловливающие возможность приобретения госслужащим права осуществлять от имени государства деятельность, связанную с финансовыми и имущественными отношениями. Ясно, что без закрепления каких-либо условий весьма рискованно допускать осуществление действий госслужащим в этой сфере;

- наличествуют ли какие-либо ограничения и запреты для госслужащего при осуществлении возложенных на него функций и полномочий;

- если ограничения и запреты закреплены, насколько они способны повлиять на мотивацию деятельности госслужащего (хотя бы повысить риск для недобросовестного служащего);

- каким образом нормативно описана подотчетность госслужащего, контроль за соблюдением запретов и ограничений, каковы формализованные критерии (и есть ли они вообще) оценки его деятельности.

Фактор отсутствия ответственности государственного служащего за правонарушения. В законодательных актах, как правило, отсутствуют нормы об ответственности государственного служащего, либо законодатель ограничивается общей формулой "несет ответственность в установленном законом порядке". Часто различается ответственность должностного лица и государственного служащего государственного органа. Нужно проверить, наличествуют ли в данном законодательном акте или в акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения, нарушение специализированных ограничений и запретов. Меры ответственности должны соответствовать выполняемым полномочиям и предъявляемым к служащему запретам и ограничениям. Эксперт должен соотнести эти нормы с нормами об ответственности в законодательстве о государственной службе, специальными нормами о служебном поведении и ответственности, в том числе дисциплинарной (например, Федеральный закон о службе в таможенных органах РФ). От того, насколько конкретна формула ответственности, зависит ее реальность и неотвратимость. Основания ответственности должны быть четко сформулированы, желательно с дифференциацией, какому виду нарушения какой вид ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой) соответствует. Фразе "несет установленную законодательством уголовную и административную ответственность" должны корреспондировать соответствующие статьи УК РФ и КоАП РФ.

Последний в этой группе фактор - отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и государственными служащими. Этот фактор пока скорее считается недостатком общеполитическим. К тому же в "технологическом плане" он практически ни в одном законе не присутствует. В этом смысле наше законодательство в целом можно считать коррупциогенным. Можно предложить в этой связи обратить внимание при анализе законодательных актов на следующее:

- наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органов власти и уровень конкретности таких норм, если они есть;

- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);

- наличие возможности осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности;

- наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением либо перед соответствующими профессиональными и иными сообществами (например, публикация ежегодных отчетов);

- наличие норм о парламентском контроле (постоянном или ситуационном);

- наличие возможностей общественных проверок данного органа, условий и процедуры таких проверок, мер реагирования по результатам проверок.

Существуют и другие коррупционные факторы, которые можно установить при анализе законодательного акта. К ним можно отнести, например, установление пробелов в законодательном регулировании того или иного вопроса, позволяющих государственным органам (должностным лицам, государственным служащим) самостоятельно устанавливать собственные полномочия, вторгаться в смежную сферу и т. п. Это также проверка, корреспондирует ли праву гражданина или юридического лица обязанность государственного органа, поскольку только в этом случае государственный орган не сможет отказать гражданину в реализации принадлежащего ему права, сославшись на отсутствие полномочий. Стоит проверить, как определены связи и взаимоотношения государственного органа в процессе реализации полномочий с другими государственными органами, негосударственными организациями, гражданами, насколько учтены антикоррупционные требования, сформулированные в других законодательных актах.

Существуют также специфические коррупционные факторы, связанные с юрисдикционными полномочиями государственных органов (должностных лиц), а именно привлечением виновных лиц к административной ответственности. К ним относятся чрезмерная дифференциация административных правонарушений и административных наказаний (что предоставляет должностному лицу широкий диапазон выбора без его "привязки" к условиям), фактическая возможность "переквалификации" уголовного преступления на административное правонарушение, так как некоторые статьи Уголовного кодекса имеют свои аналоги в КоАП РФ (например, ст. 228 УК РФ "Незаконные приобретение, хранение, перевозка, изготовление, переработка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов" и ст. 6.8 КоАП РФ "Незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов", ст. 196 УК РФ "Преднамеренное банкротство", ст. 197 УК РФ "Фиктивное банкротство" и ст. 14.12 КоАП РФ "Фиктивное или преднамеренное банкротство"). Специфика данных факторов в том, что они выявляются только при анализе Кодекса об административных правонарушениях РФ, законов субъектов РФ об административной ответственности, Уголовного кодекса РФ.

