Особенности регулирования образовательных отношений

на уровне дошкольного образования

Дошкольное образование является первой ступенью в системе непрерывного образования, обеспечивая преемственность воспитания и обучения ребенка в условиях детского сада, семьи и школы. Эта ступень образования призвана обеспечить воспитание, обучение, присмотр, уход и оздоровление ребенка дошкольного возраста на основе поддержки его индивидуальности, уважении интересов и потребностей ребенка, развития его творческих способностей.[1][122]

1. Общая характеристика законодательства

В последнее десятилетие по мере стабилизации ситуации в российском обществе значительно возросло внимание общества и государства к системе дошкольного образования, что обусловлено социально-экономической значимостью дошкольного образования. От возможности, предоставленной ребенку посещать образовательное учреждение дошкольного образования и получить там качественное образование, зависят:

• перспектива успешного освоения ребенком в последующем образовательных программ следующих ступеней образования, в том числе профессиональных образовательных программ, а следовательно, качественное удовлетворение потребностей отечественной экономики в квалифицированных кадрах;

• полноценное участие в трудовой деятельности родителей детей дошкольного возраста, которые, как правило, находятся в наиболее активном трудовом возрасте;

• разрешение демографической проблемы России, так как наличие возможности беспрепятственно обеспечить ребенку дошкольное образование в образовательных учреждениях нередко для будущих родителей является одним из определяющих факторов при планировании семьи.

Таким образом, развитие законодательства, регулирующего отношения в области дошкольного образования, в современном обществе приобретает особую актуальность. В настоящее время функционирование дошкольного образования в России осуществляется в соответствии с международным правом и законодательством Российской Федерации.

Нормативная правовая база Российской Федерации по дошкольному образованию состоит из законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных правовых актов, а также из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области образования. В общем массиве нормативной правовой базы по дошкольному образованию имеется более 15 законов, 4 указа Президента РФ, около 10 постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также ряд нормативных правовых актов Минобразования РФ.

В системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает главенствующее положение. Впервые это право было закреплено в ч. 1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и получило свое дальнейшее развитие в ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

14 декабря 1960 г. Генеральная Конференция Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры приняла Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования (Россией ратифицирована). Согласно ст. 1 этой Конвенции запрещается проявление любой дискриминации в области образования.

Основным законодательным актом в области дошкольного образования является Конституция РФ. В ст. 43 Конституции РФ закреплены две важные государственные гарантии реализации права граждан на образование: общедоступность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и бесплатность получения данного вида образования в указанных образовательных учреждениях. Эти гарантии отличает их взаимообусловленность: возможность бесплатного получения дошкольного образования, естественно, содействует его общедоступности. Одновременно общедоступность дошкольного образования для большинства граждан страны немыслима без возможности получить его бесплатно. Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств возможность для своего развития, а равенство возможностей при получении образования в первую очередь предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения. Закреплением указанных гарантий наше государство превзошло уровень требований, изложенных в п. «а» ст. 4 Конвенции от 14 декабря 1960 г., в котором, в частности, говорится, что только начальное образование является обязательным и бесплатным.

Положения ст. 43 Конституции получили свое развитие в таких законах, как Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др. Из законодательных актов Российской Федерации системообразующим в области дошкольного образования является Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании». С точки зрения настоящего анализа представляется целесообразным выделить следующие положения названного Закона, которые в той или иной мере регулируют отношения, характерные для дошкольного образования:

• область образования провозглашена приоритетной, что соответственно обязывает государство обеспечить приоритетное развитие и дошкольного образования (ст. 1). В то же время следует отметить, что в Законе не предусмотрены правовые механизмы, направленные на реализацию приоритетности дошкольного образования;

