3.3. Анализ соответствия законопроекта и документов и материалов, представленных одновременно с ним, Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации
3.3.1. Часть 1 статьи 2 законопроекта предусматривает согласно приложению 1 к законопроекту нормативы распределения акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 % в федеральный бюджет в размере 60 %, в бюджеты субъектов Российской Федерации – в размере 40 % на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов. Вместе с тем нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми указанные доходы подлежат зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 100 %, Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятым 22 сентября 2011 года Государственной Думой и одобренным
28 сентября 2011 года Советом Федерации, приостановлены до 1 января 2013 года.
Часть 2 статьи 2 законопроекта устанавливает нормативы зачисления в 2012 и 2013 годах в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации доходов от уплаты акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей. Вместе с тем указанные нормативы утверждены частью 3 статьи 2 Федерального закона от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (далее – Федеральный закон № 357-ФЗ).
3.3.2. Часть 9 статьи 5 законопроекта предусматривает, что средства, уплачиваемые в установленном порядке заказчиками документации, подлежащей государственной экологической экспертизе объектов государственной экологической экспертизы, организация которой осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами, подлежат перечислению в федеральный бюджет.
Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г.
«Об экологической экспертизе» (пункты 2 и 3 статьи 28) указанные средства перечисляются на специальный счет федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы и используются исключительно на проведение государственной экологической экспертизы.
Действие указанных положений Федерального закона «Об экологической экспертизе» приостанавливалось дважды, а именно Федеральным законом от 9 апреля 2009 г.
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2010 года и Федеральным законом от 01.01.01 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом
«О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» до 1 января 2011 года.
Аналогичная норма о перечислении средств, уплачиваемых заказчиками документации, подлежащей государственной экологической экспертизе объектов государственной экологической экспертизы, в федеральный бюджет содержится в Федеральном законе № 357-ФЗ (часть 12 статьи 5). При этом положения Федерального закона «Об экологической экспертизе» в 2011 году не были приостановлены.
Законопроект также не устраняет это противоречие. В соответствии с Перечнем федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», представленным в составе документов и материалов к законопроекту, требуется принятие федерального закона
«О приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и признании утратившими силу отдельных положений статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в статью 31 Федерального закона
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», проект которого не содержит положений о приостановлении в 2012 году норм Федерального закона «Об экологической экспертизе» в части перечисления средств заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, на специальный счет федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы. По мнению Счетной палаты, целесообразно внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об экологической экспертизе».
3.3.3. В соответствии с частью 4 статьи 6 законопроекта остатки средств на счетах территориальных органов Федерального казначейства, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, на которых отражаются операции со средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных казенных учреждений, перечисляются территориальными органами Федерального казначейства в 2012 году в федеральный бюджет с их возвратом до 30 декабря 2012 года на счета, с которых они были ранее перечислены, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации. Часть 5 статьи 6 законопроекта предусматривает установить такую норму также и для Государственной компании «Российские автомобильные дороги».
Вместе с тем Федеральным законом от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (пункт 23 статьи 30) возможность перечисления остатков средств с соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства в федеральный бюджет с возвратом до 31 декабря текущего финансового года на счета, с которых они были ранее перечислены, касается остатков средств бюджетных учреждений.
3.3.4. В соответствии со статьей 11 законопроекта федеральные органы исполнительной власти и Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», осуществляющие функции управления в соответствующей сфере деятельности, направляют в 2012 году в установленном порядке в пределах предусмотренных им бюджетных ассигнований средства федерального бюджета в уставный капитал 121 открытого акционерного общества в сумме 131,1 млрд. рублей (открытая часть). В 2011 году в соответствии с Федеральным законом (с изменениями) предусмотрено направить средства федерального бюджета в уставный капитал 125 открытых акционерных обществ в сумме 153,3 млрд. рублей. Счетная палата полагает целесообразным в пояснительной записке к законопроекту отразить вопросы предоставления средств федерального бюджета для направления в уставные капиталы открытых акционерных обществ в увязке с целями и результатами, содержащимися в программных документах Правительства Российской Федерации и отраслевых стратегиях.