Очень интересным коррупциогенным фактором является конфликт интересов. Истоки коррупции коренятся в самой сущности отношений государства и общества, вернее в том, что эти отношения являют собой некую фикцию, поскольку за ними стоят конкретные люди – чиновники и граждане. В свою очередь, поскольку существуют отношения «агент-принципал», постольку существует и коррупция. Таким образом, изначальный исток коррупции – в самом существовании государства, вернее, в фикции государства и подмены его представителями государства, которые имеют собственные интересы, но обязаны представлять чужие. Исходя из природы конфликта интересов как коррупциогенного фактора, очевидно, насколько он не избыточен. Единственное, что остается сделать – создать государственным служащим трудности в преследовании собственных интересов. Выделяются три способа взаимовлияния государства и экономики, каждый из которых можно назвать коррупциогенным. Во-первых, это американская практика «вращающейся двери» (revolving door), или «государства странников» (government of strangers). В рамках этой системы люди служат государству только несколько лет, переходя из госслужбы в бизнес и обратно. Во-вторых, это японская и французская практика, в рамках которой люди работают чиновниками до определенной степени, по достижению которой переходят в бизнес («эффект шлепанцев»). Второй способ также распространен в США в отношении чиновников, выходцев из военных министерств, которые после отставки продолжают работу в ВПК США. В Японии служба в Министерстве промышленности и торговли – естественный шаг в продвижении к выгодным постам в бизнес-компаниях. И, наконец, в-третьих, это немецкая практика, когда чиновник, не утрачивая своего статуса, имеет возможность бороться за политическую позицию. В 1975 году 49% депутатов Бундестага были чиновниками[3]. Если добавить к этим способам параллельную деятельность и в качестве бизнесмена, и в качестве государственного служащего, картину связи государства и экономики можно считать завершенной, а те потенциальные области, в которых необходимо создавать трудности чиновникам, установленными.

Связь государственной бюрократии и общества, безусловно, позволяет в какой-то степени преодолеть недостатки, вытекающие из сущности государственной бюрократии. Мы говорим прежде всего о грозящей любому госаппарату потенциальной опасности превращения в самостоятельную, оторванную от общества силу, подменяющему общие, государственные интересы, интересы своего «принципала», интересами частными и эгоистическими. Закрытость бюрократии, взращивая особое, бюрократическое сознание, только способствует этому. Поэтому даже в Великобритании, стране с чрезвычайно закрытой системой государственной службы время от времени проводятся программы набора на государственную службу бывших бизнесменов[4].

Вместе с тем подобные каналы связи общества и государства таят в себе значительные угрозы. Первая состоит в том, что чиновник, уходя в бизнес, уносит с собой те знания и навыки, которые он приобрел с помощью и за счет государства с тем, чтобы использовать их не на общее благо, а в корпоративных интересах. Вторая, и самая опасная угроза заключается в том, что эффекты «шлепанцев» и «вращающейся двери» создают предпосылки для того сбоя в служении интересам патрона, который именуются коррупцией.

Государственный служащий может унести с собой в бизнес не только знания и навыки, которые он получил за время службы, но и информацию, столь необходимую коммерческим организациям для обеспечения привилегированного положения по сравнению с конкурентами и победы в конкурентной борьбе. Кроме того, оставаясь в госаппарате, чиновник может стать внутренним лоббистом определенных коммерческих организаций. Но самая большая опасность конфликта интересов состоит в том, что коррупция обусловленная им, может и не сопровождаться взяткой. Государственные служащие просто следуют своим собственным экономическим интересам, что почти невозможно инкриминировать им.

Следовательно, необходимо так сформулировать нормы закона о государственной службе, чтобы максимально ограничить негативные последствия эффектов «шлепанцев» и «вращающейся двери», возможности совмещения своей должности с иной оплачиваемой, а в некоторых случаях и формально безвозмездной деятельностью.

Исходя из вышесказанного, становится понятно, что в законодательстве содержится большое количество разнообразных коррупционных факторов, однако они могут быть выявлены при проведении антикоррупционной экспертизы, подвергнуты анализу и классификации, а также устранены в результате целенаправленной работы по совершенствованию законодательства.