• установлены государственные гарантии права граждан Российской Федерации на общедоступность и бесплатность дошкольного образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (ст. 5). Продублировав, по существу, конституционное право на дошкольное образование, но ограничив его категорией граждан Российской Федерации, Закон устанавливает некоторые механизмы реализации этого права. Так, на субъекты Российской Федерации возложена обязанность обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации (подп. 6.1 ст. 29). Данная норма, которая имеет для функционирования системы дошкольного образования принципиальное значение и судьбоносный характер, по сути, содержит правовую неопределенность, сущность которой будет раскрыта во второй части настоящей главы. Одновременно подп. 6.2 ст. 29 определено, что на субъекты Российской Федерации возложена обязанность непосредственной организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации. Последнее положение было введено Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» и имеет очень важное значение для реализации права на дошкольное образование детьми с ограниченными возможностями здоровья;

• образовательная программа дошкольного образования выделена как самостоятельная образовательная программа из общеобразовательных программ (ст. 9). Важно также подчеркнуть, что этой статьей установлены основные задачи, на решение которых должны быть направлены общеобразовательные программы: формирование общей культуры личности, адаптация личности к жизни в обществе, создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ. При этом устанавливается, что образовательные программы дошкольного и начального общего образования являются преемственными (ст. 17);

• дошкольные образовательные учреждения выделены в самостоятельный тип образовательных учреждений и определена возможность их видового разнообразия (ст. 12);

• на родителей возложены функции первых педагогов и обязанность заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте. В современных условиях эта функция является очень важной, так как половина российских детей не пользуются услугами детского сада и воспитываются в семье (ст. 18). Одновременно положениями данной ст. установлено, что для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений. Вышеназванные положения соответствуют положениям Конституции РФ. Закрепляя право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция РФ непосредственно определяет и систему гарантирования этого права: государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть в соответствии с потребностью и запросами населения. Однако конкретных правовых механизмов реализации указанных положений законодательство на федеральном уровне не содержит;

• определено, что ликвидация сельского дошкольного образовательного учреждения не допускается без согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением, что является мощным рычагом, препятствующим сокращению сети дошкольных образовательных учреждений на селе;

• установлено, что государственные и муниципальные дошкольные образовательные учреждения, закрепленные за ними на праве оперативного управления или находящиеся в их самостоятельном распоряжении объекты производственной и социальной инфраструктуры приватизации (разгосударствлению) не подлежат;

• дошкольное образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом;

• установлен особый порядок аттестации для дошкольных образовательных учреждений (ст. 33), предусматривающий защиту прав и интересов детей дошкольного возраста и обеспечивающий полноценное проживание ребенком периода дошкольного детства в соответствии с закономерностями его развития;

Кроме Закона РФ «Об образовании», другие законодательные акты Российской Федерации содержат ряд норм, регулирующих отдельные отношения в области дошкольного образования и в большинстве своем направленные на реализацию государственных гарантий в области дошкольного образования, на сохранение сети дошкольных образовательных учреждений, их поддержку и развитие.

Так, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района и городского округа отнесена к вопросам местного значения (соответственно муниципального района и городского округа). При этом порядок обеспечения финансирования общедоступного и бесплатного дошкольного образования адекватен порядку, установленному положениями ст. 29 и 31 Закона РФ «Об образовании» (рассмотрены выше). Одновременно определено, что государство оказывает муниципальным образованиям финансовую поддержку путем создания в бюджетах субъекта Российской Федерации специального фонда. Средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации. Распределение средств фонда осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, которая учитывает численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного возраста в общей численности населения муниципального образования, а также другие факторы, определяющие экономико-социальные особенности данного субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определена компетенция субъектов Российской Федерации в части обеспечения государственных гарантий права граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Эта компетенция повторяет положения, установленные ст. 29 и 31 Закона РФ «Об образовании».

