Авторские права принадлежат МНИИСЭПП.

Публикация материалов только с его разрешения.

МИНСКИЙ НИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ

Аналитическая записка

о результатах научно-исследовательской работы по теме

«Жилищно-коммунальное хозяйство г. Минска: состояние, проблемы, пути повышения эффективности работы (комплексное социально-экономическое исследование»

Минск 2003
ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.. 3

1. Состояние и основные проблемы жилищно-коммунального хозяйства г. Минска 3

2. Оценка населением состояния жилищного хозяйства г. Минска.. 8

3. Эффективность системы финансирования жилищного хозяйства г. Минска 10

4. Состояние основных фондов жилищного хозяйства. Оценка потребности в инвестициях.. 13

5. Совершенствование тарифной политики в сфере жилищно-коммунальных услуг 15

6. Необходимость совершенствования организационной структуры управления жилищным хозяйством г. Минска.. 22

7. О целесообразности акционирования ЖЭС.. 30

8. Направления оптимизации занятости в жилищном хозяйстве и совершенствование оплаты труда.. 31

9. Совершенствование договорных отношений жилищных организаций с поставщиками.. 33

10. Проблемы создания и функционирования товариществ собственников жилищного фонда.. 36

Заключение.. 38

Для разработки предложений по повышению эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса научным коллективом в составе члена-корреспондента НАН Беларуси , доктора экономических наук (руководитель темы), доктора социологических наук , кандидатов экономических наук , , специалистов , , -Кучинской, , и др. проведено научное исследование. Из-за ограниченности объема в аналитической записке отражены лишь наиболее злободневные, по мнению авторов, проблемы развития жилищно-коммунальной сферы и пути их решения. Со всеми результатами исследования можно ознакомиться в полном научном отчете по теме

1. Состояние и основные проблемы жилищно-коммунального хозяйства г. Минска

Жилищно-коммунальная сфера – многоотраслевой комплекс, включающий в себя автономные, но тесно связанные предприятия и организации, чья деятельность так или иначе направлена на удовлетворение потребностей населения в жилищных и коммунальных услугах.

В г. Минске управлением и организацией оказания жилищно-комму­нальных услуг занимается унитарное государственное предприятие «Главное производственное управление жилищного хозяйства» Мингорисполкома. В его состав входят 10 УП ЖРЭО, в свою очередь включающие 124 дочерние предприятия УП ЖЭС. На обслуживании последних на 01.01.2003 г. находилось 5803 жилых дома: из них – 4948 домов местных Советов, 835 домов ЖСК и 20 домов, находящихся на балансе ведомств общей площадью 27254,2 тыс. м2, а также 285 нежилых отдельно стоящих строений.

Производственная структура жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) состоит из нескольких подотраслей: жилищное хозяйство, благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, санитарная очистка, утилизация отходов), ресурсоснабжение (оказание услуг по энерго-, тепло-, водоснабжению и водоотведению). При этом следует иметь в виду, что в настоящее время оказанием услуг по ресурсоснабжению занимаются специализированные коммунальные предприятия – УП «Минскводоканал», «Минсккоммунтеплосети», УП «Минские тепловые сети» и другие при посредничестве жилищных ремонтно-эксплуатационных объединений, которые устанавливают приборы учета и регулирования воды и теплоэнергии, а также взыскивают плату за оказанные услуги.

Анализ финансово-хозяйственной деятельности жилищных организаций ГП УЖХ Мингорисполкома за 2000–2002 гг. показал, что численность обслуживаемого населения возросла на 101,9%, обслуживаемая общая площадь жилых помещений и площадь дворовых территорий, закрепленных за жилыми домами, – соответственно на 104,5% и 102,0%. В то же время темпы роста численности работающих в ЖРЭО были более высокие, чем темпы роста обслуживаемых площадей, количество же обслуживаемых площадей одним рабочим в 2002 г. по сравнению с 2000 г. уменьшилось на 11–16% (табл. 1.1).

Жилищно-коммунальная сфера относится к дотационным отраслям, которые получают из местных бюджетов средства для возмещения разницы между себестоимостью оказываемых населению услуг и тарифами на эти услуги. Вместе с тем в последние годы наметилась некоторая тенденция снижения соотношения бюджетных ассигнований и расходов на содержание жилищного хозяйства в г. Минске. Так, если в 2001 г. это соотношение составляло 54,8%, то к концу 2003 г. оно ожидается в размере 49,1% (план). Сокращение доли бюджетных ассигнований произошло в основном за счет: роста тарифов на техническое обслуживание для населения (в 2001 г. расходы, покрываемые за счет квартирной платы и технического обслуживания, составили 11,1%, в 2003 г. ожидается покрытие в размере 22,8%); снижения расходов на содержание аппарата управления, удельный вес которых в 2001 г. составил 16,0%, в 2003 г. он составит 13,1%; снижения затрат на текущий ремонт жилищного фонда (соответственно 45,4 и 32,6%). Тем не менее, дотации из городского бюджета на содержание жилищных организаций остаются значительными. Следует также учесть и расходы городского бюджета на возмещение разницы в тарифах для населения специализированным коммунальным предприятиям УП «Минскводоканал», «Минсккоммунтеплосети» и др.

Таблица 1.1. Основные технико-экономические показатели по текущему содержанию жилищного фонда ГП УЖХ Мингорисполкома*

Показатель

2000

2002

Рост, %

1. Численность обслуживаемого населения, чел.

1421240

1448626

101,9

2. Обслуживаемая общая площадь жилых помещений, тыс. кв. м

25865

27020,3

104,5

3. Обслуживаемая площадь дворовых территорий, закрепленных за жилыми домами, тыс. кв. м

26990

27539

102,0

4. Численность работающих в ЖРЭО, чел.

В том числе рабочие:

по текущему ремонту

по комплексной уборке и содержанию домовладений

9521

2065

4437

10965

2569

5080

115,2

124,4

114,5

5. Количество обслуживаемой общей площади жилых помещений одним рабочим по текущему ремонту, кв. м

12500

10500

84,0

6. Количество обслуживаемой площади дворовых территорий одним рабочим по комплексной уборке и содержанию домовладений, кв. м

6080

5420

89,1

7. Средняя заработная плата работников ЖРЭО, тыс. руб.

В том числе:

специалисты

рабочие по текущему ремонту

рабочие по комплексной уборке и содержанию домовладений

54,5

65,4

67,8

42,7

192,3

238,8

221,7

154,9

352,8

365,1

327,0

362,8

8. Расходы, млн руб.

25690,1

78805

306, 7

9. Доходы, млн руб.

17551,7

59349,3

338,1

10. Выделение бюджетных ассигнований на покрытие разницы в цене, млн руб.

10152,0

33818,3

333,1

––––––––––––––––––––

*Данные предоставлены ГП УЖХ Мингорисполкома.

Важнейшей характеристикой состояния жилищного фонда в городе является показатель затрат на 1 кв. м жилищного фонда (рис. 1.1).

Почти 60% жилищного фонда г. Минска эксплуатируется свыше 30 лет, растет объем ветхого и аварийного жилья, необходима реконструкция домов, построенных в 60-е гг. ХХ в. Снижение расходов на текущий ремонт жилищного фонда и незначительный рост затрат на содержание домового хозяйства не решают проблему поддержания жилищного фонда в надлежащем техническом состоянии.

Рис. 1.1. Среднемесячные затраты на содержание 1 кв. м жилищного фонда (по данным ГП УЖХ)

Необходимы инвестиции в обновление инженерных сетей и коммуникаций, поскольку износ основных фондов в жилищно-коммунальной сфере достиг значительной величины. Часть из них полностью отслужила свой срок и требует замены (тепловые сети, газовые плиты, внутридомовые сети и внутриквартирное оборудование, лифты, различные элементы самих домов и др.). Уровень износа инженерного оборудования с каждым годом продолжает нарастать, в связи с чем увеличиваются потери воды, тепла и электроэнергии. Из-за нехватки средств планово-предупредительные ремонты сетей и оборудования систем водоснабжения, коммунальной энергетики превратились, по сути, в аварийно-восстановительные, что ведет к снижению надежности систем.

Следует признать, что основная причина ухудшения состояния жилищного фонда – недостаточное финансирование затрат на его капитальный ремонт и текущее содержание. Вместе с тем, немалое значение имеет и низкая эффективность использования имеющихся средств.

Во-первых, в г. Минске управлением и организацией оказания жилищно-коммунальных услуг занимается ряд предприятий и организаций, которые в ряде случаев дублируют функции друг друга, что приводит к размыванию ответственности и неоправданному росту численности управленческого персонала.

Во-вторых, выделяемые средства распыляются по многим структурам, отвечающим за состояние жилищного фонда, проведение капитального и текущего ремонта: за жилые дома – УП УЖХ, ЖРЭО, ЖЭС, за внутридомовые сети – ЖЭС, инженерные сети – специализированные коммунальные предприятия и т. п. Вероятно, для лучшего использования имеющихся средств было бы целесообразно создать единую структуру, отвечающую за состояние жилищного фонда в г. Минске.

Важнейшей проблемой в сфере ЖКХ является поиск дополнительных источников финансирования модернизации морально и физически устаревшего жилищного фонда и инженерных сетей в городе, проведения капитального и текущего ремонтов. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли и сейчас, и в долгосрочной перспективе. Сложившееся мнение об этих объектах как о неперспективных, с большим износом основных фондов не совсем точно. Опыт зарубежных стран показывает, что подобные предприятия, особенно в сфере теплоснабжения и водо-канализационного хозяйства, представляют собой «лакомый кусок» для инвестиций, ориентированных на высокие технологии. По инвестиционной привлекательности минская инженерная инфраструктура могла бы быть на одном из первых мест в республике, так как муниципальные предприятия, работающие в жилищно-коммунальной сфере, имеют гарантированный рынок сбыта. В связи с этим необходимы разработка соответствующей нормативно-правовой базы и создание действенных экономических механизмов, способных привлечь инвестиции в жилищно-комму­наль­ную сферу.

Основой энергосберегающих технологий является учет отпускаемой продукции (работ, услуг). Однако сложившаяся еще в советский период система формирования затрат на оказываемые коммунальные услуги не способствует ни их рациональному потреблению, ни эффективному контролю за их обоснованием предприятиями-поставщиками.

В странах с развитой экономикой распространена система приборного учета, при которой потребитель оплачивает объем реально оказанных ему услуг. Такую возможность дает наличие счетчиков (приборов учета) тепла, воды и др. Как следствие, общая выручка коммунальной организации образуется за счет реально оказанных услуг потребителям.

Отечественное жилищное хозяйство построено на использовании системы нормативного учета, при которой все затраты рассчитываются исходя из норм потребления того или иного вида ресурсов. Причем объемы производства и потребления для системы нормативного учета равны. Это позволяет организациям так или иначе предъявить к оплате весь объем произведенных услуг (независимо от того, сколько было потреблено, а сколько потеряно в сетях, в том числе из-за аварий и бесхозяйственности).

В отрасли существует также проблема слабого развития договорной базы (в частности, договоров на управление муниципальным имуществом). Это не позволяет четко разграничить права, обязанности и ответственность городских властей и коммунальных предприятий по содержанию объектов городской инфраструктуры.