3.3.5. В соответствии с частью 4 статьи 22 законопроекта при установлении факта незакрытия в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях открытых в нарушение законодательства Российской Федерации счетов в валюте Российской Федерации по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов операции по ним подлежат приостановлению на основании направляемых в порядке, устанавливаемом Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством и его территориальными органами, представлений об их приостановлении.
Одновременно статьей 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральному казначейству и его территориальным органам предоставлено право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям только средств федерального бюджета в кредитных организациях. В то же время в соответствии со статьей 1661 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральное казначейство направляет в учреждения Центрального банка Российской Федерации и кредитные организации представления о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым казенным и бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.
3.3.6. Части 1 и 2 статьи 24 законопроекта устанавливают 44 основания для внесения в 2012 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета, связанные с распределением зарезервированных в составе утвержденных бюджетных ассигнований, а также с особенностями исполнения федерального бюджета и (или) перераспределения бюджетных ассигнований между главными распорядителями средств федерального бюджета.
Таким образом, с учетом положений статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2011 году предусматривается около 50 оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета. Счетная палата неоднократно обращала внимание на то, что такое количество оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета приводит к существенному перераспределению средств федерального бюджета в ходе его исполнения. Указанные основания для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета устанавливаются без введения ограничений по перемещению бюджетных ассигнований.
3.3.7. Часть 5 статьи 24 законопроекта предусматривает, что не использованные по состоянию на 1 января 2012 года остатки межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме субвенций (за исключением субвенций на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов; граждан, уволенных с военной службы (службы), и приравненных к ним лиц, вставших на учет
до 1 января 2005 года в муниципальных образованиях, по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, по оказанию государственной социальной помощи отдельным категориям граждан в части оплаты санаторно-курортного лечения, а также проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно), субсидий (за исключением субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, а также капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации), иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в федеральный бюджет в течение первых 15 рабочих дней 2012 года.
При этом в соответствии с частью 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованные в текущем финансовом году, могут использоваться в очередном финансовом году на те же цели при наличии потребности в указанных трансфертах в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств.
3.3.8. Часть 6 статьи 24 законопроекта предусматривает, что нефтегазовые доходы, полученные в ходе исполнения федерального бюджета в 2012 году сверх 5 062 579 825,1 тыс. рублей, могут использоваться на замещение объемов государственных заимствований Российской Федерации и (или) поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации. Нефтегазовые доходы, не использованные на указанные цели, подлежат не позднее 1 февраля 2013 года зачислению в Резервный фонд в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Аналогичная норма о зачислении нефтегазовых доходов в Резервный фонд в 2011 году в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, предусмотрена частью 9 статьи 24 Федерального закона № 357-ФЗ (с изменениями). Счетная палата отмечает, что указанный порядок Правительством Российской Федерации не установлен.
По мнению Счетной палаты, норма законопроекта о зачислении указанных нефтегазовых доходов в Резервный фонд не позднее 1 февраля 2013 года требует дополнительного рассмотрения. В расчетах источников финансирования дефицита федерального бюджета, приведенных в пояснительной записке к законопроекту, весь объем нефтегазовых доходов сверх 5 062,6 млрд. рублей (512,3 млрд. рублей) учтен в источниках финансирования дефицита федерального бюджета в 2012 году. Приложением 40 к законопроекту в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2012 году утверждено изменение остатков средств Резервного фонда в сумме
285,6 млн. рублей, что отражает пополнение Резервного фонда за счет нефтегазовых доходов в указанных объемах в 2012 году. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статьи 12 и 242) операции по исполнению бюджета завершаются
31 декабря текущего финансового года.
Законопроектом предусмотрено также пополнение средств Резервного фонда в 2013 и 2014 годах за счет нефтегазовых доходов. Так, в расчетах источников финансирования дефицита федерального бюджета, приведенных в пояснительной записке к законопроекту, учтено пополнение средств Резервного фонда в 2013 и 2014 годах и в приложении 41 к законопроекту в источниках финансирования дефицита федерального бюджета на плановый период 2013 и 2014 годов содержится изменение остатков средств Резервного фонда в сумме 934,7 млн. рублей и 281,1 млн. рублей, что отражает пополнение Резервного фонда за счет нефтегазовых доходов в указанных объемах.
При этом законопроект не содержит нормы, регулирующей формирование Резервного фонда в 2013 и 2014 годах за счет нефтегазовых доходов.
