ТЕОРИЯ ПРАВА

Л. ШЕВЕЛЕВА,

аспирант Российской академии адвокатуры и нотариата

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И ДЕМОКРАТИЯ В РОССИИ

Известный русский мыслитель и философ следующим образом определял основы демокра­тии: «Демократия (по-русски - «народоправство») предполагает в наро­де способность не только вести государственную жизнь, но именно пра­вить государством. Для этого народу необходимо уверен­ное и живое чувство государственной ответственности: «от того, что я делаю, как я держу себя и за что голосую, - зависит судьба моего наро­да, моего государства, моя собственная, моих детей и внуков; за все это я отвечаю; все это я должен делать по чести и совести... Во-вторых, на­родоправство неосуществимо без свободной лояльности и без элемен­тарной честности. Народ, не научившийся чтить закон и добровольно соблюдать его за совесть, не будет уважать ни своего государственного устройства, ни им самим изданных законов; всяческое правонарушение окажется основной формой его жизни, и во всех делах его водворится «черный рынок». Мало этого, этот народ окажется неспособным ни к контролю, ни к суду, ни к принудительным мерам, ни к мобилизации своей армии; ибо в основе всего этого лежит добровольное закононаблюдение, чувство долга и неподкупность... В-третьих, народоправство требует от народа государственно-политического кругозора, соответст­вующего размерам страны и державным задачам этого народа... В-четвертых, народоправство требует от народной толщи известных зна­ний и самостоятельного мышления о знаемом. В-пятых, народоправство осуществимо только там, где народу присуща сила личного характера»[1].

Примечательно, что Хайек в книге «Путь к рабству» подчеркивает: «Демократический контроль может помешать власти стать диктатурой, но для этого следу­ет потрудиться. Если же демократия решает свои задачи при помощи власти, не ограниченной твердо установленными правилами, она неиз­бежно вырождается в деспотию»[2].

Имманентно присущая сложным социальным организациям и кон­кретно процессу управления государством функция осознанного целеполагания неизбежно влечет за собой наличие контрольно-правовой функции. Развивая полученные выводы, можно гипо­тетически обосновать нормативную модель организационной власти го­сударства в виде «единства (противоречивого и сложного) двойного» - «бинарного» соотношения в системе «Правовая цель - Правовой кон­троль», между которыми существует все многообразие юридических средств (способов) достижения нормативно (законодательно, и прежде всего, конституционно) закрепленных целей вкупе с инструментарием (механизмом) осуществления самого контроля в его процессуально- правовых формах. Здесь также не обойтись без глубокого рассмотрения вопросов юридической деятельности, которые весьма обстоятельно проанализированы в трудах 1, и 2, [3], [4], [5] и др.

Например, в рамках общей теории определяет юридическую дея­тельность как «систему последовательно осуществляемых в установ­ленных процессуальных формах действий и операций, используемых при этом способов и средств, направленных на достижение участника­ми общественных отношений правовых целей, выражающих их публич­ные и частные интересы»[6]. выделяет семь видов юридической деятельности, а именно: правотворческую, кодификационную, правоприменительную, распорядительную, интерпретационную, контрольную, учредительную и правоконкретизирующую.7 По нашему мнению, вполне актуально ставить задачу углубленно­го исследования в целом контрольной функции права, а не только в ас­пекте контрольно-юридической деятельности.

На сегодняшний день существуют различные классификации функций государства. Как правило, выделяют внешние и внутренние функции. В рамках настоящего исследования достаточно рассмотреть основные внутренние функции, где реализация контроля и надзора проявляется наиболее отчетливо. Обычно выделяют шесть внутренних функций современного государства: экономическую, социальную, политическую, идеологическую, экологическую, правоохранительную.

Реализация указанных функций государства осуществляется посредством государственного аппарата, т. е. системы органов, с помощью которых достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи. Однако функции государства не тождественны функциям государственного аппарата (государственной власти, государственных органов). Функции государственных органов имеют конкретный характер, решают задачи в рамках основных задач государства. Органы государства в соответствии с направлениями своей деятельности осуществляют частичные функции, входящие в структуру государства.