Все это обостряет вопросы реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства, делает их все более актуальными и требующими решения в относительно сжатые сроки. Анализ состояния жилищно-комму­нального хозяйства в г. Минске, а также изучение опыта России и Украины показывает, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства целесообразно осуществлять по следующим основным направлениям:

·  снижение себестоимости и повышение качества жилищно-коммунальных услуг;

·  совершенствование механизма финансирования отрасли;

·  реформирование социальной политики в сфере ЖКХ;

·  совершенствование организационной структуры управления;

·  совершенствование государственного контроля за состоянием жилищного фонда.

В целях более эффективного проведения реформы в жилищно-комму­нальной сфере для г. Минска как столицы целесообразно разработать республиканскиегородские стандарты оказания этого вида услуг. Они должны определять основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, размеры и порядок оказания финансовой помощи населению, т. е.:

·  республиканский (городской) стандарт социальной нормы площади жилья;

·  республиканский (городской) стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровнювозмещениz гражданами затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги (с разбивкой по годам);

·  республиканский (городской) стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе.

2. Оценка населением состояния жилищного хозяйства г. Минска

В числе основных проблем, характеризующих состояние сферы жилищного хозяйства, можно выделить следующие: дотационность и высокая затратность, сложное финансовое положение отрасли, изношенность основных фондов, неразвитость конкурентной среды, неэффективность системы управления.

В ходе исследования был проведен социологический опрос 1013 домохозяйств, расположенных во всех административных районах г. Минска. В результате выяснилось, что наибольшие претензии люди предъявляют к качеству уборки подъездов и лифтовых клеток, много жалоб на работу сантехников, уборку дворовых территорий и т. п. (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Доля минчан, имеющих претензии к качеству работ ЖЭСов

При углубленном изучении отношения минчан к работе жилищно-коммунальных служб выяснилось, что 23,0% опрошенных жалуются на постоянную занятость диспетчерских телефонных линий, 22,3% – на неявку работников ЖЭС по вызову в назначенное время, а примерно каждый десятый опрошенный отмечал как частые явления нетрезвость, хамство, некачественное или вообще невыполнение работ (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Ответы минчан на вопрос, приходилось ли им обращаться в ЖЭС и как часто при этом сталкивались со следующими проблемами, % от обратившихся

Проблема

Часто сталкивался

Иногда сталкивался

Не сталкивался

Занятость диспетчерской телефонной линии

23,0

43,9

33,1

Отказ в помощи

9,7

29,7

60,6

Явка в нетрезвом виде

11,1

36,1

52,8

Грубость в обращении

10,8

32,0

57,1

Неявка в назначенное время

22,3

45,9

31,8

Плохое качество работы

18,8

51,0

30,2

Исследование взаимоотношений населения с ЖРЭО и ЖЭСами показало, что работой ЖЭС удовлетворены 59,6% обратившихся в них жителей, в то время как работой ЖРЭО – 44,3%. Если в ЖЭС обращалось 83% минчан, то в ЖРЭО – только 35,4%.

До сих пор не решена проблема очередей к паспортистке или за получением справок (табл. 2.2). Конкретизируя свои претензии, люди говорили о неорганизованности, разгильдяйстве в работе, отсутствии необходимых разъяснений, образцов документов, размещенных на стендах, и элементарных условий для подготовки самих документов. Как выразился один из горожан, «писать приходится на колене или чьей-то спине».

Таблица 2.2. Вы сталкивались с проблемой очередей, % от обращавшихся

Часто

Иногда

Нет

При обращении в ЖЭС за справками

22,7

50,1

27,2

При обращении к паспортистке

27,3

43,0

29,7

Кроме того, население часто обращается в ЖЭС, ЖРЭО по поводу течи кровель, сырости в квартирах, промерзания жилых помещений, заделки стыков.

3. Эффективность системы финансирования жилищного хозяйства г. Минска

Доходы жилищного хозяйства складываются из платы населения за пользование жилыми помещениями, арендных платежей, комиссионных, поступлений от оказания платных бытовых услуг. ЖКХ является дотационной отраслью, получающей средства в порядке целевого финансирования из бюджета на: финансирование капитального ремонта, формирование фонда потребления, компенсацию недополученных доходов в результате за счет оказания услуг отдельным категориям граждан по льготным тарифам (дотации на покрытие убытков).

Структура доходов жилищных организаций за последние шесть лет существенно изменилась. Из табл.3.1 видно, что в 1998 г. 70% доходов составляла арендная плата, а плата за пользование жилыми помещениями – только 19,2%. В 2002 г. доля арендной платы сократилась до 43%, а доля платы населения за пользование жилыми помещениями возросла до 30%.

Сокращение удельного веса арендной платы в доходах ЖРЭО в 2002 г. произошло за счет увеличения доли оплаты коммунальных платежей и комиссионных за сбор жилищно-коммунальных платежей, обусловленных ростом тарифов, в общем объеме доходов. Так, в 2001 г. сумма комиссионного сбора составила 2,8 млн дол., а в 2002 г. – 4,3 млн дол., или в 1,5 раза больше по сравнению с уровнем предыдущего года. Значительный рост тарифов на сбор, вывоз и обезвреживание отходов и повышение платы за пользование лифтами также увеличили их удельный вес в доходах.

В целом затраты на обслуживание в расчете на 1 кв. м общей площади в анализируемом периоде росли как в текущих, так и в сопоставимых ценах (рис. 3.1). Однако, как свидетельствуют данные социологического опроса населения, соответствующего улучшения качества обслуживания не наблюдалось. Следовательно, причинойОдной из причин роста затрат послужило главным образом увеличение непроизводительных расходов, которые в значительной степени были обусловленысвязи с организационными преобразованиями в отрасли. Так, перевод ЖЭС города на самостоятельные балансы повлек за собой увеличение численности работников (соответственно и заработной платы) и дополнительное налогообложение.

Рис. 3.1. Динамика роста затрат на обслуживание 1 кв. м жилья в г. Минске в сопоставимых ценах 2002 г., руб.

По итогам работы финансово-хозяйственная деятельность всех ЖЭС характеризуется положительным балансовым результатом – прибылью. Однако при определении балансовой прибыли по каждому ЖЭС в расчет доходов принимаются суммы, полученные от ЖРЭО в порядке перераспределения бюджетных средств для компенсации расходов, непокрываемых собственными доходами. Собственные доходы ЖЭС покрывают только 29-47% расходов.

Показатель прибыли ЖЭС является искусственно выведенным и в настоящее время не отражает реального результата экономической деятельности этих организаций.

, так как часть доходов от выполняемых ими работ получают ЖРЭО, в частности доходы от сбора платежей за коммунальные услуги и арендную плату. Не отработан механизм распределения бюджетных ассигнований между жилищными организациями. Общеизвестно, что прибыль – это превышение доходов над расходами, а дотации (или, как их называют применительно к ЖКХ, бюджетные ассигнования на покрытие разницы в цене) – это сумма средств, выделяемая для компенсации расходов, непокрываемых собственными доходами. ОтражениеНеобходимость отражения в бухгалтерских документах фактически не существующей прибыли работники жилищных организаций объясняют несовершенством нормативно-правовой базы и необходимостью формирования фондов потребления и накопления, источником образования которых согласно действующему законодательству может быть только прибыль. В свою очередь фонд потребления необходим для формирования премиальных фондов, так как действующее законодательство ограничивает размеры заработной платы и размеры премиальных выплат, которые могут относиться на себестоимость продукции и услуг. А существующиеСуществующие ставки заработной платы настолько малы, что не могут заинтересовать квалифицированные кадры в работе в государственных жилищных организациях. Таким образом, действующие жесткие административные ограничения заработной платы должны быть отменены, а тарифные ставки пересмотрены.

Перевод ЖЭС на самостоятельный баланс имел еще одно негативное последствие: увеличилось налогообложение жилищных организаций. Вследствие несовершенства механизма финансово-экономических отношений между ЖРЭО и ЖЭС возникло двойное налогообложение доходов: ЖРЭО уплачивают платежи из выручки, которая включает в себя средства, поступающие от аренды. Часть этих средств ЖРЭО перечисляют ЖЭС, которые в свою очередь уплачивают налоги с этих же сумм. Таким образом, с переводом ЖЭС на самостоятельный баланс возникла практика двойного налогообложения сумм арендной платы. Кроме того, выделяемая ЖРЭО бюджетная дотация на покрытие разницы в ценах поступает в ЖЭС как средства для оплаты услуг по содержанию жилого фонда и облагается всеми налогами, предусмотренными с выручки хозрасчетной организации.

В то же время перевод ЖЭС на самостоятельный баланс имел и облагается всеми налогами, предусмотренными с выручки хозрасчетной организации. положительные последствия: выросли объемы платных бытовых услуг, улучшилось санитарное содержание территорий и др.

Учитывая серьезные недоработки налогового законодательства, считаемВ целях ликвидации двойногореального отражения результатов деятельности ЖЭС и оптимизации налогообложения считали бы целесообразным в срочном порядке открыть для ЖЭС бюджетные счета и на них зачислять дотациивключение в доходы ЖЭС комиссионного вознаграждения за сбор с населения жилищно-коммунальных платежей и эксплуатационных сборов с арендаторов.

Основным недостатком системы бюджетного дотированияфинансирования производственно-хозяйственной деятельности государственных жилищно-коммунальных организаций является то, что она не ориентирует их на эффективную, высокопроизводительную работу. Все издержки отрасли, в том числе и являющиеся следствием элементарной бесхозяйственности, в основном покрываются за счет тарифов и бюджетных дотацийассигнований.

Собственники и наниматели квартир лишены возможности влиять на своевременность проведения и объемы работ, необходимых для поддержания их жилья в пригодном состоянии, а также на качество предоставляемых коммунальных услуг. Это происходит потому, что жилищно-эксплуата­цион­ные организации в большинстве случаев совмещают в одном лице функции собственника жилищного фонда, и заказчика подрядчика работ, обеспечивающих его содержание. Перевод ЖЭС на самостоятельный баланс принципиально эту проблему не решил этой проблемы. Монопольное, поскольку из-за отсутствия альтернативных структур монопольное положение жилищных организаций на рынке коммунальных услуг сохранилось. Это стимулирует не снижение их себестоимости, а «освоение» дотаций, завышение тарифов. Самое главное - преодолеть монополию,По-прежнему очень важно создать в коммунальной сфере условия для конкурентных, реальных договорных отношений. Кроме того, важнейшим фактором повышения эффективности использования бюджетных средств может стать переход от практики дотирования жилищных организаций к дотированию граждан.

4. Состояние основных фондов жилищного хозяйства. Оценка потребности в инвестициях

В 2002 г. в г. Минске в неудовлетворительном состоянии (износ 41-65%) находилось 1008 каменных и 3242 деревянных строения, из них жилых домов: каменных - 465, деревянных - 3134. В ветхом состоянии (износ свыше 65%): 27 каменных и 369 деревянных строений, из них жилых домов: 8 каменных и 359 деревянных (рис. 4.1). Почти 60% жилищного фонда г. Минска эксплуатируется свыше 30 лет, что требует принятия энергичных мер по его обновлению, проведению капитальных ремонтов, реконструкции старого и ликвидации ветхого жилья.