В целях обеспечения безопасности жизни, охраны здоровья, нравственности ребенка, защиты его от негативных воздействий Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» предусмотрено проведение социальной, психологической, педагогической, санитарной экспертизы настольных, компьютерных и иных игр, игрушек и игровых сооружений для детей. Порядок проведения экспертизы до настоящего времени Правительством РФ не определен. Одновременно этим Законом установлено, что принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей (к ним относятся и дошкольные образовательные учреждения), являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения образования, воспитания и развития детей. При отсутствии экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения. Это положение направлено в том числе и на обеспечение реализации права граждан на дошкольное образование.

Кроме того, имущество, которое является государственной собственностью (земельные участки, здания, строения и сооружения, оборудование и иное имущество), которое относится к объектам социальной инфраструктуры для детей (в том числе и к образовательным учреждениям) и возникновение, обособление или приобретение которого предназначено для целей образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, может использоваться только в данных целях.

Имущество, относящееся к указанным объектам социальной инфраструктуры для детей, но являющееся собственностью субъекта Российской Федерации, используется в порядке, определенном законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. Частью 1 ст. 607 ГК РФ предусмотрено, что законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается. И таким ограничением применительно к оспариваемому договору является требование ч. 4 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», в соответствии с которым государственное или муниципальное образовательное учреждение, являющееся объектом социальной инфраструктуры для детей, при сдаче в аренду закрепленных за ним объектов собственности, должно до заключения договора об аренде иметь проведенную учредителем экспертную оценку последствий такого договора для обеспечения необходимых условий образования, воспитания детей. Договор не может заключаться, если в результате экспертной оценки установлена возможность ухудшения указанных условий. Порядок изменения назначения имущества, которое является муниципальной собственностью, устанавливается органами местного самоуправления при условии предварительного создания (приобретения, изменения назначения) имущества, достаточного для обеспечения целей образования, воспитания, развития детей.

В соответствии с НК РФ (часть II) при определении налоговой базы у дошкольного образовательного учреждения как бюджетного учреждения не учитываются доходы в виде имущества, полученного по решению органов исполнительной власти всех уровней.

Предусмотрены льготы и в части таможенных тарифов. Учебные пособия для государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждений, а также периодические печатные издания и книжная продукция, связанная с образованием, освобождаются от пошлины (Закон РФ от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе»).

В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о культуре лицам, не достигшим 18 лет, гарантируется право бесплатного посещения музеев один раз в месяц. Порядок бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими 18 лет, определен постановлением Правительства РФ от 12 ноября 1999 г. № 1242.

Большое внимание уделяется государством детям, находящимся в особо трудных обстоятельствах, в частности детям-беженцам и детям – вынужденным переселенцам. В соответствии с Федеральным законом от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ «О беженцах» лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на получение содействия в устройстве детей в государственные или муниципальные дошкольные образовательные учреждения. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления согласно Закону РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» обязаны оказывать содействие в устройстве детей вынужденного переселенца в государственные или муниципальные дошкольные образовательные учреждения.

Законом РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в РФ» и Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ» определено, что в первоочередном порядке обеспечиваются местами в дошкольных образовательных учреждениях дети судей и прокурорских работников.

Постановлением Верховного Совета РФ от 6 марта 1992 г. № 2464-1 «Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений» было установлено, что за пребывание детей в дошкольных образовательных учреждениях родители должны платить не более 20% затрат на содержание ребенка в конкретном учреждении. Для некоторых категорий родителей предусмотрено освобождение от платы за содержание детей в дошкольных учреждениях, например, родители, имеющие детей с отклонениями в физическом или психическом развитии, а также детей больных туберкулезом. Однако указанное Постановление было признано утратившим силу Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”». Признание указанного Постановления утратившим силу было воспринято некоторыми органами власти как возможность увеличения размеров оплаты родителями стоимости содержания детей в дошкольных образовательных учреждениях. Конституционный Суд РФ своим постановлением от 15 мая 2006 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской думы» признал положения ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в части, касающейся полномочий органов местного самоуправления по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и финансового обеспечения реализации права родителей на компенсацию затрат на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, не противоречащими Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти положения предполагают обязанность органов местного самоуправления сохранить сложившиеся по состоянию на 31 декабря 2004 г. пропорции в распределении расходов на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях между родителями и муниципальными образованиями, определенные федеральными нормами, действовавшими до 1 января 2005 г., а также объем бюджетного финансирования, обеспечивавшего реализацию этих норм по состоянию на 31 декабря 2004 г., и предполагают обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях. Таким образом, предельный размер (20%) оплаты родителями за содержание ребенка в дошкольных образовательных учреждениях остается в силе и в настоящее время.