§ 3. Виды и методы экспертизы нормативных правовых актов

Необходимость в экспертизе возникает в не ясной, с точки зрения существующих знаний и представлений, ситуации. Неясность эта может быть вызвана различными причинами - наличием разных, несводимых точек зрения, отсутствием необходимых данных или знаний, невозможностью просчитать последствия реализации проекта и т. д. и т. п. Эксперты - это люди, вызывающие доверие (не только обладающие знанием, а именно вызывающие доверие) своим опытом, интуицией и ответственным поведением в аналогичных ситуациях. Именно эксперты производят оценки соответствия сложившегося положения дел тем задачам, которые необходимо решить.

Институт экспертизы складывается в тот момент, когда управленческая и политическая деятельности становятся ведущими (рамочными), а исследовательская деятельность - подчиненной, направленной на реализацию поставленных перед ней задач.

Еще один момент, важный для формирования института экспертизы, состоит в том, что в условиях демократического общества понижается значимость социальной иерархии или авторитета. Институт независимой экспертизы в этом плане выводит оценку ситуации из-под влияния сложившейся социальной структуры и создает возможность более или менее объективной оценки.

Анализ законодательной базы и иных информационных источников позволил установить наличие большого разнообразия, как видов экспертизы, так и методов ее проведения.

С точки зрения одной из классификаций, вид экспертизы определяется, главным образом, объектом и целью исследования. Так, можно выделить юридическую, лингвистическую, медицинскую, судебную, экологическую, религиоведческую и многие другие виды экспертизы. Характеристики и требования к большинству видов экспертиз устанавливаются, как правило, ведомственными документами, принимаемыми на уровне соответствующих министерств. Исключение в этом плане составляет только экологическая экспертиза, обязательность проведения и основные требования к которой установлены законодательством.[5] В отношении иных видов экспертиз в законодательстве России содержатся, как правило, лишь отрывочные сведения о видах экспертиз и полномочиях отдельных государственных, общественных или научных органов по проведению экспертных работ. Говорится в законодательстве также о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы и общественной экспертизы (общественной экспертной оценки), однако пока это только пожелания о ее проведении без законодательного установления обязательности этих видов экспертиз.

Что касается экспертизы нормативных правовых актов, то обязательной является юридическая экспертиза (имеется соответствующий раздел в Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 года № 000; утверждены Рекомендации Минюста РФ). Применяются также следующие виды экспертизы, так или иначе урегулированные в законодательстве:

- экспертиза на коррупциогенность (применяется в соответствии с Концепцией административной реформы);

- общественная экспертиза (применяется в соответствии с Федеральным законом «Об общественной Палате).

В качестве технической экспертизы проводится лингвистическая экспертиза (при подготовке проекта законодательного или иного нормативного правового акта специалистами уполномоченных органов).

Еще одна классификация видов экспертизы разработана, исходя из сферы общественных отношений, на состояние которой влияет (может влиять) данный акт. По сферам отношений общественная экспертиза может иметь следующие виды:

- социально-правовая экспертиза направлена на установление соответствия исследуемых отношений общепризнанным нормам международного права, Конституции РФ и другим законным гражданским и общественным нормам. Этот вид общественной экспертизы должен установить, каким образом акт влияет на социально-экономическое, общественно-политическое, морально-этическое состояние населения в целом и отдельных его категорий (групп);

- антикоррупционная экспертиза направлена на выявление существующих или вероятных норм и практик, вызывающих дополнительные издержки и риски для участников отношений, установленных данным актом;

- экологическая экспертиза направлена на установление соответствия нормативных правовых актов (проектов актов) экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы;

- гендерная экспертиза направлена на выявление неоправданных преимуществ по признаку принадлежности к тому или иному полу при осуществлении гражданами своих прав, свобод и законных интересов;

- социально-культурная экспертиза направлена на выявление имеющихся (возможных) негативных последствий для гармоничного и устойчивого развития социума;

- социально-экономическая экспертиза направлена на изучение и прогнозирование социальных последствий, которые влекут (могут повлечь) нормативно-правовые изменения в сфере экономики;

- комплексная экспертиза включает в себя несколько видов или все вышеперечисленные виды экспертизы.

В отношении методологии экспертизы нормативных правовых актов нужно отметить следующее.