В несколько лучшем состоянии находится жилищный фонд, принадлежащий местным Советам. Так, на 1.01.02 г. в жилищном фонде местных Советов с износом от 41–65% находилось 140 деревянных домов и 140 каменных (ветхих: каменных – 2, деревянных – 17).

Рис. 4.1. Износ жилищного фонда г. Минска по состоянию на начало 2003 г.

Объем ветхого и аварийного жилья увеличивается с каждым годом, причем достаточно быстрыми темпами. Главная причина - отсутствие должного содержания и ремонта жилищного фонда. Несоблюдение норм содержания и ремонта ведет к разрушению конструкций, снижению параметров качества услуг, предоставляемых населению, к увеличению не только объемов работ следующего планового периода, но и их стоимости. Цены жестко реагируют на инфляцию и спрос на работы, услуги, материалы и оборудование, в том числе инженерное. Несоблюдение графиков и объемов работ по содержанию дома приводит к постепенному пополнению списка ветхого или аварийного жилья. Решение проблемы ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда невозможно без поддержки со стороны государства.

В течение гг. ЖРЭО г. Минска выполнялись планы капитального ремонта, но они были занижены по сравнению с нормативными объемами. Если в 90-е гг. объемы капитального ремонта существенно снизились (до 50-60% к уровню 1990 г.), что было связано с недостатком финансовых средств на их проведение, то в 2003 г. планируется выйти на уровень 1990 г.

Наряду с проведением капитального ремонта жилищного фонда назрела насущная необходимость проведения реконструкции жилых домов первых массовых серий, а также реконструкции и сноса домов старой постройки, техническое состояние которых не отвечает требованиям и нормативам настоящего времени. Мингорисполкомом разработаны мероприятия по проведению капитального ремонта и тепловой модернизации жилищного фонда на период гг. При этом проведение работ в 890 старых крупнопанельных домах потребует отселения жильцов. Для этого в 2003 г. в Центральном районе города планируется построить два дома по 100 квартир, на что потребуется направить из городского бюджета 4,4 млрд руб. Всего годовая потребность в инвестициях на реконструкцию жилых домов в г. Минске в 2003 г. оценивается приблизительно в 7,3 млрд руб. Эта сумма необходима для осуществления реконструкции четырех домов. В соответствии с заданием на 2004–2006 гг. по тепловой модернизации и реконструкции крупнопанельных жилых домов первых массовых серий в 2004 г. предусмотрено проведение реконструкции четырех домов общей площадью 16,5 тыс. кв. м, в 2005 г. - двух домов общей площадью 87,5 тыс. кв. м, в 2006 гдомов общей площадью 163,4 тыс. кв. м.

С целью повышения эффективности, сокращения сроков проведения реконструкции и капитальных ремонтов необходимо развивать и совершенствовать систему отбора ремонтно-строительных организаций. Здесь важным средством может стать систематический анализ квалификации подрядчиков, проведение конкурсов и тендеров на размещение муниципального заказа по текущему и капитальному ремонту жилищного фонда.

Основной проблемой своевременного проведения реконструкции жилых домов является недостаток финансовых средств. Обновление основных фондов предприятий жилищно-коммунального комплекса (активная часть этих фондов изношена на 70% и более), внедрение нового высокопроизводительного технологического оборудования также невозможны без привлечения значительных финансовых ресурсов.

Это понимают руководители жилищно-коммунальной сферы. Однако многие из них основным путем получения дополнительных средств считают повышение тарифов. Подчеркнем, что этот путь даже теоретически нереален: чтобы получить необходимую годовую сумму, тарифы необходимо поднять в 1,5-2 раза, а это приведет к отказу населения от платежей и негативным социальным последствиям.

Где выход? Он видится нам в привлечении заемных средств для решения вопросов модернизации отрасли. В общем виде система инвестирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунальной инфраструктуры может предусматривать два варианта получения средств.

Первый вариант - получение на возвратной основе средств из бюджета или от частного кредитора путем выявления приемлемого уровня долговой нагрузки, которую может нести заявитель конкретного проекта. В первую очередь должна быть обеспечена возможность получения кредитных ресурсов на определенный срок.

Возможны следующие способы привлечения заемных средств предприятиями жилищно-коммунального комплекса или муниципальными образованиями, осуществляющими модернизацию:

·  - использование кредитных средств коммерческих банков на финансирование проектов;

·  - выпуск и размещение на фондовом рынке собственных облигаций;

·  - выпуск муниципальных облигаций.

Второй вариант предусматривает предоставление на безвозвратной основе бюджетных средств на реализацию конкретных проектов. На наш взгляд, поддержку на безвозвратной основе должны получать прежде всего те проекты, которые при прочих равных условиях требуют частичной (минимальной) бюджетной поддержки по отношению к общему объему финансирования, а большая часть проекта финансируется за счет средств самого предприятия или частных заемных средств.

Конечно же, необходимо разработать методику оценки проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса и предприятий-заемщиков, а также систему стимулирования коммерческих банков в случае предоставления этим предприятиям кредитов.

5. Совершенствование тарифной политики в сфере жилищно-коммунальных услуг

5.1. Участие Мингорисполкома в регулировании тарифов на жилищно-коммунальные услуги

Особенностью формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги является их дифференциация по различным категориям потребителей: население, бюджетные организации, промышленные и прочие предприятия.

До внесения изменений в Указ Президента РБ от 01.01.01г. № 000 ставки за пользование жилыми помещениями и техническое обслуживание для населения устанавливало Министерство экономики. Тарифы на такие коммунальные услуги для населения г. Минска, как холодное водоснабжение, канализацию, отопление, горячее водоснабжение регулировались Мингорисполкомом по согласованию с Министерством экономики. Суть этого согласования заключалась в том, что Министерство экономики самостоятельно устанавливало максимально возможный процент повышения тарифов на данные коммунальные услуги и доводило его до Мингорисполкома. Плату за вывоз мусора и обезвреживание ТБО, а также пользование лифтами Мингорисполком устанавливал самостоятельно исходя из фактически сложившейся себестоимости данных видов услуг.

Согласно Указу Президента Республики Беларусь от 5 ноября 2003 № 000 года “О внесении дополнений и изменений в указ Президента Республики Беларусь от 01.01.01г. № 000” тарифы на коммунальные услуги, оказываемые населению (горячее и холодное водоснабжение, канализацию, газ, электрическую и тепловую энергию, пользование лифтами, вывоз и обезвреживание ТБО), техническое обслуживание жилых помещений регулируются Советом Министров Республики Беларусь. То есть местные органы власти, в том числе и Мингорисполком, лишены права устанавливать тарифы для населения на данные виды услуг. В то же время за Мингорисполкомом остается право дифференцировать суммы оплаты за водоснабжение и канализацию исходя из утвержденных норм и условий потребления населением г. Минска данных видов услуг.

Согласно Постановлению №46ц от 05.03.97г. Комитета цен Министерства экономики “О введении режима государственного регулирования цен” тарифы на коммунальные услуги для юридических лиц детально рассматриваются и принимаются решениями Мингорисполкома. При этом применение льготных тарифов на коммунальные услуги для населения вызывает необходимость использования механизма перекрестного субсидирования, когда заниженные тарифы на услуги первой группы потребителей (населения) покрываются завышенными тарифами на предоставление коммунальных услуг другим потребителям (предприятиям и организациям). Дополнительно предприятиям жилищно-коммунального хозяйства из бюджета выделяются дотации для покрытия убытков при производстве услуг для населения.

5.1. Практика применения тарифов на жилищно-коммунальные услуги

Действующая на протяжении многих лет система формирования тарифов на коммунальные услуги не в достаточной степени ориентирована на максимально полное и качественное удовлетворение запросов населения. Между тем, взимание платы за техническое обслуживание (льготное и по себестоимости за сверхнормативную площадь квартиры), рассчитанной от количества квадратных метров на одного проживающего, не всегда соответствует заложенным в тарифе нормам и объемам работ в принятых расчетах. В частности, ЖЭСы часто не производят своевременную замену электролампочек в подъездах и лестничных пролетах, ремонт автоматических выключателей света при смене времени суток (из-за чего идет перерасход электроэнергии), не моются окна, не протираются потолки, не производится дважды в неделю влажная уборка лестничных маршей и площадок, не делаются профилактические работы по предупреждению выхода из строя водопроводных кранов и вентилей (как в местах общего пользования, так и в квартирах).

В этой связи представляется необходимым пересмотреть структуру затрат на техническое обслуживание и привести их в соответствие с реальными возможностями оказания услуг ЖЭС.

Так, например, положение об организации, обслуживании и надзору за лифтами в Республике Беларусь предусматривает перечень услуг (80 позиций), обеспечивающих надежную работу лифтов, которые должны оплачиваться населением. Однако из-за отсутствия надлежащего контроля эти услуги работниками РУП «Беллифт» выполняются не полностью. К примеру, по данным товарищества собственников жилья по Старовиленскому тракту, 67, из 80 видов работ по обслуживанию лифтов 28 не производилось, однако товарищество оплатило все услуги в полном объеме. Между тем, ЖЭСы и ТСЖ должны иметь возможность контролировать объемы выполненных работ по обслуживанию лифтов и предъявлять санкции к РУП «Беллифт» при их неполном выполнении, но этого не чувствуется.

Начиная с 1998 г., население оплачивает отчисления на капитальный ремонт (в настоящее время – в размере 100 % к тарифу на техобслуживание). По нашему мнению, действующая система отчислений на капитальный ремонт от себестоимости технического обслуживания населения экономически не обоснована и не должна увязываться с квадратными метрами общей площади, приходящимися на одного человека. Плату возмещения за капитальный ремонт следует рассчитывать на 1 кв. м, исходя из затрат, необходимых на восстановление жилого дома по типам жилья, с учетом их износа и сроков взимания, а также ранее оплаченных жильцами сумм (с момента сдачи жилья в эксплуатацию).

Одной из сложных и важных экономических, технологических, социальных и юридических проблем является правильность расчета за поставляемые по договорам населению прямого теплового носителя и горячей воды. Существующая система расчетов за поставленное тепло (сетевая вода) при осуществлении контроля за качеством и количеством поставляемого в температурном режиме теплоносителя прямой сетевой воды ставит жильцов в зависимое положение. Население в принудительном порядке полностью оплачивает эти услуги по предъявленным к оплате счетам-квитанциям (исключение составляют вновь созданные товарищества собственников жилья).

Распоряжением Мингорисполкома от 30.09.97 № 000р установлена сред­няя норма расхода тепловой энергии на подогрев 1 м3 воды в размере 0,0422 Гкал с возможностью ее корректировки на +20%. Затем, по истечении квартала должен производиться перерасчет платы за отопле­ние в соответствии с фактическим количеством тепловой энергии, потребленной каждым жилым домом (группой домов) и действующих тарифов. Однако жилищные службы такой пере­расчет обычно производят не по каждому дому, а по группе домов района. По данным начальника Минского городского управления по надзору за рациональным использованием топливно-энергетических ресурсов , в отдельных районах г. Минска не фиксируются показания до 20% при­боров учета. Кроме того, около 15% приборов учета тепловой энергии не уча­ствуют в расчетах из-за их неисправности или хищений.

