Система представительных органов местного самоуправления и порядок правового регулирования их формирования

Система представительных органов местного самоуправления и порядок правового регулирования их формирования

© Е. Фимиогли

В советской России местные Советы представляли собой значительную часть общей системы представительных органов власти, функционировавших на основе единых принципов построения и организации своей деятельности в общегосударственном масштабе. В январе 1918 года народным комиссариатом внутренних дел были подготовлены Обращение «Об организации местного самоуправления» и Инструкция «О правах и обязанностях Советов», в соответствии с которыми местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления; признавались классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения; самостоятельными в вопросах местного значения, но при этом обязаны всегда действовать сообразно декретам центральной советской власти и более крупных Советов.[1]

Конституция РСФСР 1918 г. определила порядок образования местных Советов (в городах – по расчету 1 депутат на каждые 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов; в селениях – по расчету 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждое селение), сроки полномочий и предметы ведения, установила право избирать (активное избирательное право) и быть избранным (пассивное избирательное право) в Советы в отношении определенных категорий российских граждан, порядок производства выборов.[2]

В дальнейшем статус местных Советов продолжал уточняться, было установлено, что местные Советы – это органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках и сельских населенных пунктах. К м годам местные Советы представляли собой выборные (на срок два года) представительные органы, избираемые гражданами, проживающими на сооветствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Термин «местное самоуправление» постепенно исчез из политического лексикона, а если и употреблялся, то только в негативном, критическом ключе. Местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии.[3]

В юридической литературе отмечается, что местные представительные органы являются базовым элементом в современной системе местного самоуправления, им принадлежит ведущая роль.[4]

дает следующую характеристику муниципальному представительному органу: он выступает в отношениях муниципальной собственности не просто как властный орган, но и как орган, осуществляющий прежде всего объединительную функцию, организующий население данной территории в единый самоуправленческий коллектив, в местное сообщество; это единственный орган, объединяющий все население местного сообщества как объекта муниципальной собственности.[5]

Неоднократно отмечалось, что представительные органы занимают особое положение в системе местного самоуправления. С точки зрения , это обусловлено следующими причинами: 1) Конституция РФ (ч. 2 ст. 130), Федеральный закон «Об общих принципах организации…», а также Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» прямо устанавливают обязательное наличие выборных органов местного самоуправления; 2) представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач; 3) представительные органы наделены исключительной компетенцией, содержание которой подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления, характеризует их как ведущее звено в системе местного самоуправления.[6]

Как полагает , ведущая роль представительных органов в системе муниципальной власти обусловлена тем, что они решают наиболее важные вопросы местной жизни, характером их исключительной компетенции.[7]

определяет представительный орган местного самоуправления как «чрезвычайно специфический субъект правоотношений», сочетающий в себе признаки как полноправного субъекта имущественного оборота, так и субъекта публично-правовых правоотношений, наделенного муниципально-властными полномочиями.

Сравнивая регламентацию организации и деятельности представительных органов Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и новым Федеральным законом от 6 октября 2003 г. с тем же названием, делает справедливый вывод о том, что новый Закон повышает роль этих органов во всей системе органов местного самоуправления, укрепляя таким образом демократические начала муниципальной власти. Существенное значение в этом плане имеет расширение компетенции представительных органов, прежде всего их исключительной компетенции, увеличения числа вопросов, которые вправе решать только эти органы.[8]

Согласно новому федеральному муниципальному законодательству, не во всех муниципальных образованиях представительные органы формируются, и не везде они формируются путем прямых выборов.

Обычно в представительный орган поселения входят депутаты, избираемые на муниципальных выборах с применением мажоритарной, пропорциональной или смешанной избирательных систем. Однако, в некоторых муниципальных образованиях функции представительного органа может выполнять сход граждан. В том случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, менее 100, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом (п. 3 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г «Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Кроме того, в муниципальных районах допустимо формирование представительного органа не прямыми выборами, а путем делегирования в его состав глав и депутатов муниципальных образований, входящих в состав района.