Государственная власть персонифицируется в институциональной системе - совокупности институтов власти, государственном аппарате. Она включает в себя государственных служащих, чиновников, которые на материально-финансовой основе профессионально осуществляют управленческую деятельность.

Государство — социальный феномен, в котором социальное управление направлено на упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. В рамках управления, в частности, социального управления, обычно выделяют три основных этапа:

- предварительное управление, которое заключается в выработке цели управления, прогнозировании, т. е. предвидении результатов развития, планирования; это система мер, необходимых для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от намеченной цели; на этапе предварительного управления уже присутствуют элементы контроля, заключающиеся в обеспечении соответствия планов целям, оценке реальности и динамичности планов;

- оперативное управление, предусматривающее реализацию функций организации и мотивации (иногда говорят и о распорядительстве или руководстве как конкретной управленческой функции этого временного этапа процесса управления); содержательно данный этап предполагает формирование организационной структуры управления, специализацию различных структурных частей, делегирование полномочий на разные уровни управленческой вертикали и выбор соответствующих стимулов для исполнителей; контроль здесь также необходим для обеспечения перехода от одного управленческого действия к следующему и замыкания всех действий на выработанный план и сформулированные цели;[7]

-  управление на заключительном этапе тесно взаимодействует с учетом и анализом. И учет, и анализ предоставляют ценный материал, но его надо соотнести с целями управления. Данную задачу решает контроль на заключительном этапе.

Как обособленная часть социального управления контроль заключается в:

-  наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта предписаниям (нормативам);

-  выявлении результатов воздействия субъекта на объект;

-  определении допущенных отклонений и их оценке.

Контроль включает анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений.

Одним из видов социального управления является государственное управление[8], которое представляет собой деятельность государства в целом (деятельность представительных, исполнительных органов власти, судов и др.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.[9]

Государственная власть осуществляется посредством государственного управления, одной из основных функции которого является контроль[10]. Государственная власть в целях повышения эффективности своей деятельности по реализации функций государства осуществляет контрольную деятельность (контрольную функцию), принуждение, другие механизмы регулирования. Контроль является обратной связью в системе управления, обеспечивая субъект управления информацией о состоянии объекта управления и способствуя выработке надлежащих управленческих решений.[11]

Являясь одной из исторически устойчивых форм организации политической власти в обществе, демократия характеризуется более или менее полным наличием институтов непосредственного народоправст­ва. Она начинается тогда и там, когда и где создана и функционирует система политико-правовых институтов, норм и структур, которые обес­печивают гражданам организованное участие во власти и контроль над нею.

На наш взгляд, удачное определение было дано авторами коллек­тивного учебного пособия, посвященного демократизации общества, а именно: «Демократия - это власть народа, осуществляемая в интересах народа и самим народом»1. В этой формуле схвачено единство в наро­довластии (как мы его понимаем сегодня) институтов непосредственной и представительной демократии. Если говорить об институтах прямой демократии, то их назначение (суть) раскрывается той частью формулы, которая требует осуществлять власть непосредственно самим народом (самовластие народа).[12]

Принцип осуществления власти в интересах на­рода через свободно избираемых им же народных депутатов призваны реализовывать представительные органы власти (институты представи­тельной демократии). В любом типе демократического правления долж­на присутствовать система, органично включающая в себя разнообраз­ные формы непосредственной и представительной демократии. В свою очередь система представительных учреждений государственной вла­сти должна иметь прочную самоуправленческую основу, а прямая демо­кратия предшествовать представительной, придавая последней силу и авторитет.[13]

Согласно конституционным установлениям носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федера­ции является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (Конституция России, Статья 3, ч. 1, 2).[14]

В принятой еще первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете Российской Со­ветской Федеративной Социалистической Республики было записано: «Носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР является ее многонациональный народ. [15] Народ осуществляет государственную власть непосредственно и через представительные органы на основе Конституции РСФСР» (п. 3)[16].

