Курс: МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

доктор юридических наук, заведующий кафедрой права

Лекция

Тема № 11. Муниципальное право и эффективность реформирования местного самоуправления.

План занятия:

1.  Развитие муниципального права,

2.  Особенности формирования органов местного самоуправления,

3.  Эффективность реформирования местного самоуправления: объективные и субъективные факторы, критерии эффективности местного самоуправления, муниципального управления.

Рекомендованная литература:

Основная

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополне­ниями) от 01.01.01 года

ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 01.01.01 года ФЗ

ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 01.01.01 года ФЗ

Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил разграни­чения обязательств муниципальных образований и составления передаточного (разделительного) акта» от 01.01.01 года № 000

Постановление Правительства РФ «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» от 01.01.01 года № 000

Приказ Министерства финансов РФ «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» от 01.01.01 года № 000

Приказ Минюста РФ «Об утверждении Инструкции о ведении государственного реестра муниципальных образований РФ» от 01.01.01 года № 000

Дополнительная

Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений. / Под ред. . – М.: Изд-во Эксмо, 2005.

Ореховский менеджмент. - М.: МОНФ, 1999.

, , Широков управления муниципаль­ным хозяйством; Учебное пособие. — М.: Дело, 1998.

Воронин хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. — М.: Финансы и статистика, 2002.

Рой государственного и муниципального управления. - СПб.; Питер, 2003.

, , Широков управления муниципальным хозяйством. — М.: Дело, 1988.

Вопрос №1. Развитие муниципального права,

Необходимо отметить, что муниципальное право одна из самых молодых отраслей права и фактически находится в стадии становления. В настоящее время готовятся проекты федеральных законов «О государственных и муниципальных землях», «О муниципальной собственности» и ряд других.

Пока же муниципальное право, как и любая другая комплексная отрасль российского права, восполняет дефицит источников путем заимствования в иных отраслях права: финансовом, гражданском, административном, конституционном. В числе такого рода источников, прежде всего, необходимо назвать ГК РФ, который содержит гл.5, посвященную участию муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а также статьи, посвященные регламентации деятельности муниципальных унитарных предприятий, и др.

Характерно, что в условиях такой кардинальной правовой реформы, которая сейчас происходит в России, происходит заимствование терминов, понятий и даже целых правовых институтов одной отраслью права у другой. Так, скажем, произошло с институтом муниципального образования. Сначала он был закреплен нормами ГК РФ, а затем — положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.

То же можно сказать и о Кодексе РФ об административных правонарушениях, в котором содержатся нормы, устанавливающие ответственность за нарушения в сфере местного самоуправления. Налоговый и Бюджетный кодексы наряду с Федеральным Законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» призваны создать нормативно-правовую базу для финансовых отношений в сфере муниципальной власти.

С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации начался новый этап развития правовой системы местного самоуправления. Конституция РФ вслед за Европейской Хартией местного самоуправления установила, что местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется, а в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Тем самым местное самоуправление было признано одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Конституция РФ в специальной главе 8 «Местное самоуправление» установила, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130).

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных Местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ тер­риторий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют Муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132).

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного са­моуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133).

Закрепленный в Конституции РФ правовой статус местного самоуправления конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ст. 32); обращаться лично, а также предъявлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ст. 24); защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке (ст. 46); участвовать в жилищном строительстве и распределении жилья (ст. 40); обеспечивать права граждан на охрану здоровья, медицинскую помощь (ст. 41) и образование (ст. 43).

Конституция РФ масштабно и конструктивно закрепила во многих статьях наиболее важные принципиальные положения, определяющие основы, принципы и гарантии местного самоуправления, которые достаточно полно соответствуют международным стандартам.

Таким образом, Конституция РФ, нормы которой имеют не только высшую юридическую силу, но и прямое действие, стала предметной основой для практического реформирования местного самоуправления и развития его правовой системы.

Вопрос №2. Особенности формирования органов местного самоуправления

Однако в действительности и в 1994 — 1995 гг. формирование органов местного самоуправления и организация их деятельности осуществлялись с серьезными нарушениями конституционных установлений.

Выборы новых представительных органов местного самоуправления состоялись в основном в 1994 г., проходили они не на основе законов, а на основе положений, утвержденных главами администраций субъектов Федерации. Во многих этих положениях полностью были проигнорированы конституционные требования о том, что местное самоуправление осуществляется путем референдума, выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130), что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131). В результате резко сократились как число представительных органов местного самоуправления, так и их численный состав.

Так, в Ленинградской области в соответствии с Временным положением «Об общих началах организации местного самоуправления в Ленинградской области», утвержденным Постановлением главы администрации области от 01.01.01 г., было запрещено образование представительных органов в районах, а также в волостях и населенных пунктах с населением менее 5000 человек. Положением было установлено: «В волостях муниципалитет включает в себя представителей органов местного самоуправления (старост) и главу волостной администрации. Персональный состав собрания представителей утверждается главой администрации района по представлению главы волостной администрации на основе прошедших собраний, сходов, конференций по выборам старост»[1].

В результате если в Ленинградской области на 1 октября 1993 г. действовал 281 местный Совет народных депутатов, в составе которых был 9021 народный депутат, то на начало 1995 г. было избрано только 59 представительных органов, в которых был 391 человек. Численность депутатов представительных органов составляла от 4 до 13 человек[2].