Целый ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ также регулируют отношения в области дошкольного образования, конкретизируя и дополняя некоторое несовершенство действующего Закона Российской Федерации «Об образовании».

Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 000 утверждено Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, которое регулирует деятельность государственных, муниципальных дошкольных образовательных учреждений всех видов. Для негосударственных дошкольных образовательных учреждений данное Типовое положение выполняет функцию примерного.

Этим нормативным правовым актом регулируется значительный массив отношений в области дошкольного образования, в том числе и отношения, которые с учетом значимости конституционного права граждан на дошкольное образование должны были бы регулироваться законодательным актом. Так, Типовым положением определено, что дошкольное образовательное учреждение обеспечивает воспитание, обучение, присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от двух месяцев до семи лет. Следует отметить длительный срок (семь лет) нахождения детей в рассматриваемом типе образовательного учреждения, что свидетельствует о больших возможностях влияния дошкольного образовательного учреждения на развитие и воспитание ребенка, а следовательно, о важнейшей роли дошкольных образовательных учреждений в общей системе образования. Более того, в отличие от определения понятия «образование», закрепленного Законом РФ «Об образовании», Типовым положением на дошкольное образовательное учреждение возлагаются также функции по присмотру и уходу за детьми.

Типовым положением порядок комплектования дошкольного образовательного учреждения отнесен к полномочиям учредителя. Также установлено, что в дошкольное образовательное учреждение в первую очередь принимаются дети работающих одиноких родителей, учащихся матерей, инвалидов I и II групп; дети из многодетных семей; дети, находящиеся под опекой; дети, родители (один из родителей) которых находятся на военной службе; дети безработных, беженцев и вынужденных переселенцев, студентов. Однако Типовое положение в части порядка комплектования дошкольного образовательного учреждения не обеспечивает обязательность реализации конституционного права граждан на общедоступность и бесплатность образования, т. е. не устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить прием в детские сады детей всех граждан, которые проживают на данной территории и имеют право на получение дошкольного образования.

Типовым положением установлена предельная наполняемость групп в зависимости от возраста детей и вида дошкольного образовательного учреждения, а для малокомплектных сельских дошкольных образовательных учреждений определен норматив их финансирования, предусматривающий затраты, не зависящие от количества воспитанников.

В первоочередном порядке обеспечиваются местами в дошкольных образовательных учреждениях дети-инвалиды и дети, один из родителей которых является инвалидом (Указ Президента РФ от 2 октября 1992 г. № 1157); дети из многодетных семей (Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431); дети военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан и погибших (пропавших без вести) при выполнении служебных обязанностей (постановление Правительства РФ от 25 августа 1999 г. № 936). Органам государственной власти рекомендовано оказывать помощь военнослужащим, работникам налоговой службы Российской Федерации в предоставлении их детям мест в дошкольных образовательных учреждениях (постановления Правительства РФ от 8 апреля 1992 г. № 230 и от 20 августа 1992 г. № 604).

В целях усиления социальной защищенности малообеспеченных семей с детьми были приняты решения о производстве ежегодных компенсационных выплатах на приобретение детской одежды – постановления Правительства РФ от 7 августа 1992 г. № 556 и от 9 сентября 1993 г. № 890.

Целый ряд мер направлен на охрану здоровья детей. В частности, увеличены ассигнования на приобретение лекарственных средств и изделий медицинского назначения для дошкольных образовательных учреждений, осуществляется снабжение этих учреждений йодированными продуктами питания (постановления Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 и от 5 октября 1999 г. № 000).