Кроме того, Счетная палата отмечает, что действие норм Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 1 статьи 966, абзац второй пункта 3 статьи 969), в соответствии с которыми нефтегазовые доходы федерального бюджета используются, в том числе для формирования Резервного фонда, Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подпункт «а» пункта 1 статьи 3), принятым 22 сентября 2011 года Государственной Думой и одобренным 28 сентября 2011 года Советом Федерации, приостановлены до 1 января 2015 года.
Законопроект устанавливает временные нормы использования нефтегазовых доходов только в 2012 году. По мнению Счетной палаты, нормы об использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета необходимо урегулировать Бюджетным кодексом Российской Федерации.
3.3.9. Отдельные нормы 4 статей законопроекта не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.
Статья 5 законопроекта содержит положения об установлении порядка списания средств по расчетным документам, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, о праве территориальных органов Федеральной налоговой службы обращаться в суды с исками о взыскании сумм задолженности по процентам, начисленным на реструктурированную задолженность по федеральным, региональным и местным налогам и сборам.
Статья 8 законопроекта содержит положения об установлении численности судей судов общей юрисдикции (без мировых судей) и работников их аппаратов, работников Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его управлений (отделов) в субъектах Российской Федерации, судей Верховного Суда Российской Федерации (включая судей Военной коллегии), судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и работников его аппарата, судей системы арбитражных судов Российской Федерации и работников их аппаратов.
При этом в соответствии с Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 г. «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (пункт 4 статьи 3 и пункт 3 статьи 38) федеральном законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается общая численность судей Верховного Суда Российской Федерации и судей иных федеральных судов общей юрисдикции и работников аппаратов судов общей юрисдикции.
По мнению Счетной палаты, целесообразно рассмотреть вопрос об установлении указанных норм специальным федеральным законом.
Статьи 9 и 17 законопроекта содержат нормы об установлении Правительством Российской Федерации порядка использования бюджетных ассигнований в сфере здравоохранения, устанавливают порядок компенсационных выплат отдельным категориям граждан. Указанные нормы могут быть закреплены в отраслевых законодательных актах.
3.3.10. В составе документов и материалов к законопроекту представлен проект федерального закона «О приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом
«О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и признании утратившими силу отдельных положений статьи 2 Федерального закона
«О внесении изменений в статью 31 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (далее – проект закона). Проектом закона предлагается приостановить до 1 января 2015 года действие отдельных положений трех законодательных актов Российской Федерации, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и плановом периоде.
Проект закона подготовлен в соответствии с нормой пункта 6 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой в случае, если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.
Так, проектом закона предлагается приостановить с 1 января 2012 года до 1 января 2015 года действие Федерального закона от 4 февраля 1999 г. «О базовой стоимости необходимого социального набора», касающегося финансового обеспечения расходов федерального бюджета на осуществление перевода гарантированных сбережений граждан в целевые долговые обязательства Российской Федерации.
Проектом закона предлагается продлить до 1 января 2015 года приостановление действия подпункта 1 пункта 1 статьи 91 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в части передачи полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предлагается также продлить до 1 января 2015 года приостановление действия статьи 7 и пункта 9 части 1 статьи 38 Федерального закона от 4 декабря 2007 г.
«О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в части передачи полномочий по оформлению и ведению спортивных паспортов органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, проект закона предусматривает признать утратившими силу ряд положений Федерального закона от 01.01.01 г. «О внесении изменений в статью 31 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». Так, предлагается признать утратившим силу положение о приостановлении до 1 января 2014 года действия части 11 статьи 50 Федерального закона от 01.01.01 г.
«О государственной гражданской службе Российской Федерации», касающееся ежегодной индексации оплаты труда государственных служащих.
3.3.11. Рассмотрение законопроекта осуществляется, как и в предыдущие годы, в условиях отсутствия норм, регламентирующих порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.
Динамика подготовки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей федеральных законов о федеральном бюджете, приведена в следующей таблице.