Начиная с 1 ноября 2003 г. положение дел должно было кардинально измениться в связи с массовой установкой приборов учета и регулирования тепловой энергии. Однако, по данным теплоснабжающих организаций, за октябрь и ноябрь 2003 г. по вине жилищно-коммунальных служб более 35% приборов учета тепловой энергии не участвовало в коммерческих расчетах. С учетом того, что температура наружного воздуха в эти месяцы была выше среднегодовой, то в 35 % случаев населению не будет сделан перерасчет за тепловую энергию. В результате переплата только за отопление составит от 20 до 40%.

Аналогичное положение сложилось и с оплатой за горячее водоснабжение, При недогреве воды до 50°С оплата по прибору учета горячего водоснабжения должна быть меньше нормативной. Фактический перерасчет за 4-й квартал 2003 г. будет сделан только в феврале 2004 г., что практически лишает население возможности потре­бовать у ЖЭСов наведения порядка с расчетами за тепловую энергию. Новое положение, предусматривающее помесячную оплату за потребленную тепловую энергию, до настоящего времени не принято, хотя согласно Постановле­нию Совета Министров Республики Беларусь от 01.01.01 г. № 45 должно было быть разработано до 1 июля 2003 г.

Есть определенные основания полагать, что поставщики списывают на население завышенные объемы отпускаемой населению воды. В частности, обращает на себя внимание тот факт, что только установка индивидуальных (квартирных) приборов учета холодной и подогретой воды снижает ее потребление в отдельных случаях почти в 2 раза, хотя оперативный опрос жильцов, установивших такие счетчики, свидетельствует, что большинство из них после установки счетчиков продолжали использовать воду в прежнем режиме.

В настоящее время установка индивидуальных (квартирных) счетчиков позволяет существенно снизить объем списываемой на население воды. Однако есть серьезные опасения, что массовая установка таких счетчиков может привести к резкому снижению выручки поставщиков воды, что, в свою очередь, вынудит их обратиться в Совет Министров Республики Беларусь с ходатайством о резком повышении тарифов. Из сказанного следует парадоксальный вывод: если повсеместно установить индивидуальные приборы учета, но сохранить нынешнюю систему покрытия всех затрат монополистов-поставщиков, т. е. независимо от фактически потребленных услуг населением, то суммы бюджетных дотаций должны резко возрасти. Это будет обусловлено падением фактических объемов потребления воды населением.

5.2. Финансовые возможности оплаты населением повышенных тарифов на жилищно-коммунальные услуги

Одним из основных доводов сторонников повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги является постепенный рост заработной платы, исчисленный в долларовом эквиваленте. С учетом этого делается вывод о том, что увеличивающуюся заработную плату необходимо обязательно «связать» путем соответствующего увеличения цен на товары и услуги.

Между тем доля заработной платы в общих доходах минчан снизилась с 74,6% в 2000 г. до 67% в 2002 г. (или на 7,6%). Рост доходов от предпринимательской деятельности увеличился всего на 1,7%, в то время как за гг. удельный вес пенсий в доходах столичных жителей вырос на 6,2% (с 11,8% в 1998 г. до 18% в 2002 г.). Рост доли пенсий в доходах обусловлен не ускоренным ростом их размера, а увеличением числа лиц пенсионного возраста в структуре населения г. Минска. Рост числа пенсионеров может создать серьезные проблемы в процессе дальнейшего повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Им уже сейчас чрезвычайно сложно оплачивать жилищно-коммунальные услуги по действующим тарифам. Таким образом, при решении вопроса о повышении уровня оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства неправомерно руководствоваться лишь динамикой заработной платы.

Об ограниченности финансовых средств населения для оплаты жилищно-коммунальных услуг свидетельствует структура денежных расходов населения. В настоящее время около 90% денежных расходов населения г. Минска составляют потребительские расходы, основную часть которых представляют расходы на продовольственные товары. При этом с 1999 по 2002 гг. происходило снижение удельного веса расходов на продукты питания (на 5,5%) и непродовольственные товары (на 4,4%) при росте расходов на жилищно-коммунальные (на 4,9%) и транспортные (на 3,7%) услуги. Т. е. население начинает экономить на продуктах питания и приобретении непродовольственных товаров для оплаты все возрастающих расходов на жилищно-коммунальные услуги и транспорт.

Далее. Если в 1999 г. платежи за жилищно-коммунальные услуги в структуре потребительских расходов населения г. Минска занимали всего 2,3%, то к концу 1-го квартала 2003 г. они достигли 12,7%. В течение года доля жилищно-коммунальных услуг в денежных доходах и располагаемых ресурсах населения столицы возросла в 1,8 раза (табл. 5.1).

Таблица 5.1. Удельный вес жилищно-коммунальных услуг в располагаемых ресурсах, денежных доходах и потребительских расходах на душу населения г. Минска

Показатель

2002

2003

1-й кв.

2-й кв.

3-й кв.

4-й кв.

1-й кв.

Жилищно-коммунальные услуги

8296

7951

7629

14330

21703

Денежные доходы

125967

146530

141747

169007

180735

Удельный вес ЖКУ

6,6

5,4

5,4

8,5

12,0

Располагаемые ресурсы

131465

152823

149545

178498

188608

Удельный вес ЖКУ

6,3

5,2

5,1

8,0

11,5

Потребительские расходы

111933

9,3

125032

6,3

130208

10,7

149534

10,3

166790

12,7

Удельный вес ЖКУ

В настоящее время население г. Минска оплачивает основную часть расходов на коммунальные услуги. В марте 2003 г. оно оплачивало расходы по отоплению на 81,6%, по горячему водоснабжению – на 76,3, по холодному водоснабжению и канализации – на 59,1, по обслуживанию жилого фонда – на 20,1, за вывоз мусора и обезвреживание ТБО – на 63,3, за пользование лифтами – на 55,6% (табл. 5.2). Средний показатель по основным видам жилищно-коммунальных услуг (за исключением газоснабжения и электроэнергии) в г. Минске с учетом отопления составлял 58,3% (в среднем по республике – 52,9%), без учета отопления – 45% (49,8%).

Таблица 5.2. Показатели уровня возмещения затрат населением на производство основных жилищно-коммунальных услуг в марте 2003 г., %*

Платежи

Уровень возмещения, %

Тариф

Фактическая себестоимость

Минск

РБ

Минск

РБ

Минск

РБ

Тех. обслуживание, руб./кв. м

20,1

30,13

67,11

67,11

333,8

222,7

Отопление, руб./Гкал

81,6

55,9

19200,7

19200,7

23531,7

34378,0

Подогрев воды, руб./чел.

76,3

55,9

2916,97

2916,97

3823,0

5222,7

Водопровод и канализация, руб./ куб. м

59,1

45,8

199,1

200,45

336,9

437,6

Вывоз и обезвреживание ТБО, руб./чел.

63,3

80,9

265

222,1

350,9

274,6

Лифт, руб./чел.

55,6

98,9

819,7

918,9

1474,2

29,0

Всего в отопительный период

58,3

52,9

Всего в летний период

45

49,8

Предполагалось, что после повышения в январе 2003 г. тарифов цены на жилищно-коммунальные услуги будут только индексироваться, и к концу года с учетом постепенного подорожания энергоресурсов население будет оплачивать в среднем 50% затрат, как и предусмотрено в Законе о бюджете. Однако в результате двойного повышения цен на энергоресурсы 25 июня и 1 июля 2003 г. тарифы на услуги населению по отоплению и горячему водоснабжению возросли на 31,1%. В качестве обоснования такого повышения тарифов в Министерстве экономики называют возросшие цены на газ, приобретаемый за пределами Республики Беларусь. Наиболее остро повышение тарифов население почувствовало с наступлением отопительного сезона, когда по новым тарифам стандартная трехкомнатная квартира (69 м2) обходится примерно в 103 тыс. руб. в месяц, двухкомнатная квартира (48 м2) - около 75 тыс., а однокомнатная (32 м2) – 50 тыс. руб. (табл.5.3). Осенью 2003 г. население стало платить за жилье почти в 2 раза больше, чем в начале предыдущего отопительного сезона. В результате сумма платы за квартиру для значительной части минчан оказалась почти неподъемной, что в свою очередь может спровоцировать всплеск неплатежей.

За период с ноября 2002 г. по июль 2003 г. тарифы на газ для населения увеличились на 40%, на отопление и горячее водоснабжение – на 90%, на услуги по водоснабжению и канализации – на 55,1%, на вывоз и обезвреживание ТБО – на 83% (на вывоз – на 101%, на обезвреживание – на 49%). При этом удельный вес жилищно-коммунальных услуг в денежных доходах наиболее высок для минчан, проживающих в однокомнатной квартире. Это значит, что от повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги в относительно большей степени страдают малообеспеченные семьи.

Как и следовало ожидать, столь значительное повышение тарифов привело к увеличению числа граждан, обратившихся за получением субсидий. С начала 2003 г. в целом по республике почти 190 тыс. семей получили безналичные жилищные субсидии для оплаты жилищно-коммунальных услуг, что в 6 раз больше прошлогоднего аналогичного показателя. При этом общая сумма предоставленной господдержки составила 3,7 млрд бел. руб., а средний размер субсидии из расчета на одну семью приблизился к 20 тыс. бел. руб. При этом следует обратить внимание, что если в прошлом году право на получение безналичных жилищных субсидий имели граждане, у которых сумма коммунальных платежей превышала 15% совокупного дохода семьи, то в 2003 г. этот показатель составил 25%. Безусловно, новые расценки на отопление и горячее водоснабжение с началом нового отопительного сезона сильно ударили по карману малоимущих граждан и следует ожидать всплеска обращений граждан за субсидиями.

Таблица 5.3. Средняя стоимость платы за квартиру, руб.

Период

1-комн. квартира (32 м2), 2 чел.

2-комн. квартира (48 м2), 3 чел.

3-комн. квартира (69 м2), 4 чел.

2002 г. (лето)

16600

24000

32000

2002 г. (отопительный сезон)

30000

43000

60000

Начало 2003 г. (отопительный сезон: январь-апрель)

43000

64500

85300

Май-июнь 2003 г.

23500

35200

47000

Июль-сентябрь 2003 г.

27500

41000

55000

Конец 2003 г.(отопительный сезон)

50000

74200

103000

Приведенные данные позволяют сделать вывод о недопустимости дальнейшего повышения тарифов на отопление и горячее водоснабжение, не обеспечив роста реальных доходов населения.

6. Необходимость совершенствования организационной структуры управления жилищным хозяйством г. Минска

В жилищно-коммунальной сфере города действует двухзвенная система управления. В нее входят: УП «Главное производственное управление жилищного хозяйства» (ГП УЖХ) и десять жилищных ремонтно-эксплуа­тационных объединений (ЖРЭО), подчиненных ГП УЖХ. УЖХ имеет двойное подчинение (Минжилкомхоз и Мингорисполком) и по уставу выполняет функции городского органа отраслевого управления.