Большое количество правовых актов, принятых с 1992 г., были направлены на сохранение сети дошкольных образовательных учреждений, поддержку системы образования в целом и ее развитие.

Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 мая 1992 г. № 312 «О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования» не допускается изъятие или изменение служебного назначения зданий и сооружений, используемых учреждениями системы образования, предоставленных им земельных участков, без согласования с Минобразованием РФ. В Постановлении Правительства РФ от 28 апреля 1994 г. № 407 «О первоочередных мерах по поддержке системы образования в России» были определены механизмы по сохранению системы образования в условиях преодоления экономической нестабильности.

Вопросы финансирования, оплаты и регламентации труда, аттестации педагогических и руководящих работников, лицензирования образовательной деятельности, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, медицинского обеспечения детей в образовательных учреждениях и другие вопросы также отражены в ведомственных актах.

Минобразованием РФ утверждено Положение о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (Приказ от 26 июня 2000 г. № 1908, зарегистрирован Минюстом РФ 24 июля 2000 г. № 2322), Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений (Приказ от 22 мая 1998 г. № 1327, зарегистрирован Минюстом России 14 августа 1998 г. № 1589); Роспотребнадзор утвердил форму личной медицинской книжки для работников, деятельность которых связана с воспитанием и обучением (Приказ от 20 мая 2005 г. № 402, зарегистрирован Минюстом России 1 июня 2005 г. № 000); Госкомстатом России утверждена Инструкция по учету платных услуг населению (Постановление от 01.01.01 г. № 156).

Несмотря на значительный массив нормативных правовых актов по дошкольному образованию, следует отметить, что в Российской Федерации до настоящего времени наблюдается массовое нарушение конституционного права граждан на получение дошкольного образования. В Российской Федерации повсеместно имеются очереди для определения детей в дошкольные образовательные учреждения. Так, в 2005 г. в Российской Федерации было около 10 млн детей в возрасте до семи лет. Из них посещали дошкольные образовательные учреждения и соответствующие структурные подразделения только около 40%детей. При этом число детей, стоящих в очередях, превышало 1 млн Такая ситуация прежде всего обусловлена резким сокращением сети дошкольных образовательных учреждений, которое отмечалось уже с начала 90-х гг. прошлого века. Например, если в 1993 г. функционировало 78,6 тыс. детских дошкольных учреждений, то уже к 2004 г. их число сократилось до 47,2 тыс., а численность воспитанников сократилась соответственно с 6,7 до 4,4 млн Безусловно, сокращение числа дошкольных образовательных учреждений и числа воспитанников в них в первую очередь было обусловлено сложнейшим социально-экономическим положением в стране в последние десятилетия, крайне недостаточным финансированием системы образования из бюджетов всех уровней.

Более того, крайне негативное влияние на возможность получить образование в дошкольном образовательном учреждении оказывает резкое повышение родительской платы во многих регионах страны. Размер родительской платы в месяц в настоящее время колеблется от 176 руб. в Орловской области до 840 руб. в Московской области и 1822 руб. в Сахалинской области. Сокращение числа дошкольных образовательных учреждений и высокая плата за содержание в них детей ограничивают возможность граждан России воспользоваться услугами этих учреждений. Такая ситуация, в свою очередь, вынуждает женщин оставлять работу и влечет за собой сокращение дохода семьи, создает социальный дискомфорт и препятствует выправлению демографической ситуации в стране. Такое положение дел сохраняется и в настоящее время, несмотря на то что органы власти принимали и принимают нормативные правовые акты, направленные на сохранение сети дошкольных образовательных учреждений. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» при приватизации предприятий, находящихся в федеральной (государственной) собственности, в состав приватизируемого имущества не включаются объекты, не подлежащие приватизации в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235 утверждено Положение о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не подлежащих приватизации в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и в ведении казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств), передаются в государственную собственность в порядке, установленном распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп.