Год
Количество нормативных правовых актов, которые необходимо принять в соответствии с графиками их подготовки
Количество принятых нормативных правовых актов
Количество непринятых нормативных
правовых актов
всего
в т. ч. до начала финансового года
всего
в т. ч. до начала финансового года
всего
%
%
1
2
3
4
5
6
7
8
2001 год
46
39
84,8
7
2002 год
56
46
82,2
10
2003 год
40
37
92,5
3
2004 год
48
41
85,4
7
2005 год
47
46
97,9
1
2006 год
54
48
88,9
6
2007 год
37
35
94,6
2
2008 год
107
92
104
97,2
58
63
3
2009 год
95
14
92
96,9
12
85,7
3
2010 год
110
93
110
100
92
98,9
0
2011 год
137
112
130
94,9
110
98,2
7*
*) По состоянию на 1 октября 2011 года.
Анализ приведенных в таблице данных показывает, что в последние годы наблюдается тенденция роста количества нормативных правовых актов, принимаемых Правительством Российской Федерации для реализации федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период, в том числе принимаемых Правительством Российской Федерации до начала финансового года.
Так, в 2годах до начала финансового года принято более 98 % нормативных правовых актов, необходимых для реализации федеральных законов о федеральном бюджете, предусмотренных графиками к подготовке до начала финансового года.
Вместе с тем по-прежнему имеет место нарушение сроков принятия, разработки и уточнения нормативных правовых актов, устанавливаемых графиком их подготовки. Так, например, Правила предоставления субсидии из федерального бюджета федеральному государственному унитарному предприятию «Главный вычислительный центр Министерства сельского хозяйства Российской Федерации» на создание системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. № 000 при сроке его подготовки в ноябре 2010 года.
По состоянию на 1 октября 2011 года Правительством Российской Федерации не принято 7 нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона .
Имеет место несвоевременная подготовка федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов. Так, с нарушением срока более чем на месяц приняты приказы: Минобрнауки России от 21 апреля 2011 г. № 1523 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета в 2011 году субсидий Министерству образования и науки Российской Федерации», Роспечати от 20 апреля 2011 г. № 99 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий организациям в сфере электронных средств массовой информации и Правил предоставления из федерального бюджета субсидий организациям в сфере печати», Росрыболовства от 14 марта 2011 г. № 254-дсп «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий рыбного хозяйства и Ассоциации «Государственно-кооперативное объединение рыбного хозяйства (Росрыбхоз) на возмещение затрат, связанных с выполнением работ и оказанием услуг по содержанию специальных объектов», МЧС России от 3 марта 2011 г. № 86 «Об утверждении Правил предоставления в 2011 году и плановом периоде 2012 и 2013 годов субсидий из федерального бюджета Федеральному государственному унитарному авиационному предприятию Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».
Анализ информации о нормативных актах главных распорядителей показал, что на начало финансового года план-график подготовки нормативной правовой базы для реализации Федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 1171 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» отдельными главными распорядителями не формировался (ГФС России, Минфин России, Росавиация, Роспотребнадзор).
Имеются недостатки в организации исполнения федерального бюджета отдельными органами исполнительной власти. Так, приказ Минздравсоцразвития России от 01.01.01 г. № 43н вступил в силу только 19 мая 2011 года. Вместе с тем, по данным отчета Федерального казначейства, по состоянию на 1 мая 2011 года Минздравсоцразвития России осуществлены кассовые расходы по подразделу 1006, ЦСР 5140400 «Субсидии на государственную поддержку общероссийских общественных организаций инвалидов» в сумме 475,0 млн. рублей и ЦСР 5140500 «Субсидии отдельным общественным организациям и иным некоммерческим объединениям» в сумме 303,2 млн. рублей, то есть до вступления в силу указанного приказа.
По мнению Счетной палаты, целесообразно рекомендовать Правительству Российской Федерации предусматривать в проекте постановления Правительства Российской Федерации о реализации федерального закона о федеральном бюджете положение о разработке федеральными органами исполнительной власти ведомственных нормативных правовых актов по реализации федерального закона о федеральном бюджете.
Реализация отдельных норм 18 из 24 статей проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» осуществляется в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации или Министерством финансов Российской Федерации.
Так, например, в соответствии с частью 6 статьи 7 законопроекта субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров (работ, услуг), субвенции, межбюджетные субсидии, иные межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты, предусмотренные федеральным законом, предоставляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Счетная палата полагает целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации представлять в составе приложений к пояснительной записке к проекту федерального закона о федеральном бюджете график подготовки нормативных правовых актов по реализации федерального закона о федеральном бюджете.