В УП «ГП УЖХ» по состоянию на 01.06.2003 г. по штатному расписанию предусмотрено 84 шт. ед., из них АУП – 77. В подведомственных предприятиях УП «ГП УЖХ» среднесписочная численность составила 13605 чел., в том числе 25,1 % АУП (руководители, специалисты, служащие).

В ЖРЭО районов г. Минска занято 10,9 % работников жилищной сферы, в ЖЭС 77,6 %, в других подведомственных предприятиях – 11,4 %.

Доля руководителей, специалистов и служащих по штатным расписаниям ЖРЭО составила 793 ед. (с учетом участков), или 52,9 %, в ЖЭС – 2127 ед., или 20,1 %, в других подведомственных предприятиях – 414ед., или 25,7 %. Доля участков малой механизации, зеленого строительства и других производственных участков в численности ЖРЭО достигает 47 % (табл. 6.1). Таким образом, и ЖРЭО, и ЖЭС имеют производственный персонал. Многие производственные задачи распределяются между ЖЭС и ЖРЭО оперативно, исходя из технологических и материальных возможностей данных организаций.

Целью деятельности ГП УЖХ по уставу является извлечение прибыли в процессе хозяйственной деятельности и обеспечение централизованного управления подведомственными предприятиями. Важнейшие из уставных задач ГП УЖХ: проведение эффективной технической политики в системе жилищного хозяйства города, разработка и внесение на рассмотрение Мингорисполкома предложений по утверждению тарифов и цен по взаиморасчетам с населением, предприятиями и организациями - поставщиками коммунальных услуг. Вместе с тем в ходе исследования выяснилось, что формирование тарифов на воду осуществляло УП «Управление коммунального хозяйства Мингорисполкома», а на теплоснабжение - при взаимодействии КУП «Минсккоммунтеплосеть» и РУП «Минскэнерго». Взаимодействие энергетических и теплоснабжающих организаций с Мингорисполкомом осуществляется через Управление энергетики и городского хозяйства Мингорисполкома.

Таблица 6.1. Структура численности в ЖРЭО и ЖЭС г. Минска по штатным расписаниям на 01.06.2003 г.

Район

ЖРЭО

ЖЭС

Управление ЖРЭО

Производственные участки ЖРЭО

Кол-во ЖЭС

АУП

Рабочие

Заводской

87

102

18

286

1181

Ленинский

82

84*

11

210

887

Московский

89 из них 39 в ЖЭУ

75

16

241

1198

Октябрьский

77

51

10

173

573

Партизанский

69

19 (УП «Саман»)

8

138

624

Первомайский

86

210 (УП «Ремдерех»)

17

319

1065

Советский

82

38

11

203

816

Фрунзенский № 1

75

159

14

238

841

Фрунзенский № 2

74

126

9

171

574

Центральный

72

68,5

9

148

681,5

Всего

793

703,5 (без УП «Саман» и «Ремдерех»)

123

2127

8440,5

*С учетом участка благоустройства с 01.10.2003 г.

Основной уставной задачей деятельности ЖРЭО является обеспечение содержания и сохранности жилищного фонда, надлежащего его использования, контроль за соблюдением жильцами правил содержания и пользования жилыми и нежилыми помещениями и придомовой территории. Обслуживание жилфонда осуществляется ЖРЭО на основе права хозяйственного ведения и оперативного управления жилфондом, предоставленным Мингорисполкомом.

В типовую структуру ЖРЭО входят: отдел капремонта, технический отдел, производственный отдел, отдел производственно-технологической комплектации, центральная диспетчерская служба, планово-экономический отдел, отдел бухгалтерского учета и отчетности, отдел юридической службы и кадров, отдел нежилого фонда, отдел по благоустройству и санитарному содержанию жилищного фонда. Кроме того, в структуре ЖРЭО созданы производственные участки дерево и металлообработки, механизации, ремонтно-производственные мастерские. Функция ЖРЭО в проведении капитальных ремонтов заключается в подготовке титульных списков, составлении смет и обоснований «капремонт/реконструкция/снос» согласно исследованиям Минскпроекта, Минскинжпроекта, Белжилпроекта и других специализированных организаций. Капитальные ремонты проводятся, как правило, с привлечением подрядных организаций.

Конечными исполнителями функций по проведению техобслуживания жилфонда являются ЖЭСы – дочерние предприятия или филиалы ЖРЭО. Их в городе 124 (с учетом УП «Сокол»). В штаты ЖЭС входят: директор, гл. инженер, гл. бухгалтер, инспектор по кадрам (юрисконсульт), секретарь-машинистка. В среднем в аппарате ЖЭС занято от 15 до 25 человек. Кроме того, ЖЭС имеет мастерские, в составе которых работают сантехники, плотники, другие рабочие.

Анализ функций ЖРЭО и ЖЭС показывает, что, несмотря на общие цели обеспечения содержания и сохранности жилищного фонда, ЖРЭО выполняет функции организации и планирования, а ЖЭС фактически исполняет обязанности по техническому обслуживанию. Тем не менее не все работы по техобслуживанию ЖЭС в состоянии выполнить самостоятельно. Например, текущие ремонты (в частности, кровельные работы) выполняют ЖРЭО по заявкам, поступившим от ЖЭС, так как последние не имеет кровельщиков. Вместе с тем ряд функций ЖРЭО и ЖЭС четко не разграничен и обе эти организации дублируют друг друга, например по вывозу бытовых отходов.

ЖЭС в силу своей слабой оснащенности многое не может выполнить. Поэтому происходит перетягивание производственных функций от ЖЭС к ЖРЭО. Следует отметить, что это противоречит общей тенденции повышения роли ЖЭСов. Ведь в 1998 г. принято решение Мингорисполкома о придании ЖЭСам статуса юридического лица. Тем самым преследовалась цель расширения полномочий ЖЭСов в обслуживании населения и снижении их дотационности (см. решение Мингорисполкома от 3 декабря 1998 г. № 000). Однако современная практическая политика ЖРЭО противоречит этому решению и направлена на централизацию всех финансовых средств, в том числе комиссионных по договорам, которые ЖЭСы ранее заключали самостоятельно. Иначе говоря, на деле ЖЭСы мало получили самостоятельности. Они как были бесправными, так и остались.

Анализ показал, что в системе взаимоотношений ЖРЭО и ЖЭС сложилось противоречие: конечный поставщик услуг - ЖЭС, а доходы централизует ЖРЭО. Отдельные руководители жилищно-коммунальной службы это противоречие объясняют так: централизация финансов в условиях их недостатка и неспособности некоторых ЖЭС грамотно работать в условиях хозрасчета является методом повышения эффективности использования средств. В определенной мере с этим можно согласиться, но дело-то оно не решает. А дело в низком образовательном и профессиональном составе кадров, общем уровне руководства ЖЭСов. На наш взгляд, это не проблема для г. Минска. Она превратилась в проблему только потому, что не решалась десятилетиями.

Заслуживает внимания и еще один путь - укрупнение ЖЭС. Анализ результатов их хозяйственной деятельности показал, что меньший процент убыточности имеют предприятия, располагающие большей площадью обслуживания. Эффект масштаба проявляется в большем объеме поступлений средств от населения за техобслуживание и возможности оперативно использовать эти средства, в сравнительно более высоких фактических нормах обслуживания на одного работника. Конечно, этот путь уместен только при наличии квалифицированного руководства ЖЭС.

Учитывая, что в настоящий момент на развитие материальной базы ЖРЭО направляется 1,5 % от отчислений на капремонты, считаем целесообразным предусмотреть целевое формирование основных фондов по видам основных средств, необходимых ЖЭС. На сегодня состояние их материальной базы плачевно и не позволяет функционировать как полноценной организации, имеющей юридический статус. Было бы также целесообразно провести инвентаризацию основных средств ЖЭС и разработать программу по совершенствованию их оснащенности.

Проведенный анализ выявил ряд проблем, вызванных несовершенством организационной структуры и функциональных обязанностей в системе ЖКХ.

1. Придание ЖЭС статуса унитарных предприятий вызвало рост численности персонала: в штат дополнительно было введено 500 ставок АУП. В Московском районе были созданы три участка (с управленческими функциями) по 13 штатных единиц каждый. Они руководят работой ЖЭС, которые не имеют статуса юридического лица.

2. Проблема роста численности персонала вызвана во многом тем, что не были четко разграничены функции ЖРЭО и ЖЭС. Так, производственные участки функционируют при ЖРЭО, а в ЖЭС есть аналогичные по специализации мастерские, но только менее оснащенные. Участки ЖРЭО решают задачи, которые ЖЭС самостоятельно не могут выполнить из-за отсутствия соответствующих специалистов и оборудования. Как быть? На наш взгляд, необходимо создать условия, чтобы ЖЭС могли брать на работу квалифицированных рабочих, владеющих несколькими специальностями. Но для этого необходимо хотя бы пересмотреть систему премирования. Централизованные производственные участки при ЖРЭО на некоторое время необходимо сохранить, но в дальнейшем их можно передавать наиболее успешно функционирующим ЖЭС.

3. Проблема координации управления процессом предоставления населению жилищных и коммунальных услуг вызвана тем, что сейчас в г. Минске нет единой структуры, отвечающей за тарифообразование и модернизацию жилищно-коммунального комплекса. В системе управления городским жилищным и коммунальным хозяйством должен присутствовать комплексный подход. Сложившаяся на сегодня практика руководства: ГП УЖХ, УКХ и Управление энергетики и городского хозяйства приводит к «размыванию» ответственности и исполнительской дисциплины за результат предоставления услуги. В связи с этим было бы полезно создание в городе единой структуры, управляющей всем комплексом жилищно-коммунального хозяйства и полностью отвечающей за свою работу.

С учетом опыта городов Москвы, Санкт-Петербурга и Киева такую структуру можно создать на базе объединения Управления энергетики и городского хозяйства, УП «ГП УЖХ Мингорисполкома», УП «Управление коммунального хозяйства». Ее можно назвать Главным управлением или Комитетом городского хозяйства Мингорисполкома. При ее создании следует ликвидировать дублирующие функции и штаты в Комитете экономики и Комитете архитектуры и градостроительства.

Совершенствование договорных отношений и повышение прозрачности принимаемых решений требует однозначного определения заказчиков работ. На наш взгляд, ими могут стать администрации районов. При этом отбор эксплуатирующих организаций должен вестись на конкурсной основе, для чего необходима разработка и принятие соответствующих нормативных документов.

Кроме того, следует усилить взаимодействие Мингорисполкома с Министерством жилищно-коммунального хозяйства. С этой целью целесообразно внести в Министерство жилищно-коммунального хозяйства и Совет Министров Республики Беларусь предложения по изменению состава затрат организаций, выполняющих работы по эксплуатации и ремонту коммунального жилищного фонда на конкурсной основе. Укреплению дисциплины, повышению ответственности может способствовать перевод организаций, эксплуатирующих в г. Минске лифтовое оборудование, в коммунальную собственность.