Таким образом, в настоящее время правовая база дошкольного образования представляет собой достаточно сложный комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельные отношения, возникающие при реализации права граждан на дошкольное образование.

2. Основные недостатки, несовершенства действующего законодательства о дошкольном образовании

Общий анализ законодательства Российской Федерации в области дошкольного образования показывает, что, несмотря на значительное число нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области образования, оно не носит системного характера, достаточно декларативно, зачастую не содержит норм прямого действия и конкретных правовых механизмов по обеспечению реализации конституционного права граждан на общедоступное и бесплатное дошкольное образование, а в ряде случаев имеет правовые неопределенности, противоречия и таким образом остается низкоэффективным. Например, в Законе РФ «Об образовании» образование, право на которое является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации, определяется как целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Данное определение не отражает специфику дошкольного образования, так как оно согласно п. 5 ст. 27 Закона РФ «Об образовании» не является образовательным уровнем (образовательным цензом), достижение которого удостоверяется соответствующим документом. Получение дошкольного образования в дошкольном образовательном учреждении неразрывно связано с предоставлением учреждением дополнительных услуг, в том числе по содержанию ребенка в учреждении, плата за которое взимается с родителей. Таким образом, несмотря на важнейшую роль дошкольного образования, весьма продолжительный срок обучения детей в этой отрасли образовании (срок обучения детей в системе дошкольного образования может достигать семи лет), действующее законодательство не отражает особенности отношений даже по основополагающему вопросу дошкольного образования – месту дошкольного образования в общей системе образования.

Более того, действующим законодательством не урегулированы:

• порядок приема в дошкольные образовательные учреждения или обязанность учредителей дошкольных образовательных учреждений устанавливать порядок приема в рассматриваемый тип образовательных учреждений, который обеспечивал бы прием всех проживающих на данной территории, имеющих право на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования;

• нормативы финансирования дошкольных образовательных учреждений;

• понятие «содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях»;

• принципы и методика расчета стоимости содержания детей в дошкольных образовательных учреждениях;

• размер предельной платы родителей за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях;

• основные требования к условиям обучения и воспитания детей дошкольного возраста;

• права и обязанности родителей как участников образовательного процесса в дошкольном образовательном учреждении;

• полномочия органов местного самоуправления городских округов по организации предоставления указанного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях на территории городских округов, а также полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти по организации предоставления дошкольного образования дошкольными образовательными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации и федеральными государственными дошкольными образовательными учреждениями.

Если в части пробельности правового регулирования отношений в области дошкольного образования можно утверждать, что это является серьезным недостатком действующей законодательной базы, то в части правовых неопределенностей и противоречий следует отметить, что эти факты встречаются гораздо реже. Однако их наличие крайне отрицательно влияет на положение дел с реализацией права на дошкольное образование и развитие этой системы образования. Так, концептуальными положениями законодательства, направленными на обеспечение государственных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования, является положение, относящее к компетенции субъектов Российской Федерации обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) (подп. 6.1 ст. 29). Если считать, что понятие «в общеобразовательных учреждениях» относится не только к государственным гарантиям на дополнительное образование (хотя таких гарантий ст. 5 не установлено), а ко всему приведенному перечню государственных гарантий, указанных в норме, в том числе и дошкольного образования, то тогда субъекты Российской Федерации должны взять на себя финансирование расходов образовательного процесса только в том случае, если реализация программ дошкольного образования осуществляется в общеобразовательных учреждениях. В этом случае можно говорить об обязательной «предшкольной подготовке» детей соответствующего возраста к обучению в начальной школе. Если же считать, что понятие «в общеобразовательных учреждениях» относится не только к государственным гарантиям на дополнительное образование и относится к государственным гарантиям на общедоступность и бесплатность дошкольного образования, то, рассматривая вышеприведенное положение без совокупности иных положений данного Закона, можно утверждать о наличии обязанности субъектов Российской Федерации выделять субвенции местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования в части финансирования расходов на образовательный процесс. Однако положениями ст. 31 Закона предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования относятся организационные меры предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам (за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района. Таким образом, если при предоставлении общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования органы местного самоуправления не осуществляют финансовое обеспечение образовательного процесса, то применительно к дошкольному образованию Закон такого исключения не предусматривает. Следовательно, можно сделать вывод, что и в этом случае Закон не предусматривает прямой обязанности субъектов Российской Федерации осуществлять финансовое обеспечение образовательного процесса при организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования. Более того, здесь также можно говорить о противоречии положений ст. 28 и 31. Полагаем, что в определенной мере эта правовая неопределенность разрешается постановлением Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской думы». В этом постановлении признано, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования – за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке.