Происхождение понятия метод (в переводе с древнегреческого «meta» («за пределами»), и «odos» («путь»)) указывает на важнейшие характеристики метода - это путь, имеющий некий смысл или цель. Словарь основных терминов судебных экспертиз дает следующее определение: “Метод экспертизы (экспертного исследования) - система логических и (или) инструментальных операций (способов, приемов) получения данных для решения вопроса, поставленного перед экспертом. Операции, образующие метод, представляют собой практическое применение знаний закономерностей объективной действительности для получения новых знаний”.

Методы экспертизы основываются на соответствующих научных методах, характере и свойствах объекта экспертизы, на опыте решения практических задач, в том числе на разработанных самим экспертом правилах и приемах изучения объектов экспертизы[6].

Принято различать методы исследования, применяемые в науке при разработке теоретических и экспериментальных проблем, и методы, применяемые в экспертной деятельности. Однако это деление весьма условно, так как используемые в экспертной практике методы также имеют научный характер, поскольку основываются на достижениях науки и техники[7]. Научная обоснованность экспертного метода, т. е. его надежность с точки зрения получения достоверных результатов, имеет важное значение для его практического применения.

В структуре экспертного метода необходимы три элемента - обосновывающая, операционная и техническая части[8]. Обосновывающая часть содержит изложение научной базы, на которой создан метод и представление о результате его применения. В операционную часть входят действия, операции и приемы осуществления метода. Техническая часть включает различные материальные средства и приборы, которые позволят реализовать метод. В экспертной практике нередки случаи применения комплекса методов исследования.

Применительно к потребностям экспертной практики подставляется целесообразной классификация методов с точки зрения их общности и субординации, в соответствии с которой выделяются четыре уровня[9].

Первый уровень - это всеобщий диалектический метод, пронизывающий все остальные уровни, всю структуру методов, так как является базой для их развития. Этот всеобщий метод включает в себя и широко используемые в экспертной практике такие формально-логические категории, операции познания, как анализ, синтез, сравнение, обобщение, индукция, дедукция и др., которые учитывают основные этапы и закономерности процесса познания. Применительно к категориям диалектики “единичное”, “особенное” и общее, к таким логическим процедурам, как анализ и синтез, методы делятся на индуктивные и дедуктивные, аналитические и синтетические. Индукция и дедукция - это парные, взаимосвязанные способы познания, причем первое - это способ познания от частного к общему, второе - способ рассуждения, когда вывод строится от общего к частному. Непосредственной основой индуктивного умозаключения является повторяемость явлений действительности, их свойств и признаков. Обнаруживая сходные признаки у многих объектов, можно сделать вывод, что эти признаки присущи всем предметам определенного класса. Дедукция часто используется для того, чтобы получить в явном виде ту информацию, которая не явно предполагается. Дедуктивный процесс начинается с общих положений и заканчивается применением общей истины к тому или другому частному случаю. Метод анализа состоит в расчленении целого на части, системы на остальные ее элементы. Синтезирующее исследование состоит в интеграции отдельных элементов. Это метод систематизации, в результате применения которого получают новое знание. Эти два метода также взаимосвязаны. Синтез немыслим без анализа, т. е. без операции расчленения и выявления отдельных элементов целого, представляющего объект исследования[10].