Таким образом, возможны следующие варианты реформирования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Вариант 1. Консервативный. Этот вариант не предусматривает структурных изменений в системе. Главная его цель – устранение дублирования и параллелизма в работе городской системы жилищного хозяйства, более четкое определение функциональных обязанностей составляющих ее звеньев (рис. 6.1.). В результате:

·  четко разделяются функции УЖХ, ЖРЭО и ЖЭС. ЖРЭО выполняет функции заказчика и технадзора на капитальный ремонт и текущее содержание жилья. ЖЭС является подрядчиком по текущему ремонту и текущему содержанию жилья;

·  четко разграничиваются функции в области организации абонентских служб и платежей между ЖРЭО, ЖЭС и РВЦ;

·  усиливается роль Администраций районов по проведению конкурсов на привлечение подрядчиков по капитальному ремонту;

·  устраняется дублирование методологических функций между Управлением энергетики и городского хозяйства и Главным производственным управлением жилищного хозяйства.

Рисунок 6.1. Структура управления жилищно-коммунальным хозяйством по 1 варианту

При реализации 1 варианта устраняются лишь основные дублирующие функции в Управлении жилищного хозяйства, ЖРЭО и ЖЭС и он не дает ни серьезного экономического, ни организационно-управленческого эффекта. Иначе говоря, консервирует неэффективность современной системы управления и деятельности ЖКХ.

Вариант 2. Либеральный. Данный вариант предусматривает значительное сокращение аппарата Главного производственного управления жилищного хозяйства Мингорисполкома – до 70% (рис.6.2). Этот орган управления наделяется следующими важнейшими функциями:

·  методологической;

·  перспективного развития отрасли;

·  реконструкции и модернизации территорий сложившейся застройки города;

·  надзора за техническим содержанием жилфонда, качеством предоставления коммунальных услуг, проведением капитальных ремонтов.

Рисунок 6.2. Структура управления жилищно-коммунальным хозяйством по 2 варианту

Функции ЖРЭО остаются прежними, но численность аппарата управления в ЖРЭО сокращается на 20%.

Функции и численность ЖЭСов остаются прежними. В то же время ЖЭСы, как службы, ближе всего стоящие к обслуживанию жильцов, но в настоящее время слабые в организационно-кадровом отношении, укрепляются подготовленными кадрами (при существующих штатах) из числа сокращенных работников УЖХ и ЖРЭО.

Либеральный вариант реформирования позволяет достичь определенного экономического эффекта (до 1,07 млрд руб. в год) за счет:

·  сокращения численности аппарата Главного производственного управления жилищного хозяйства на 55 штатных единиц. Эффект от сокращения расходов на оплату труда с начислениями на фонд заработной платы – примерно 270 млн. руб. в год;

·  сокращения аппарата ЖРЭО на 158 штатных единиц. Эффект от сокращения расходов на оплату труда с начислениями на фонд заработной платы – 800 млн руб. в год.

Полученный эффект можно направить на укрепление материально –технической базы ЖЭСов. Таким образом, этот вариант предоставляет определенные организационные и технические возможности для улучшения работы жилищных служб на самом нижнем уровне.

Вариант 3. Радикальный

Рисунок 6.3. Структура управления жилищно-коммунальным хозяйством по 3 варианту

На базе Главного управления жилищного хозяйства и Управления энергетики и городского хозяйства создается Комитет городского хозяйства. Ему передаются функции и частично необходимые штаты (25 – 30%) из УЖХ, а также дублирующие функции и штаты из Комитета экономики (рис.6.3).

Комитет городского хозяйства наделяется следующими важнейшими функциями:

·  органа управления Мингорисполкома жилищными и коммунальными предприятиями;

·  перспективного развития отрасли и реализации коммунальных программ;

·  методологической;

·  реконструкции и модернизации территорий сложившейся застройки города;

·  надзора за техническим содержанием жилфонда и предоставлением коммунальных услуг, проведением капитальных ремонтов.

В районе на базе ЖРЭО создается унитарное предприятие «Управление районного хозяйства (и строительства)». Оно структурно включает в себя действующие ныне в Администрации района отделы соответствующего профиля и подчиняется Администрации района и Комитету городского хозяйства Мингорисполкома. В таком случае «Управление районного хозяйства (и строительства)» берет на себя функции заказчика по всем видам работ и коммерческого строительства в районе (жилье, рестораны, кафе, теннисные корты и т. д.). В состав таких Управлений можно включить и предполагаемые районные отделы капитального строительства.

Административно-управленческий аппарат реорганизуемого в УП «Управление районного хозяйства (и строительства)» ЖРЭО, как и в варианте 2, сокращается на 20%.

Как уже отмечалось, УП «Управление районного хозяйства и строительства» включает в себя и действующие ныне в Администрации района отделы соответствующего профиля. Это открывает возможность передачи их из Администрации в данное унитарное предприятие полностью или частично, но в любом случае позволяет уменьшить нагрузку на бюджет.

Экономический эффект по данному варианту составит до 1,07 млрд руб в год.

На наш взгляд, это наиболее перспективный вариант реформирования ЖКХ. Он устраняет дублирование функций, сокращает звенность, упрощает и повышает управляемость отраслью, дает серьезный экономический эффект, детализирует и повышает ответственность кадров, усиливает роль Администраций районов, открывает возможность коренного улучшения работы отрасли. Однако реализовать радикальный вариант можно только в случае изменения существующей правовой и нормативной базы на республиканском уровне. Дело в том, что он затрагивает не только основы управления жилищно-коммунальным хозяйством, но также структуру и штаты городских и районных органов исполнительной власти. Понимая невозможность для Мингорисполкома самостоятельного осуществления радикального варианта, мы бы предложили просить согласия директивных органов на эксперимент в Минске в 2004 году. При невозможности проведения такого эксперимента более предпочтительным становится «Вариант 2. Либеральный».

7. О целесообразности акционирования ЖЭС

Сегодня существует ряд нерешенных проблем, препятствующих эффективному процессу акционирования. В частности, отсутствие норматива затрат, соответствующего реальным расходам на содержание жилого фонда, затрудняет определение действительной результативности деятельности жилищно-эксплуатационных предприятий. В этих условиях изменение правового статуса ЖЭС проблему не решит.

Кроме того, удельный вес платы населения за техническое обслуживание жилищного фонда не превышает сегодня 50% доходов ЖЭС. Остальную часть (за минусом 3,4% - платные услуги населению) ЖЭС получают по договорам от ЖРЭО за выполненные работы, из средств, поступивших от арендной платы, а также из бюджетных ассигнований на финансовую поддержку жилищных организаций. Таким образом, сегодня нельзя говорить даже о реальной полной самостоятельности ЖЭС, тем более ставить задачу их акционирования.

Только при изменении сложившейся ситуации, т. е. при перераспределении доходов между ЖЭС и ЖРЭО и передаче ЖЭС комиссионных сборов, эксплуатационного сбора с арендаторов, обеспечение 50% возмещения населением расходов по содержанию жилищного фонда (при разработке научно обоснованного норматива затрат на содержание жилищного фонда), можно ставить задачу реальной безубыточности ЖЭС как предпосылки их акционирования.

Отдельная проблема возникает относительно так называемых комиссионных за сбор жилищно-коммунальных платежей. Напрямую к работе ЖЭС (техобслуживание жилфонда) это отнести нельзя. Такая услуга оказывается ЖЭС предприятиям «Минскводоканал», «Минсктеплосети», «Комммунтеплосети», «Мингаз» и др. Поэтому логично, говоря о передаче данных доходов ЖЭС, или освободить последние от ответственности за полноту их собираемости, или увеличить ставки комиссионных за сбор платежей пропорционально риску неплатежа.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что в случае создания на их баланс будет передан ряд отдельно стоящих зданий (например, ЖЭС №85) и город неизбежно потеряет помещения, в которых сегодня размещаются бесплатные детские кружки и секции, а также опорные пункты милиции, обеспечивающие правопорядок.

8. Направления оптимизации занятости в жилищном хозяйстве и совершенствование оплаты труда

Последние четыре года наблюдается тенденция к увеличению численности занятых в жилищном хозяйстве г. Минска (в среднем на 7,5% за год) (рис. 8.1). Такая ситуация объясняется прежде всего передачей в ведение ГП УЖХ подведомственного жилья РУП «МАЗ», РУП «МТЗ», жилищного фонда военных городков, а также новым строительством и включением в черту города поселка «Сокол».

Всего за пять лет численность занятых в жилищных организациях г. Минска возросла на 34,3%, в том числе рабочих на 38,7%, а руководителей, специалистов и служащих – на 22,2%. Увеличение доли руководителей, специалистов и служащих (с 26,6% в 1999 г. до 28,5% в 2001 г.) было вызвано присвоением ЖЭС статуса юридического лица, что неизбежно повлекло за собой рост управленческого аппарата. Такую тенденцию нельзя признать положительной, поэтому правильной мерой было его централизованное сокращение в 2002 и 2003 гг., что позволило снизить долю руководителей, специалистов и служащих к 2003 г. до 25%.

Рис. 8.1. Среднесписочная численность и структура занятых в ЖРЭО и ЖЭС

В то же время численность занятых в ЖРЭО росла более высокими темпами, чем увеличение обслуживаемых площадей. В результате приходящиеся на одного работника системы ЖРЭО и ЖЭС обслуживаемые площади уменьшились за два года с 2,6 тыс. до 2,2 тыс. кв. м (или на 14,6%). Однако этот процесс протекает на фоне увеличения коэффициента расширенной зоны обслуживания рабочих по текущему ремонту с 2,63 в 2001 г. до 2,9 в 2002 г., а рабочих по комплексной уборке - соответственно с 1,92 до 2,6 вследствие некоторого уменьшения нормативов. Это дает возможность рабочим заработать больше. Тем не менее, рабочие вакансии остаются незаполненными, а количество вакансий рабочих для осуществления текущего ремонта увеличилось в 2003 г. более чем в 3 раза. В то же время эта категория рабочих, как правило, обслуживает почти в 3 раза больше объектов (площадей), чем это положено по нормативам (за счет выполнения плана по бытовым услугам). Такое положение отрицательно сказывается на качестве проводимых работ. Подобная ситуация предопределяется низкими тарифными ставками, применяемыми для рабочих ЖКХ, что в конечном итоге приводит к крайне высокой текучести кадров. В среднем по ЖРЭО на 01.01.2003 г. она составляла 34,3%, в то время как по рабочим специальностям – 35, а по ИТР - только 4%. При этом вакансии по ИТР практически отсутствуют.

На предприятиях коммунального хозяйства, подведомственного ГП УЖХ (СКАП «Спецкоммунавтотранс», Жилкомплект и др.), средняя заработная плата на 49% выше, чем в ЖРЭО. Это обусловлено тем, что тарифная ставка первого разряда для коммунальных предприятий в 1,5-3 раза выше, чем для рабочих жилищных предприятий. В целом можно сказать, что при сложившейся системе оплаты труда рабочие в ЖРЭО и ЖЭС задерживаются, как правило, лишь в случае предоставления им в пользование служебной квартиры.