Таким образом, в противоречие основополагающим принципам демократии и местного самоуправления, по существу, в подавляющем большинстве административно-территориальных единиц области, на территории которых многие десятилетия действовали местные органы власти, они были ликвидированы и восстановлены методы администрирования. Главы местных администраций районов и городов областного значения назначались и освобождались губернатором области, а они, в свою очередь, назначали и освобождали глав местных администраций городов районного значения, поселков и волостей. Там, где были избраны представительные органы, их заседания созывал и председательствовал на них глава местной администрации. Он же подписывал решения представительного органа.

Подобное положение дел было характерно для большинства субъектов Федерации. Если на период осени 1993 г. в России на­считывалось свышепредставительных органов местного са­моуправления, то на октябрь 1996 г. — только 8000[3].

Выступая в октябре 1996 г. в Институте государства и права РАН на «круглом столе» по проблемам местного самоуправления, справедливо оценил сокращение избираемых органов как трагедию современной представительной системы. Он подчеркнул, что представительная система и местное самоуправление органически связаны. В само понятие «местное самоуправление» включается то, что оно осуществляется через Советы, через представительные органы[4].

Все это во многом вступило в противоречие с Конституцией РФ. Государственная Дума РФ, обсудив вопрос о проведении выборов в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и в органы местного самоуправления, приняла 11 февраля 1994 г. постановление 54-1 ГД «О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан». В нем Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина было рекомендовано принять меры, обеспечивающие устранение нарушений избирательных прав граждан и прав местного самоуправления, допущенных в нормативных и иных правовых актах исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вплоть до приостановления действия этих правовых актов. Государственная Дума рекомендовала также Президенту принять меры по приведению в соответствие с Конституцией его указов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления[5].

Вопрос №3 Эффективность реформирования местного самоуправления: объективные и субъективные факторы, критерии эффективности местного самоуправления, муниципального управления.

Оценивая восстановление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации на основе Конституции 1993 г., следует отметить, что этот процесс, к сожалению, осуществлялся крайне медленно, противоречиво, болезненно, с серьезными отклонениями от Конституции и федерального законодательства.

Основными причинами этого были и во многом остаются до сих пор следующие факторы:

• отсутствие единой целостной научно обоснованной государственной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на основе надлежащего баланса децентрализации и деконцентрации государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти;

• неудовлетворительное научное, правовое и организационно-методическое обеспечение местного самоуправления, отсутствие единого национального научного центра по вопросам его развития;

• фактическое отстранение от процесса организации и деятельности местного самоуправления не только населения, но и общественности и общественных объединений;

• недооценка, неполное понимание необходимости наличия гражданственности и коллективного действия, а также того, что если граждане пребывают в состоянии дезорганизации, политической апатии и не располагают в муниципальном образовании сетью деятельных общественных структур, то в местном сообществе не будет подлинного самоуправления;

• слабый государственный и общественный контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, неэффективность судебной защиты;

• дисбаланс в финансировании органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Нужно, прежде всего, изменить отношение к местному самоуправлению руководителей органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на региональном. Формально наверху поддерживают местное самоуправление. Есть соответствующие программы, планы законопроектных работ, принимаются периодически постановления, проводятся заседания различных Советов, научно-практические конференции. На бумаге все вроде бы хорошо, в действительности же совершенно иначе.

На научно-практической конференции «Развитие федеративных отношений в России» (Москва, 19 — 20 января 1998 г.) отмечалось, что «отсутствие единой концепции, отвечающей современным требованиям государственного, правового и национального строительства, дисбаланс в разграничении полномочий и компетенций внутри федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления привели к перманентной конфликтной ситуации во всей властной вертикали»[6].

В связи с этим был поставлен вопрос о том, что «самостоятельность субъектов Федерации и местного самоуправления не должна противоречить принципу единой исполнительной вертикали, обеспечивающей единство и управляемость государства»[7].

Все это обусловило необходимость не просто внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а фактически принятие нового. Такой законопроект был подготовлен и внесен 31 декабря 2002 г. Президентом РФ в Государственную Думу. 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации».

Ключевые положения нового Федерального закона направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления, установление обязательного формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Это позволит создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах Федерации, реально приблизить местную власть к населению.

Федеральный закон 2003 г. уточняет финансово-экономические основы местного самоуправления, которые будут строиться на принципах, создающих стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов и дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Федеральным законом 2003 г. предусмотрено усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение, а также ряд других важных нововведений.

Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2006 года, за исключением положений, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу. В нем предусмотрены переходные положения в целях последовательного осуществления необходимых действий по реформированию местного самоуправления. Так, органы государственной власти субъектов Федерации должны:

- до 1 января 2005 г. установить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района;

- до 31 марта 2005 г. установить численность и сроки полномочий представительных органов вновь образованных муниципальных образований и до 1 ноября 2005 г. обеспечить проведение их выборов;

- до 1 января 2006 г. обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную собственность имущества субъекта Федерации, предназначенного для решения вопросов местного значения;

- до 1 января 2006 г. привести в соответствие с требованиями нового Федерального закона конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

- осуществить ряд других мер, установленных ст. 85 указанного Закона.

В статье 85 нового Федерального закона также предусмотрено поэтапное проведение Правительством РФ большого объема работ по подготовке проектов федеральных законов и других организационных и правовых мероприятий, направленных на реформирование местного самоуправления.

[1] Вестник Правительства Ленинградской области. 1994. № 1. С. 19 — 21.

[2] Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области. 1995 №1 С. 15.

[3] Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Рос­сийской Федерации // Государство и право. 1997. № 5. С. 28.

[4] Там же. С. 38.

[5] Российская газета. 19февр.

[6] См.: Развитие федеративных отношений в России // Российская Федерация. 1998. № 2. С. 20-21.

[7] Там же. С. 22.