По итогам муниципальных выборов, прошедших в гг., можно заключить, что число муниципальных образований, где не формируются представительные органы местного самоуправления, а их полномочия выполняют сходы местных жителей, чрезвычайно мало – всего 78 (против 24.032 депутатских представительных органов), из них 43 были сформированы во вновь образованных муниципальных образованиях. Все 78 сходов являются сельскими, т. е. функционируют в сельских поселениях.[9]

Во второй половине 1990-х годов число муниципальных образований, в которых полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляли собрания (сходы) граждан, было гораздо больше. Согласно п. 6 ст. 15 принятого в 1995 г. первого Федерального закона № 000 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,[10] в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могла быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. И в 534-х муниципальных образованиях 15-ти субъектов Российской Федерации в соответствии с уставами муниципальных образований и законодательством субъектов полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляли именно собрания (сходы) граждан.[11]

Возможность созыва собраний (сходов) граждан не ставилась в зависимость от численности избирателей в поселении, число избирателей в таких поселениях (которые также, как и сейчас, являлись по преимуществу сельскими, кроме того, входили в состав других муниципальных образований) колебалось от 27 (Санга-Талонский сельсовет Тенькинского района Магаданской области) до 6.983 (рабочий поселок Тисуль Тисульского района Кемеровской области). По оценкам Центральной избирательной комиссии РФ, основную группу – 90,07 процента от числа муниципальных образований, где полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляли собрания (сходы) граждан, – составляли поселения, в которых проживают от 100 до 1.200 избирателей.[12]

Как справедливо полагает , подход Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. к определению максимальной численности жителей муниципального образования, которые вправе проводить сходы, нелогичен. Действительно, не совсем понятно, почему сходы проводятся в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, и не проводятся в поселениях с численностью 200 жителей (избирателей). Неясно, чем принципиально отличается муниципальное образование, в котором проживает 101 избиратель, от населения, в котором их "всего" 100. И вполне естественно, что в такой "пограничной" ситуации вполне возможны постоянные колебания: сегодня их 98, через месяц – 102, еще через месяц – снова меньше 100 и т. д. По логике Федерального закона 2003 г. такое муниципальное образование должно будет находиться в стадии постоянной трансформации системы своих органов: создают представительный орган, расформировывают его, потом снова должны создавать и т. д.

Абсолютно ясно, заключает , что неверен сам подход, при котором не учитываются особенности городских и сельских поселений. Городские поселения – более крупные, жители в них размещены компактно, количество жителей относительно постоянно, колебания численности незначительны относительно тех пределов, которые определены Федеральным законом. В сельских же поселениях ситуация иная, поэтому в таких случаях за основу следует брать и иные критерии, например имущественные: количество дворов, сельских хозяйств в поселении и т. п.[13]

В городских и сельских поселениях, а также городских округах представительные органы местного самоуправления формируются на всеобщих выборах. Для формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (высший, наряду с горокругами, уровень местной власти) предусмотрено два варианта.

В соответствии с одним из них, закрепленным в п. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г., представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Второй способ – избрание депутатов на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района (ч. 2 п. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Опыт муниципальных выборов, прошедших в гг., показал, что система формирования представительных органов муниципальной власти путем делегирования является достаточно редкой. Конкретнее, ее предпочли в 17-ти муниципальных районах Ленинградской области, 25-ти – Ставропольского края, 43-х – Республики Татарстан, 11-ти – Республики Тыва, 1-м – Эвенкийского автономного округа и 1-м – Корякского автономного округа; все указанные районы являются вновь образованными.[14]

Общие итоги муниципальных выборов, состоявшихся в гг. в ходе реформы местного самоуправления, показали, что всего в этом периоде было проведено 19.266 основных выборов представительных органов местного самоуправления, в результате которых 19.170 органов местного самоуправления было сформировано в полном либо правомочном составе. На прошедших выборах было избрано 198.815 депутатов представительных органов, в том числе 119.358 – во вновь образованных муниципальных образованиях.[15]

В 2006 году муниципальные выборы представительных органов прошли в Республиках Мордовия, Алтай, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Северная Осетия (Алания), Тыва, Хакасия, Чувашия, Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском, Ставропольском краях, Амурской, Архангельской, Астраханской, Брянской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Калининградской областях и других субъектах Федерации. Только основные выборы представительных органов прошли в 227 муниципальных образованиях.

Достаточно актуальным представляется вопрос о муниципальных избирательных системах, которые используются при проведении выборов представительных органов местного самоуправления.