Наглядным примером и одним из основных способов сочетания прямой демократии и представительных органов является осуществле­ние народом контроля за деятельностью парламента, законодательных органов субъектов Российской Федерации, их депутатов. Этот контроль может осуществляться как всеми гражданами непосредственно, так и через массовые общественные объединения, органы территориального общественного самоуправления, самодеятельные организации населе­ния и т. п.[17] Как отметила , «независимо от формы суть на­родного контроля едина: она состоит в том, что в Советском государст­ве право контроля за основными сторонами государственной и общест­венной деятельности принадлежит народу, что это право осуществля­ется гражданами как через представительные органы власти, общест­венные организации, так и непосредственно»[18]. Принцип подконтрольности представительных ор­ганов государственной власти непосредственно народу и их ответст­венности перед ним должен получить более четкое закрепление в на­шем конституционном законодательстве.[19] «Проблема правовых гарантий прямого властвования советского народа, - отмечает , - есть, в сущности, проблема правово­го контроля народа как суверена за его представителями».[20]

подчеркивает: «Прямая демократия, развитие самоуправленческих начал заключают в себе неисчерпаемые возмож­ности для осуществления всеобъемлющего и постоянного контроля за работой аппарата».[21]

В государственно-правовом значении контроль рассматривается автором, с одной стороны как специфическая правовая форма деятельности государст­венных органов, а с другой - как организационно-правовой способ обеспече­ния законности в сфере деятельности исполнительной власти (государствен­ном управлении).[22] Как отмечали еще дореволюционные государствоведы сущ­ность контроля как государственной деятельности состоит в проверке соблю­дения законов; что контрольной деятельности присуща проверка, в ходе кото­рой что-либо обследуется и выясняется; что контроль есть способ, средство, метод обеспечения законности и дисциплины в управлении.[23] Исходя из того, что законность - это важнейший принцип государствен­ной и общественной жизни, закрепленный в ст. 15 Конституции Российской Федерации и заключающийся в точном, неуклонном и единообразном исполне­нии законов и других нормативно-правовых актов всеми государственными ор­ганами, органами местного самоуправления, должностными лицами, граждана­ми и их объединениями, становится понятной важность и необходимость суще­ствования контроля.

Автор разделяет точку зрения о том, что сущность государственного кон­троля проявляется в том, что он наблюдает за соответствием деятельности под­контрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управ­ляющего органа или должностного лица.

Так, пишет о том, что контроль призван обеспечивать нормативно урегулированную деятельность путем анализа и проверки реализа­ции законов и иных правовых актов и обоснованности совершаемых действий". К объектам контроля он относит анализ выполнения законов, указов и иных нормативных актов, соблюдение стандартов и других нормативно-технических правил, нормоконтроль, то есть рассмотрение правомерности принятия право­вых актов, изучение фактической ситуации и оценку совершенных действий.[24]

По мнению В. Воронова государственный контроль - это деятельность государства ­мативных правовых актов, норм, стандартов и правил использования государ­ственной собственности, а также по устранению и предупреждению различных нарушений. К основным задачам государственного контроля он относит оценку законности и эффективности расходования государственных средств и исполь­зования государственной собственности на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности; анализ состояния дел в под­­контрольной сфере, информирование высших органов государственной власти о результатах проверок и мерах по результатам этих проверок; профилактика различных видов нарушений исполнительской дисциплины.[25]

A. B. Ерицян определяет контроль как правовую процедуру, направлен­ную на выявление возможных составов правонарушений, состоящую из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии пра­вовой квалификации и из стадии принятия решения о применении при­нудительных мер к подконтрольному объекту.[26] в работе "Проблемы правового регулирования государст­венного финансового контроля" отмечает, что сущность контроля состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляе­мый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции яв­ляется блокирование отклонений деятельности субъекта управления заданной управленческой программы, а при обнаружении таких отклонений — приведе­ние управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социаль­ных регуляторов.[27] в книге "Основы государственного и управленческого кон­троля" пишет, что существует два подхода к определению задач контроля. Со­гласно первому задачей контроля является контролируемость состояния и по­ведения объектов контроля в соответствии с установленной нормой. Согласно второму задача контроля состоит в том, чтобы выявить фактическое состояние дела, сопоставить его с намеченными целями, оценить ситуацию' и предложить в случае необходимости корректирующие меры.[28]

Оценивая эти взгляды ученых на сущность контроля можно сделать вы­вод о том, что контроль по своей природе и сущности имеет публично-правовой характер и предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность госу­дарственных органов и должностных лиц строго соответствовала предписани­ям, содержащимся в законе и в максимальной степени обеспечивала бы вы­полнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.