Существует значительная дифференциация средней заработной платы среди различных ЖРЭО (размах вариаций достигает 17%), что обусловлено действующей системой премирования. Источником дифференциации является использование средств по статье «Арендная плата», поскольку ее доля в доходах разных ЖРЭО существенно различается. Кроме того, в разных ЖРЭО доля премиальных выплат сильно варьируется и не увязана с реальными результатами работы. Это следствие того, что система премий на таких предприятиях формируется самостоятельно. Очевидно, что размер премиальных выплат из фонда потребления необходимо увязать с результатами работы того или иного подразделения.

Темпы роста реальной заработной платы по отдельным категориям работников свидетельствуют о том, что при среднем росте реальной заработной платы работников ЖРЭО на 111,6% рост заработной платы рабочих по текущему ремонту (сантехники, электрики, маляры, столяры), т. е. наиболее квалифицированной части рабочих, составил лишь 104%. Вполне понятно, что такая практика не содействует качеству обслуживания.

Реальным выходом из создавшейся ситуации может стать приравнивание тарифной ставки 1-го разряда рабочих ЖРЭО, выполняющих наиболее сложные работы, к соответствующим ставкам строительных рабочих, что позволит сократить текучесть кадров и повысить качество работы за счет снижения коэффициента расширенной зоны обслуживания. Поэтому мы считали бы необходимым Мингорисполкому инициировать данный вопрос в установленном порядке перед Минжилкомхозом и Советом Министров.

Другим источником увеличения средней заработной платы рабочих может быть увеличение выплат из фонда потребления в зависимости от результатов их работы. На сегодняшний день даже прибыльное ЖРЭО Центрального района премирует из этого источника только работников аппарата ЖРЭО и ЖЭС.

9. Совершенствование договорных отношений жилищных организаций с поставщиками

В настоящее время поставки населению воды, газа и тепла осуществляются поставщиками ресурсов: УП «Минскводоканал», УП «Минкоммунтеплосети», другими организациями при посредничестве жилищных организаций. ЖРЭО заключают договоры непосредственно с коммунальными предприятиями. ЖЭСы (или ЖРЭО, если ЖЭС не имеют статуса юридического лица) в свою очередь заключают договор найма или техобслуживания с населением. В этом договоре отражены обязательства жилищной организации по обеспечению надлежащего содержания домового хозяйства. Заметим, это как бы предполагает, но не указывает на обязанность жилищной организации поставлять качественные коммунальные услуги населению.

Согласно существующей практике прямой договор между поставщиком и нанимателем (или владельцем) жилого помещения заключается в случае наличия у последнего приборов учета потребляемых ресурсов. Сейчас такой договор заключает только УП «Минскводоканал». УП «Минскэнерго» имеет всю необходимую инфраструктуру (электронная абонентская база, счетчики, служба надзора) для взаимодействия с населением, однако, получая напрямую от населения платежи, договор с ним не заключает.

При отсутствии приборов учета потребляемых ресурсов обязанность поставлять коммунальные услуги населению фигурирует лишь как функция в уставах организаций-поставщиков и в договорах с Мингорисполкомом на покрытие разницы в тарифах. В настоящее время отсутствуют детальные договоры на поставку коммунальных услуг с конечным пользователем – населением.

В связи с принятием Жилищного кодекса Республики Беларусь Совет Министров Республики Беларусь утвердил Типовой договор найма жилого помещения в домах государственного жилищного фонда (Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 8 сентября 1999 г. № 000). С владельцами квартир, находящихся в частной собственности, заключается договор на участие собственника квартиры в расходах по содержанию, эксплуатации и ремонту жилого дома соразмерно занимаемой площади. В этих договорах между ЖЭС и жильцами присутствуют лишь самые общие нормы о поставке коммунальных услуг, причем ответственная за поставку коммунальных услуг сторона - ЖРЭО - в договоре не фигурирует. Таким образом, правовая основа предоставления населению коммунальных услуг практически отсутствует. В результате коммунальные службы не заинтересованы сокращать убытки, так как они не несут ответственности в соответствии с требованиями организованного потребителя.

Решение данной проблемы – это прежде всего развитие договорных отношений, конкретизация функций каждого участника процесса производства, поставки и потребления коммунальных услуг.

ЖРЭО заинтересованы в своевременном получении платы за коммунальные услуги. В договорах предусмотрены комиссионные для ЖРЭО в размере 3% за полный сбор платежей. В 2002 г. они составили 11,1% от объема всех доходов жилищных организаций в целом по системе УЖХ. Однако и сами ЖРЭО оплачивают услуги по сбору жилищно-коммунальных платежей в размере 6,3% от объема всех расходов. Поэтому реально в распоряжении жилищных организаций остается только 4,5% от суммы доходов по статье «Комиссионные за сбор жилищно-коммунальных платежей». Величина комиссионных при этом достигает 36% от платы за пользование жилыми помещениями. Таким образом, если бы ЖЭСы вместо ЖРЭО выступили посредниками в договорах между поставщиками и жильцами, то проблема окупаемости ЖЭСов была бы частично решена.

В связи с этим из договоров, заключаемых населением с ЖЭС, предлагаем выделить нормы о коммунальных услугах и включить их в отдельный договор между жильцами и организацией, поставляющей им услуги. В этих договорах предлагается предусматривать: тариф и условия его изменения, сроки поставки ресурса, нормируемые размеры потерь, допустимые значения отклонения параметров поставки ресурсов от договорных значений; перечень видов и периодичность профилактических работ, графики и условия отключения горячего водоснабжения, механизм компенсаций в случае, если услуги поставляются на условиях ниже нормативных.

В таком случае пользователи могли бы направлять возможные претензии не только в адрес жилищной организации-посредника, но и напрямую поставщикам, а если бы дело дошло до рассмотрения в суде, то ответчиком был бы поставщик. При этом в договоре не следует допускать оценочных норм (например, таких, как «своевременно»), а если ссылки на какие-то стандарты, методические, нормативные документы присутствуют, то они должны быть полными. Помимо детального регулирования отношений, подробное описание тех или иных действий эксплуатирующей организации и детальные ссылки, а иногда и цитирование нормативной документации должны выполнять информативную роль для жильцов, что позволит им более полно представлять объем своих интересов.

Одновременно решилась бы проблема контроля за объемами и качеством поставляемых ресурсов, так как ЖЭС несли бы ответственность перед жильцами за объем, качество и сроки поставки ресурсов, а поставщик был бы обязан отрегулировать в договоре со ЖРЭО вопросы совместной ответственности за содержание подающих сетей. Осуществление расчетов между поставщиками и жильцами при посредничестве ЖЭС не представляет сложности при доступе бухгалтерии ЖЭС к системе «Комплат». В перспективе же необходимо переходить на заключение прямых детализированных договоров поставщиков коммунальных услуг с населением.

В настоящее время существует ряд разногласий, связанных с нежеланием поставщиков платить ЖРЭО и РВЦ 3% за услуги сбора платежей с населения, так как они считают, что стоимость услуг по сравнению с банковскими комиссионными завышена. В связи с этим поставщикам было предложено создать собственную абонентскую базу и организовать платежи населения напрямую на собственный расчетный счет. Однако для них это означает существенные организационные усилия, затраты средств, а для жильцов – рост тарифов. Выходом может быть выделение от поставщиков функции ведения абонентской базы, начисления и расчетов с сохранением у них только функций внешнего контроля. Все перечисленные операции может и должен осуществлять ЖЭС. РВЦ требуется при данном подходе только для технического обслуживания сети и доработки системы «Комплат». В ситуации перехода на прямые договоры между жильцами и поставщиками считаем целесообразным финансировать покрытие убытков поставщика только на объем фактически поставленных населению услуг по приборам внутриквартирного учета. Для этого РВЦ можно использовать в целях адресного начисления дотаций жильцам, создать карту коммунальных платежей, куда по договору с плательщиками может зачисляться часть их дохода, а также бюджетные средства на цели покрытия разницы между тарифами для населения и себестоимостью коммунальных услуг.

Мерой повышения качества оказываемых населению услуг может стать привлечение на договорной основе организаций частной формы собственности как к техобслуживанию жилого фонда, проведению текущего и капитального ремонта, так и к обслуживанию и ремонту распределительных электро-, газо - и водосетей, находящихся на балансе поставщиков или входящих в коммунальную собственность. В перспективе было бы разумно рассмотреть возможность акционирования поставщиков и проведение конкурсов на обслуживание сетей и управление жилфондом.

10. Проблемы создания и функционирования товариществ собственников жилищного фонда

Как перспективная коллективная форма владения и управления жилищным фондом города товарищества собственников жилья (ТСЖ) начали появляться в г. Минске в 1997 г., когда было принято городское «Положение о совместном домовладении». Начиная с 1998 г. процесс создания ТСЖ в столице идет в рамках Закона Республики Беларусь «О совместном домовладении».

Анализ развития ТСЖ в Минске позволяет сделать следующие основные выводы:

·  ТСЖ как структура в системе управления жилым фондом создается замедленными темпами, что идет в разрез с постановлениями Совета Министров РБ №45 (от 01.01.2001 г.) и № 000 (от 01.01.2001 г.), в которых предполагается, что ТСЖ должны стать в стране преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами;

·  ТСЖ практически не создаются в жилищном фонде, построенном до 1995 г., и в домах после реконструкции и капитального ремонта;

·  услуги ЖЭС не пользуются особой популярностью у ТСЖ г. Минска;

·  власти на местах пока не готовы добровольно отказаться от своего монопольного положения в управлении жилищным фондом и создать равные условия для конкуренции.

Общими причинами, сдерживающими темпы роста количества ТСЖ в г. Минске, являются:

·  недостаточность информационно-разъяснительной работы с населением о преимуществах ТСЖ;

·  несовершенство законодательно-правовой базы, регулирующей создание и функционирование ТСЖ;

·  сложность и существенные затраты при регистрации ТСЖ, получении технических паспортов на дома, актов на право пользования земельными участками;

·  отсутствие налоговых и иных льгот для ТСЖ (на октябрь месяц 2003 г. ТСЖ платят: 35% в Фонд социальной защиты, 1% в Пенсионный фонд, 0,5% в фонд содействия занятости, 0,5% чрезвычайный налог из фонда заработной платы, а также налог на недвижимость и платежи за землю);

·  проблемы с получением финансирования мероприятий по благоустройству подъездов, придомовой территории, детских площадок и т. п.;

·  сохраняющееся дотирование жилищно-коммунальных услуг, сложность получения права на дотацию и плохо налаженная система дотирования ТСЖ в отдельных районах города;

·  недоверие населения на основании негативного опыта деятельности жилищно-строительных кооперативов (ЖСК);

·  отсутствие механизма защиты от обесценения целевых фондов денежных средств, которые должны накапливаться в течение многих лет для последующего инвестирования их в восстановление или воспроизводство жилищного фонда ТСЖ;

·  отсутствие определенных государственных гарантий по проведению капитального ремонта в отдаленной перспективе в домах ТСЖ;

·  низкая тарифная ставка в отрасли и соответственно низкий уровень легальной заработной платы персонала ТСЖ.