Понятие муниципальной избирательной системы можно дать в двух аспектах: широком и узком. Мы согласны с мнением в том, что избирательная система в широком смысле – это политико-правовая категория, представляющая собой результат фактических (как урегулированных нормами права, так и не урегулированных) общественныъ отношений по формированию органов власти в государстве посредством выборов. Элементами широкого понимания избирательной системы являются объект системы (процесс формирования выборных органов власти), субъекты системы (граждане, реализующие избирательные права, а случаях, предусмотренных законом, и иностранцы, общественные объединения, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица), предмет системы (фактические общественные отношения, складывающиеся в процессе и в связи с формированием выборных органов), регуляторы системы (юридические правила, процедуры, принципы, политико-правовые обычаи и практика осуществления выборов, нормы политической морали, направленные на упорядочение формирования органов власти посредством выборов).

Избирательная система в узком смысле – это институт конституционного права, представляющий собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих особенности распределения мандатов между кандадатами на выборные должности в соответствии с количеством полученных (или посчитанных за них) голосов избирателей, и воздействующих в связи с этим на иные аспекты избирательного процесса.[16]

В последнем случае различают мажоритарную, пропорциональную и смешанную (мажоритарно-пропорциональную) избирательную систему.

В соответствии с новым Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления от 6 октября 2003 г. (п. 3 ст. 23), виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации могут быть также определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Таким образом, важную роль при определении вида и порядка использования избирательной системы в муниципальных образованиях играют субъекты Российской Федерации.

Федеральным законом предусмотрено также, что под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов (п. 2 ст. 23).

Другими словами, закон субъекта в плане закрепления избирательных систем должен обязательно содержать нормы, регулирующие: 1) виды избирательных систем (мажоритарная по одномандатным или многомандатным избирательным округам, пропорциональная либо смешанная), 2) условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, 3) порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Эти элементы и составляют основное понятие муниципальной избирательной системы. Дополнительно законы могут предусматривать условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Если субъекты в законах о муниципальных выборах не предусматривают конкретные виды избирательных систем, применяемые на муниципальных выборах, то эти законы следует считать противоречащими федеральному муниципальному законодательству.

Также следует считать не соответствующими законы субъектов, предусматривающие одну избирательную систему, поскольку в таком случае муниципальные образования будут лишены права выбора, закрепленного за ними Федеральным законом о местном самоуправлении. Установление законом субъекта РФ только одной избирательной системы, применяемой при проведении муниципальных выборов, не будет соответствовать Федеральному закону.[17]

На указанном основании можно предположить, что п. 2 ст. 4 Закона Республики Карелия от 01.01.01 г. N 683-ЗРК "О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления в Республике Карелия",[18] в соответствии с которым «выборы депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления осуществляются по одномандатным избирательным округам, образуемым по единой норме представительства, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании», противоречит Федеральному закону, поскольку устанавливает только один вид избирательной системы.

Также в соответствии с Законом Брянской области от 01.01.01 г. N 32-З "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Брянской области",[19] на выборах депутатов представительных муниципальных органов в области предусмотрено образование только одномандатных избирательных округов, избранным по которым признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если голосование проводилось по одному кандидату, избранным признается кандидат, получивший более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Законы субъектов, как правило, не содержат отдельной статьи, регулирующей виды применяемых на муниципальных выборах избирательных систем. Элементы избирательных систем оказываются разбросанными по разным статьям, что ухудшает восприятие правового материала и правоприменение.

Так, в Татарстане Избирательный кодекс от 7 мая 2007 г.[20] в ст. 111 предусматривает, что депутаты представительного органа муниципального образования избираются в соответствии с уставом муниципального образования по одномандатным и (или многомандатным) избирательным округам. А в муниципальном образовании с численностью избирателей более 100 тысяч не менее половины депутатских мандатов в представительном органе распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями.

Пункт 3 ст. 114 кодекса регулирует, что уставом муниципального образования устанавливается одно из следующих условий признания избранным зарегистрированного кандидата по одномандатному избирательному округу:

1) избранным признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

2) избранным признается кандидат, получивший наибольшее, но не менее определенного числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, которое не может быть менее 20 процентов и более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

3) избранным признается кандидат, получивший более половины от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов;

4) избранным признается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Статьей 117 кодекса регулируется распределение депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Наиболее часто в качестве муниципальной избирательной системы субъектами Федерации предусматривается мажоритарная избирательная система с применением одномандатных либо одномандатных и многомандатных избирательных округов.