Второй уровень – это общенаучные методы, т. е. система определенных приемов, правил, рекомендаций по изучению конкретных объектов, явлений, предметов, фактов. Общие методы - это универсальные методы исследования, так как каждый из них может использоваться для решения большой группы вопросов. К общим методам относятся: наблюдение, измерение, описание, эксперимент, моделирование. Наблюдение - непосредственное восприятие какого-либо объекта, явления, процесса, осуществляемое преднамеренно и целенаправленно с целью его изучения[11]. Результаты научного наблюдения фиксируются по определенной системе, а информация, получаемая в результате наблюдения, должна поддаваться контролю на обоснованность и устойчивость. Контроль может осуществляться путем либо повторного наблюдения, либо применения иных методов исследования (например, эксперимента). Наблюдение может проводиться как в естественных для объекта изучения условиях, так и в лабораторных условиях. Измерение - совокупность действий, выполняемых при помощи средств измерений в целях нахождения числового значения величины в принятых единицах измерения. При измерении путем сравнения исследуемой величины с однородной ей величиной (обычно принимаемой за единицу измерения и называемую “мерой”) устанавливают количественное соотношение известной и неизвестной величин[12]. Объектами измерения являются различные характеристики предметов, явлений, процессов. Описание - фиксирование обобщенных результатов наблюдения, измерения с помощью средств письменной речи, указание на признаки объекта. Такое описание всегда упорядоченное, поскольку используется принятая терминология обозначения результатов наблюдения или измерения объекта и система указания в описании признаков, свойств объекта. Эксперимент - опытное действие, специально осуществляемое для искусственного неоднократного изменения условий наблюдения объекта или явления с целью выявления природы, сущности свойств, характеристик и других особенностей наблюдаемого объекта или явления. Он заключается в изучении интересующих эксперта процессов в условиях, максимально близких к условиям, имевшим место в момент происшедшего события, с учетом возможной вариационности. Наблюдаемым и эффективным эксперимент может быть при соблюдении единства трех моментов: технического и теоретического базиса, его подготовки и проведения; упорядоченности, систематизированности проводимых опытов; получения выводов, подтверждающих или опровергающих экспертную гипотезу, существовавшую до проведения эксперимента. Моделирование - опосредованное исследование закономерностей изучаемого объекта в основном в тех случаях, когда он недоступен для непосредственного изучения. Моделью может быть любой образ какого-либо объекта, процесса или явления.

В плане изучения методологии экспертизы нормативных правовых актов особый интерес представляет общественная экспертиза как совершенно особая методология экспертизы. Единообразного толкования понятия «общественная экспертиза» пока не имеется, однако есть варианты теоретической разработки такого толкования, например, такой: «Общественная экспертиза – комплексное аналитическое исследование нормативных правовых актов (проектов актов), проводимое институтами гражданского общества либо их представителями, направленное на установление соответствия проектов и действующих нормативных правовых актов правам и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение (экспертное заключение), включающее рекомендации для лиц, принимающих решения, используемое в процессе разработки и реализации решений органов власти с целью наиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов граждан (проект Положения об общественной экспертизе в Самарской области. Самарская Губернская Дума, 2007 г).

С одной стороны, общественная экспертиза включает в себя (и основывается) на всем достигнутой потенциале экспертной практики, с другой, она имеет ярко выраженные отличия от традиционной методологии экспертизы. В разработках некоторых авторов, в общественной экспертизе в отличие от традиционной неясными являются, как сама ситуация (то есть потребность в проведении общественной экспертизы определяется не столько юридической необходимостью, сколько общественной потребностью, то есть проблемой), так и заказчик экспертизы, которым часто являются не юридические лица, а общество . Кроме того, не окончательно ясен и состав экспертов. Поэтому общественная экспертиза строится по принципу автогенеза: внутри самой экспертизы формируется ситуация, направление и способ осуществления общественных изменений, появляется состав экспертов и создается система экспертирования.

В общественной экспертизе участвуют практически все те, кто имеет отношение к возникшим проблема и конфликтам. Кроме того, в ней участвует максимальное количество представителей тех сил, которые потенциально могут участвовать в процессе будущих изменений. В общественной экспертизе более всего применяются сейчас социологические методы исследования. Здесь действует примерно тот же принцип, что при подготовке выборки для проведения социологических опросов - совсем не обязательно опрашивать очень много людей - надо правильно сделать представительную выборку - результат с определенной степенью достоверности будет тот же. Впрочем, нельзя игнорировать факт повышения экспертного потенциала общественности и расширение методологии общественной экспертизы за счет привнесения в нее иных методов, среди которых чаще всего применяются такие:

- структурный анализ: выявление логических ошибок и несоответствий в тексте документа;

- мотивационный анализ: анализ мотивов, которые подвигли авторов на разработку проекта, сопоставление содержания документа и его реальных (не декларируемых) результатов;

- анализ обоснований: сопоставление обоснования документа с независимыми статистическими данными, выявление уровня компетентности исполнителей документа и охвата обосновывающей информации;

- анализ на инновационность: сравнение предложенных в документе идей и методов, с применяемыми в современной практике;

- деловая игра по практике применения данного нормативного правового акта для исследования процедуры выполнения, указанной в акте;

- иные методы, применяемые в практике оценки.

Из вышесказанного видно, что виды и методы экспертизы нормативных правовых актов достаточно разнообразны и, более того, они постоянно расширяются и совершенствуются, что позволяет проводить эффективную экспертную оценку.