[1] Цит. по: Ильин задачи. - Волгоград: Комитет по печати, 1997.С. 29-30.

[2] Цит. по: Новое время. 1991. № 2. С. 43.

См.: Карташов деятельность: понятие, структура, ценность / Под ред. проф. . Саратов, 1989. , Шахов как правовая форма деятельности. - М,: Юрид. лит., 1987. Юсупов и советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы). - Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1976.

Атаманчук управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. - М.: «Экономика», 2000.

[5] Шапсугов права и государства: Учебное пособие по курсу теории права и государства. Ч. II. Ростов н/Д., 2001.

[6] Указ. соч. С. 38.

[7] См.: Завалунов основы государственного контроля в сфере исполнительной власти / Дисс…канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 24.

[8] Объективные предпосылки государственного управления заключаются в том, что оно существует для познания публичных потребностей и интересов, их оценки, структурирования, постановки цели, разработки решении и совершения действий по их практическому осуществлению.

[9] См.: Яблонская -надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование) / Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 43.

[10] Здесь и далее термин «контроль» употребляется в качестве синонимичного термину «государственный контроль».

[11] По мнению многих исследователей, в настоящий период наблюдается усиление отчуждения власти и народа, эффективность государственного управления падает. Подобные процессы грозят социальными катаклизмами, которых можно избежать лишь при наличии эффективного социального контроля со стороны общества, расширении демократии, развитии самоуправления.// См., например: , Колесников A. B. Отчужденное государство. - М. 1998; Левакин российская государственность: проблемы переходного периода // Государство и право№ 1. - С

[12] См.: Завалунов основы государственного контроля в сфере исполнительной власти / Дисс…канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 24.

[13] См.: и др. Демократизация советского общества / Учебное пособие. - М.: Мысль, 1989. С. 10.

[14] См.: Акопов в управлении государством (конституционно-правовые проблемы) / Дисс… докт. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2002. – С. 67.

[15] Например, в Декларации о государственном суверенитете Украины (принята Верховным Советом Украинской ССР 16 июля 1990г.) об этом было ска­зано так: «Полновластие народа Украины реализуется как непосредст­венно, так и через народных депутатов, избранных в Верховный и мест­ные Советы Украинской ССР» // Народный депутат. 1990. №С. 18.

[16] Советская Россия. 19июня, №

[17] См.: Яблонская -надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование) / Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 43.

[18] См.: Шорина за деятельностью органов государственного управления в СССР. - М.: «Наука», 1981. С. 71.

[19] См.: Акопов в управлении государством (конституционно-правовые проблемы) / Дисс… докт. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2002. – С. 67.

[20] См.: Кабышев народовластие в советском государстве. - Саратов: Изд-во Саратовского ун­та, 1974. С. 140.

[21] См.: Корельский , демократия, перестройка. - М.: Мысль, 1990. С. 18.

[22] См. Лунев проблемы государственного управления. М., 1974. С. ; , Шахов соч. С.

[23] См. Лунев проблемы государственного управления. М., 1974. С. ; , Шахов соч. С.

[24] См.: Тихомиров. Ю. Закон - основа стратегии // Президентский контроль. 2002, № 8. С. 3.

[25] См., За чем следит государево око // Президентский контроль. 2002, № 6. С. 3.

[26] См.: В Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринима­тельской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право, 2002, № 2. С. 106.

[27] Грачева правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 80.

[28] См., Кочерин государственного и управленческого контроля. М., 2000. С. 14.