К противоречиям законодательства в области дошкольного образования следует отнести норму Типового положения о дошкольном образовательном учреждении (утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 000), которая допускает совместное учредительство государственного и муниципального дошкольного образовательного учреждения. Это не соответствует положениям Закона РФ «Об образовании», согласно которым у государственного и муниципального образовательного учреждения может быть только один учредитель.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако в нарушение этих положений вопросы приема детей в дошкольные образовательные учреждения с указанием, кто из них принимается в первую очередь, регулируется Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении.

Таким образом, несмотря на большое количество нормативных правовых актов, принятых по вопросам дошкольного образования, в целом законодательство не обеспечивает решение многих основополагающих вопросов, стоящих перед системой дошкольного образования. Отсутствие достаточно полной законодательной базы дошкольного образования, ее распределение по множеству законов и подзаконных актов, нестабильная экономическая обстановка в последние десятилетия и, как следствие, снижение жизненного уровня многих семей, находящихся на грани или за чертой бедности, ослабление инфраструктуры образования заметно ухудшили положение с реализацией конституционного права граждан на дошкольное образование.

3. Предложения о дальнейшем совершенствовании законодательства о дошкольном образовании

Учитывая, что право на получение дошкольного образования является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации, что в настоящее время положение с реализацией этого права остается неудовлетворительным, в том числе за счет слабой законодательной базы, представляется необходимым в ближайшие годы сформировать комплексную, функционально полную правовую базу, максимально обеспечивающую реализацию права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование. Одновременно исходя из того, что сегодня отношения в области дошкольного образования регулируются значительным количеством нормативных правовых актов, во многом дублирующих друг друга или даже противоречащих друг другу, что многие отношения в области дошкольного образования являются общими для всех уровней образования и могут быть урегулированы одним законом, представляется целесообразным не только значительно развить законодательную базу дошкольного образования, но и провести кодификацию нормативных правовых актов в области образования, введя в интегрированный Закон самостоятельную главу «Особенности регулирования отношений в сфере дошкольного образования».

Концептуально в указанной главе необходимо урегулировать отношения, характерные исключительно для дошкольного образования и направленные на обеспечение реализации конституционного права граждан на получение дошкольного образования, оказание помощи семьям в воспитании и обучении ребенка, на обеспечение охраны и укрепление его физического и психического здоровья, необходимую коррекцию нарушений развития ребенка, развитие его индивидуальных способностей, подготовку к освоению образовательной программы начального общего образования. При этом следует исходить из того, что обеспечение общедоступности дошкольного образования возможно реализовать за счет расширения и многообразия форм организации деятельности дошкольного образовательного учреждения, образовательных услуг, предоставляемых учреждением родителям (законным представителям) несовершеннолетних, как посещающих данное учреждение, так и не посещающих его.