§ 4. Субъекты, объекты и предмет экспертизы нормативных правовых актов

В наиболее общем виде, перечень возможных субъектов экспертизы можно разделить на две большие группы:

- индивидуальные эксперты;

- коллективные эксперты, которыми, в свою очередь, могут являться структуры государственной власти и местного самоуправления, научные структуры, общественные и некоммерческие организации.

Выбор субъекта экспертизы определяется как целью, задачами и видом экспертизы, так и другими условиями, на которых планируется провести экспертизу (на платной или безвозмездной основе, и др.).

Объектами экспертизы могут являться:

- нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления;

- проекты нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления;

- иные документы, в том числе не имеющие нормативного правового характера.

Что касается предмета экспертизы нормативных правовых актов, то, в наиболее общепризнанном виде, предметом экспертизы являются:

1) форма акта, его цели и задачи (рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами);

2) предмет правового регулирования,

3) компетенция органа, принявшего акт (анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы - например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах);

4) содержащиеся в акте нормы (в том числе с целью выявления коллизий правовых актов),

5) порядок принятия и опубликования актов (в основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы и т. п. Например, ст. 11 Федерального закона от 01.01.01 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. N 48. Ст. 4556) установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; а также материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации);

6) соответствие акта требованиям юридической техники (наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии)

Что касается правил юридической техники, то следует отметить, что соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:

-  форма акта;

-  наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

-  название акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования, и которое должно соответствовать содержанию правового акта;

-  дата и место принятия и (или) подписания акта;

-  номер акта;

-  полное наименование должности лица, подписавшего акт;

-  источник официального опубликования;

-  дата (срок) вступления в силу.

При экспертизе рекомендуется проанализировать точность применения юридических терминов, в том числе:

- употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

- имеют ли термины общепризнанное значение;

- обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Следует обязательно выделить такой предмет экспертизы, как наличие в акте коррупциогенных норм, характеристика которых была приведена в соответствующем разделе настоящей дипломной работы.

§ 5. Механизм устранения коррупционных факторов в законодательстве

Большинство авторов, разрабатывая предложения по механизму устранения коррупционных факторов в законодательстве, ограничиваются разработкой специальных (так называемых «антикоррупционных») законов, направленных на устранение уже возникших коррупционных факторов и отношений, а, следовательно, имеющих репрессивный характер. При этом игнорируются предупреждения о том, что сам «закон против коррупции» может способствовать её появлению.

Однако, надо отдать должное некоторым авторам как в нашей стране, так и за рубежом, которые признали данную проблему. Так, например, в работе «Предотвращение и борьба с коррупцией» криминолога Д. Шнайдера, автор отмечает, что «коррупция может возникать как из-за пробелов в законодательстве, так и вследствие усложненных и трудно применимых на практике норм права»[13].

В целом, никто из авторов, разрабатывающих темы противодействия коррупции, не сомневается в необходимости совершенствования российского законодательства. Ведь, по мнению многих ученых и политиков, гораздо опаснее, когда сам закон способствует возникновению коррупции и создает для неё благоприятные условия. Поэтому совершенствование законодательства должно идти по пути минимизации возможностей для проявления коррупции.

Стратегия противодействия коррупции должна включать в себя комплекс мер, направленных на решение проблемы несовершенства законодательства как фактора, способствующего расцвету коррупции.

Проведенный мной анализ показал, что некоторый объем работ по противодействию коррупции предусмотрен в Концепции административной реформы. Часть мероприятий уже осуществляется, например, создаются региональные рабочие группы (комитеты, комиссии) по реализации административной реформы, разрабатываются регламенты деятельности министерств. Однако для успешной борьбы с коррупцией в России нужно расширять комплекс мер, направленных на профилактику возникновения и ликвидацию этого негативного явления.

На основании проведенных мной исследований можно предложить следующий механизм устранения антикоррупционных факторов в законодательстве. Этот механизм включает в себя несколько направлений:

- законодательное направление,

- организационно-политическое и общественно-гражданское направление,

- направление международного сотрудничества.