Помимо этого, к основным причинам, осложняющим появление ТСЖ в домах старой застройки, можно отнести:

·  высокую степень износа домов по причине недофинансирования в период эксплуатации, когда реконструкция и капитальный ремонт не всегда полностью решают эту проблему;

·  малую площадь придомовой территории, не всегда достаточную для ведения хозяйственной деятельности, которая может принести прибыль будущему ТСЖ;

·  отсутствие помещений для размещения офиса ТСЖ (площадь данных помещений должна составлять 2% от общей площади дома);

·  низкий уровень доходов основной части жильцов, которые не в состоянии оплатить все расходы, связанные с регистрацией и деятельностью ТСЖ, особенно на первых порах;

·  проблематичность эффективного функционирования ТСЖ в домах с количеством квартир более 200 по причине сложностей в созыве и проведении собраний собственников;

·  социальные стереотипы и привычку обращаться в ЖЭС, нежелание общаться с соседями, разнородность социальных групп жильцов, проживающих в домах старой застройки.

Исходя из изложенного, руководству жилищно-коммунальной сферы более активно и предметно вести работу с населением по созданию товариществ собственников жилья.

Заключение

Анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства в г. Минске, а также изучение опыта России и Украины показывает, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства целесообразно осуществлять прежде всего по следующим основным направлениям:

·  снижение стоимости и повышение качества жилищно-коммунальных услуг;

·  совершенствование механизма финансирования отрасли;

·  реформирование социальной политики в сфере ЖКХ;

·  привлечение инвестиций в развитие отрасли;

·  совершенствование тарифной политики;

·  создание товариществ собственников жилья;

·  обеспечение государственного контроля состояния жилищного фонда.

1. В целях совершенствования управления и организационной структуры системы жилищно-коммунального хозяйства считали бы целесообразным рекомендовать Мингорисполкому следующие мероприятия.

1.1. Реорганизовать Главное управление жилищного хозяйства и Управления энергетики и городского хозяйства в Комитет городского хозяйства. Ему передаются функции и частично необходимые штаты (25 – 30%) из УЖХ, а также дублирующие функции и штаты из Комитета экономики.

Наделить Комитет городского хозяйства следующими основными функциями:

·  органа управления Мингорисполкома жилищными и коммунальными предприятиями;

·  перспективного развития отрасли и реализации коммунальных программ;

·  методологической;

·  реконструкции и модернизации территорий сложившейся застройки города;

·  надзора за техническим содержанием жилфонда и предоставлением коммунальных услуг, проведением капитальных ремонтов.

В районах Минска на базе ЖРЭО создають унитарные предприятия «Управление хозяйства и строительства (…) района», включающие в себя также отделы соответствующего профиля Администраций районов.

1.2. Определить, что в г. Минске заказчиками работ эксплуатационных организаций являются администрации районов (кроме домов ТСЖ). В связи с новыми функциями предусмотреть изменение структуры отделов жилищно-коммунального хозяйства в районных администрациях и создание секторов заказа, секторов аренды и секторов контроля. Наделить данные отделы функциями планирования заказа на эксплуатацию и ремонт жилфонда; назначения руководителей коммунальных эксплуатационных и ремонтных предприятий; формирования заказа на проведение капитального ремонта; заключения договоров аренды и контроля за расчетами в жилищно-коммунальной сфере. Предусмотреть двойное подчинение секторов контроля: начальнику отдела жилищно-коммунального хозяйства районной администрации и начальнику управления жилищного хозяйства Комитета жилищно-коммунального хозяйства Мингорисполкома.

1.3. Реорганизовать ЖРЭО в предприятия по капитальному и крупному текущему ремонту жилищного фонда. Передать данным предприятиям производственные и другие базы и участки ЖРЭО с целью обеспечения выполнения ими заказа районной администрации на проведение крупного текущего ремонта, капитального ремонта и реконструкции жилого и нежилого фонда, модернизации внутридомовых инженерных сетей.

1.4. Жилищный фонд передать на баланс администраций районов г. Минска. Предусмотреть, что договоры аренды заключает балансодержатель (администрация района) -коммунального хозяйства администрации района.

1.5. Создаваемому Комитету жилищно-коммунальной политики совместно с администрациями районов проработать вопрос о возможности укрупнения коммунальных жилищно-эксплуатационных служб на базе успешно функционирующих ЖЭС.

1.6. Мингорисполкому подготовить и внести в Министерство жилищно-коммунального хозяйства и Совет Министров Республики Беларусь предложения по повышению тарифной ставки работникам организаций жилищной сферы.

1.7. Комитету жилищно-коммунального хозяйства подготовить предложения по переводу организаций, эксплуатирующих в г. Минске лифтовое оборудование, в коммунальную собственность.

2. С целью проведения модернизации системы жилищно-комму­нального хозяйства рекомендовать Мингорисполкому:

2.1. Всемерно поддерживать создание и развитие предприятий, в том числе и совместных, которые бы работали на систему ЖКХ. Предоставлять льготы по местным налогам вновь созданным или существующим предприятиям, вкладывающим инвестиции в развитие жилищно-коммунального хозяйства или осуществляющим выпуск новой продукции для ЖКХ.

2.2. Разработать положение об установке индивидуальных приборов учета за счет привлеченных средств инвесторов с поэтапной выплатой жильцами средств, затраченных на данную установку, в течение 3-4 лет.

2.3. Рекомендовать Администрации свободной экономической зоны «Минск» проработать возможность создания совместных предприятий по выпуску приборов, оборудования для жилищно-коммунальной системы; а также вхождения службы заказчика и предприятий, учрежденных местными органами исполнительной власти, пакетом акций во вновь создаваемые предприятия.

2.4. Комитету экономики, ЖКХ разработать программу выпуска промыш­ленными предприятиями г. Минска изделий и оборудования для нужд ЖКХ. Предложить этим предприятиям систему льгот.

2.5. Рассмотреть возможность выпуска и размещения на рынке ценных бумаг предприятиями жилищно-коммунального комплекса, осуществляющими модернизацию, собственных облигаций, а также организации жилищно-коммунальной лотереи, доходы от которой могут направляться на финансирование жилищно-эксплуатационных предприятий (для увеличения объема финансовых средств на техническое перевооружение жилищно-коммунального хозяйства).

3. Для совершенствования системы формирования тарифов рекомендовать:

3.1. Обеспечить постепенный переход к полному покрытию нормативно обоснованных издержек предприятий с целью снижения величины бюджетных ассигнований на покрытие убытков жилищно-коммунальных предприятий.

3.2. Оценивать допустимую долю жилищно-коммунальных платежей в семейном бюджете при повышении тарифов.

3.3. Произвести дифференциацию тарифов по качественным характеристикам и условиям потребления услуг. Плату за пользование (техническое обслуживание) жилым помещением целесообразно устанавливать в зависимости от комфортности жилья (обеспеченности жилья конкретными услугами), степени износа жилищного фонда, этажности жилых зданий.

3.4. В связи с тем что из бюджета г. Минска осуществляются значительные расходы на субсидирование предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги населению, инициировать в Правительстве вопрос о непосредственном участии Мингорисполкома в расчете тарифов.

3.5. Администрациям района предоставить право компенсации убытков эксплуатационных организаций, возникающих из-за разницы в себестоимости эксплуатации жилищного фонда и тарифе на техническое обслуживание (платы за найм), утвержденном для населения, доходами от аренды. Для этого в эксплуатационной организации открывается бюджетный счет, на который направляется бюджетное финансирование, а администрация района получает право передать в управление эксплуатационным организациям нежилой фонд в объеме, достаточном для компенсации убытков.

3.6. Инициировать введение круглогодичной абонентской платы за отопление (по аналогии с оплатой за пользование телефоном). Затраты на содержание источников энергии, проводящей сети и персонала энергосистемы практически не зависят от времени года, а в межотопительный период даже возрастают из-за плановых ремонтно-восстановительных работ и закупок резервного топлива. Данное предложение позволит снизить нагрузку с платежами за отопление в осенне-зимний период и получать стабильную, не обесцениваемую инфляцией плату в теплое время года. Было бы разумно условно-постоянные затраты собирать равномерно в течение года, а при расчете тарифов учитывать в основном расходы на энергоносители. Абонентскую плату для населения можно рассчитывать пропорционально общей площади квартир, что позволит создать стабильный источник средств на содержание тепловых сетей.

3.7. Внести в Минэкономики предложение о пересмотре сложившейся системы формирования отчислений на капитальный ремонт жилищного фонда. Действующая система отчислений на капитальный ремонт от себестоимости технического обслуживания населения экономически не обоснованна и не должна увязываться с квадратными метрами общей площади, приходящимися на одного человека. Отчисления на капитальный ремонт следует рассчитывать на 1 кв. м исходя из затрат, необходимых на восстановление жилого дома по типам жилья, с учетом его износа и сроков взимания платы, а также сумм, ранее внесенных жильцами (с момента сдачи жилья в эксплуатацию).

3.8. Мингорисполкому целесообразно поручить «Минтеплосетям», «Минкоммунтеплосетям», ЖРЭО совместно провести работу по замене неработающих и установлению при их отсутствии групповых и домовых приборов учета горячего водоснабжения и тепла в бюджетных организациях (школы, поликлиники и др.).

3.9. Предоставить право руководителям ЖЭС самостоятельно определять штатную численность, размер оплаты работников в соответствии с уставами предприятий, трудовым законодательством и результатами хозяйственной деятельности.

3.10. Распространить опыт работы ЖЭС № 000 и №74 Заводского района г. Минска по введению системы контроля за поставляемыми услугами по холодной и горячей воде, теплоносителям, а также за температурным режимом наружного воздуха для правильного определения сумм оплаты за эти услуги.

3.11. Применять единую методику расчетов потребления тепловой энергии (отопление) в жилых домах, не оснащенных приборами тепла, исходя из проектной нагрузки (в гигакалориях) на отапливаемую площадь.

3.12. Запретить организациям, поставляющим тепло, горячую и холодную воду, проводить проверку и опломбирование приборов учета своими специалистами, передав эту услугу Госстандарту Республики Беларусь.

4. В целях стимулирования развития и улучшения деятельности товариществ собственников жилья рекомендовать Мингорисполкому инициировать перед Советом Министров Республики Беларусь вопрос о предоставлении налоговых стимулов для товариществ собственников жилья, способствующих их созданию и успешному функционированию.

5. Для повышения уровня договорной работы в жилищно-эксплуата­ционной сфере рекомендовать Мингорисполкому принять следующие нормативно-правовые акты:

5.1. Положение о порядке контроля за оказанием жилищно-коммунальных услуг и мониторинга их качества.

5.2. Положение о порядке конкурсного отбора организаций различных организационно-правовых форм на право выполнения работ по эксплуатации и ремонту жилищного фонда. В этом положении предусмотреть механизм финансирования убытков от эксплуатации.

5.3. Положение о мониторинге жилищно-коммунальных предприятий города.

5.4. Рекомендации по заключению, выполнению договоров и разрешению договорных споров в системе ЖКХ г. Минска.

Директор МНИИСЭПП,

член-корреспондент НАН Бобков

Руководитель ВНК,

доктор экономических наук

*По Минску – данные ГПУ ЖХ Мингорисполкома, по Республике Беларусь – данные Министерства экономики Республики Беларусь.