С учетом вышеизложенного представляется целесообразным в главу «Особенности регулирования отношений в области дошкольного образования» включить положения, регулирующие:

• основные цели и задачи дошкольного образования;

• установление права каждого на дошкольное образование;

• введение обязательности дошкольного образования в разнообразных вариативных формах в соответствии с запросами населения, предусмотрев для этих целей разработку единых требований к содержанию дошкольного образования, учитывающих особенности и закономерности развития детей дошкольного возраста. В случае если обязательность дошкольного образования не будет установлена, следует рассмотреть возможность организации «предшкольной подготовки» для детей, которые в силу ряда обстоятельств не смогли получить дошкольного образования;

• порядок учета детей дошкольного возраста, что позволит приступить к реализации обязательности дошкольного образования;

• основные положения по приему граждан в государственные и муниципальные дошкольные образовательные учреждения, обеспечивающие возможность поступления в дошкольные образовательные учреждения детей всех граждан, которые проживают на данной территории и имеют право на получение дошкольного образования, особенности приема детей в дошкольные образовательные учреждения в соответствии с их видовым разнообразием;

• обязанности родителей (законных представителей) в части обеспечения получения их детьми дошкольного образования;

• статус воспитанников дошкольного образовательного учреждения, права и обязанности их родителей (законных представителей);

• основные положения договора, который должен заключаться между родителями (законными представителями) воспитанников и дошкольным образовательным учреждением;

• особенности государственного образовательного стандарта дошкольного образования либо единых государственных требований к содержанию дошкольного образования;

• особенности «предшкольной подготовки» (в случае ее введения);

• определение каждого вида и категории дошкольного образовательного учреждения, с указанием их функции по содержанию и обучению детей;

• особенности статуса педагогических работников дошкольного образовательного учреждения;

• возраст, по достижении которого дети принимаются в дошкольное образовательное учреждение, а также предельный возраст пребывания в нем;

• особенности взаимоотношений учредителя и дошкольного образовательного учреждения, в том числе в части финансирования деятельности учреждения;

• особенности финансирования дошкольных образовательных учреждений с учетом обеспечения реализации права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование;

• особенности нормативов финансирования в зависимости от видов и категорий указанных образовательных учреждений;

• порядок и размеры оплаты родителей за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях;

• перечень работ и услуг, включаемых в состав расходов на содержание детей, а также максимальный объем расходов на содержание детей в дошкольном образовательном учреждении, которые должны оплачиваться родителями (законными представителями);

• перечень бесплатных образовательных услуг, оказываемых дошкольными образовательными учреждениями;

• стимулирование участия работодателей в деятельности дошкольных образовательных учреждений, в том числе возможности оплаты ими стоимости содержания детей своих работников в дошкольном образовательном учреждении;

• порядок медицинского обслуживания детей в дошкольном образовательном учреждении;

• организация питания детей в дошкольном образовательном учреждении;

• особенности лицензирования и государственной аккредитации дошкольных образовательных учреждений;

• порядок компенсации органами местного самоуправления родителям (законным представителям), детям которых не была предоставлена возможность получить на бесплатной основе дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, стоимости затрат на обеспечение такого образования детей в негосударственных образовательных учреждениях. Размер компенсации не должен превышать указанных затрат на дошкольное образование, выделяемых на одного воспитанника муниципального дошкольного образовательного учреждения, расположенного по месту жительства ребенка;

• организация оказания методической и консультативной помощи органами местного самоуправления родителям, обеспечивающим дошкольное образование детей в семье посредством информационно-коммуникационных технологий;

• ответственность органов местного самоуправления за необеспечение условий для реализации гражданами конституционного права на общедоступность и бесплатность дошкольного образования.

Принятие в составе интегрированного законодательного акта в области образования главы «Особенности законодательного регулирования отношений в области дошкольного образования» позволит не только восполнить пробелы и исключить противоречия в законодательстве, регулирующем указанные отношения, сократить, а в некоторых случаях исключить различного рода подзаконные акты, в том числе ведомственные, но и за счет изменения концептуального подхода к роли, задачам и целям дошкольного образования обеспечить эффективную реализацию конституционного права граждан на дошкольное образование, повышение его качества, укрепление здоровья подрастающего поколения.