Законодательное направление включает в себя следующие меры:

1) внесение антикоррупционных норм в законодательство с целью создания законодательных условий, препятствующих проникновению криминальных элементов в законодательную власть и их влиянию на принятие законов;

2) совершенствование избирательного законодательства и законодательства, регулирующего формирование и деятельность партийной системы, в целях стимулирования образования и деятельности устойчивых и ответственных партий. Без этого невозможно создание четкой, понятной людям и прозрачной политической системы, обеспечивающей гарантии принятия властных решений, отвечающих интересам общества. Также считаю необходимым принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов общественно-политических и экономических структур в законодательных органах

3) внесение изменений в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации в целях введения в практику законотворчества обязательной независимой экспертизы законопроектов на предмет наличия в них коррупциогенных норм;

3) создание условий для обеспечения большей прозрачности и подконтрольности органов исполнительной власти, в том числе в части использования ими бюджетных средств через доступ негосударственных организаций и средств массовой информации к финансовым документам государственных органов, а также в части проведения независимой экспертизы общественно значимых проектов решений этих органов;

4) ограничение условий для произвольной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти (в том числе сужение сферы применения разрешительного принципа в различных его формах, а где он сохраняется - прозрачности при принятии решений (например, при лицензировании, сертифицировании, аккредитации, регистрации и т. д.), ликвидация возможностей выбора должностным лицом одной из нескольких санкций, предусмотренных за одно и то же правонарушение, ограничение издания подзаконных (правительственных и ведомственных) нормативных актов, и др.).

Следующее разработанное мной направление - организационно-политическое и общественно-гражданское. Оно может включать в себя следующие меры, направленные на устранение коррупционных факторов в законодательстве:

1) Создание постоянно действующего независимого общефедерального органа по предупреждению коррупции и установление для него таких обязательных задач:

- разработка проектов законов, направленных на устранение условий, способствующих коррупции,

- экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них условий, способствующих коррупции,

- разработка проектов государственных антикоррупционных программ,

- координация и контроль за реализацией государственной антикоррупционной политики,

- мониторинг структуры и динамики коррупции в Российской Федерации.

2) Разработка ведомственных антикоррупционных программ с обязательным их вынесением на публичное обсуждение (что уже, в какой-то мере, применяется, но недостаточно активно).

3) Активное привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодействию коррупции, обеспечению прозрачности, открытости и честности в государственном управлении;

4) Формирование антикоррупционного мировоззрения у российских граждан (разработка образовательно-просветительных программ и кампаний с целью преодоления пассивности общества в восприятии коррупции как угрозы национальной безопасности и демократии; формирование понимания коррупции как комплексного социального явления, борьба с которым должна начинаться не сверху (власть), а снизу (общество);

5) Государственная поддержка в создании сети субъектов гражданского общества, вовлеченных в антикоррупционную деятельность. Поддержка деятельности общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в России и распространяющих полученную ими информацию.

6) Привлечение частного сектора и СМИ к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной государственной политике.

В направлении международного сотрудничества на устранение коррупционных факторов в законодательстве могут быть направлены следующие меры:

1) Заключение со странами - партнерами соглашений об отказе от коррупции как средства конкуренции;

2) Налаживание международного информационного обмена (в частности, о фирмах, практикующих использование взяток).

3) Обучение кадров, занятых борьбой с коррупцией.

4) Взаимная помощь в разработке и реализации антикоррупционных программ.

[1] «Оценка законодательства – вклад в повышение качества законов», издание Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ, 2002.

.

[2] Головщинский правовых норм / Под редакцией и ) – М., 2001.

[3] Peters Guy B. Politics of bureaucracy. N.-Y., L., 1984.

[4] Sheriff P. Outsiders in the closed-career system: an example of Great Britain // Public administration.

[5] Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об экологической экспертизе»

[6] Энциклопедия судебной экспертизы. М., 1999. С. 224.

[7] , Майлис и правовые основы судебной экспертизы. М., 2001. С. 134.

[8] Основы судебных экспертиз. М., 2000. С. 246.

[9] Там же. С. 248-256

[10] , Шляхов характеристика методов экспертного исследования. С. 67-70

[11] Россинская естественно-научных знаний для юристов. М., 1999. Изд. Норма - Инфра-М, с.353.

[12]Там же. С. 257.

[13] Dieter Schneider. Verhütung und Bekämpfung von Korruption // Die öffentliche Verwaltung – Juli 1997 – Heft 14, С. 583.