Так, например, Законом Республики Алтай от 7 июня 2005 г. N 32-РЗ "О муниципальных выборах в Республике Алтай"[21] (ст. 4) предусмотрено, что муниципальные выборы депутатов проводятся на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам и (или) по многомандатным избирательным округам, если это предусмотрено уставом соответствующего муниципального образования.

Уставы муниципальных образований могут предусматривать образование многомандатных округов (в том числе наряду с образованием одномандатных округов) при наличии закрепленных уставом соответствующего муниципального образования или иным нормативным правовым актом органа местного самоуправления, наделенного соответствующей компетенцией, критериев отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу (в том числе особенностей административно-территориального устройства, организации местного самоуправления, плотности населения и иных критериев), допускающих проверку обоснованности такого решения, а также условий, при которых исключалось бы неравное или искаженное представительство избирателей в представительном или ином выборном органе местного самоуправления либо иные формы неравенства при голосовании.

На основании п. 6 ст. 108 Закона Тюменской области от 3 июня 2003 г. N 139 "Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области",[22] выборы депутатов представительного органа местного самоуправления проводятся по мажоритарной избирательной системе по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

В соответствии с Законом Астраханской области от 01.01.01 г. N 62/2006-ОЗ "О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Астраханской области",[23] выборы представительных органов местного самоуправления проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам.

Таким образом, доминирующей избирательной системой на муниципальных выборах представительных органов остается мажоритарная. Иные избирательные системы – смешанная и пропорциональная – большого распространения на муниципальных выборах до сих пор не получили. Так, к началу 2006-го смешанная (мажоритарно-пропорциональная) и пропорциональная избирательные системы использовались на выборах в 53 муниципальных образованиях восьми субъектов РФ: в Красноярском крае, в Волгоградской (2 города и 11 районов), Нижегородской (3 города и 1 район), Сахалинской (1 город), Томской (сам город Томск), Тульской (7 городов и 14 районов), Читинской (сам город Чита) областях. 12 марта 2006 года по смешанной избирательной системе был сформирован совет города Саратова. В целом возможность голосовать по партийным спискам на муниципальных выборах предусмотрена законами 18-ти регионов (помимо названных, это Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калининградская, Тверская, Челябинская области, Приморский край и Калмыкия).[24]

На смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе следует остановиться подробнее. При ее применении часть депутатов представительного органа избирается по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, а другая часть – по единому избирательному округу, пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты. Конкретное число депутатов, избираемых по единому избирательному округу, устанавливается уставом муниципального образования.

Например, согласно Уставу городского округа Рязани,[25] 50 процентов депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, региональными отделениями политических партий, имеющими в соответствии с законодательством Российской Федерации право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов по единому избирательному округу, образуемому на территории города Рязани. По одномандатным избирательным округам избираются остальные 50 процентов депутатских мандатов.

В ЗАТО Железногорск Красноярского края на выборах депутатов городского Совета Уставом также установлена пропорционально-мажоритарная система (половина депутатов избираются по одномандатным округам, образуемым на территории ЗАТО Железногорск, другая половина – по спискам избирательных объединений, избирательных блоков в порядке, установленном действующим законодательством).[26] В таком же порядке избирается Сапожковская районная Дума Рязанской области (половина депутатов избирается по пропорциональной избирательной системе, а другая половина – по мажоритарной избирательной системе относительного большинства).[27]

Если обратиться к статистическим данным, то в переходном периоде реформы местного самоуправления ( гг.) выборы представительных органов муниципальных образований с примением смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы проводились в 7 субъектах Российской Федерации (Красноярском крае, Волгоградской, Нижегородской, Сахалинской, Томской, Тульской, Читинской областях), в 50-ти муниципальных образованиях (8 городских поселениях, 27 муниципальных районах и 15 городских округах). Это всего около 0,2 процентов от общего количества муниципальных образований в России.[28]

Таким образом, пока нельзя сделать вывод о широком распространении смешаной избирательной системы на муниципальных выборах. В то же время территория ее применения расширяется. В частности, к настоящему моменту применение смешанной системы предусматривают законы 17 субъектов Российской Федерации, например, Республики Калмыкия, Приморского края, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Челябинской областей.

Применение смешанной избирательной системы стимулирует развитие региональных и местных партийных структур. На выборах гг. наибольшую активность проявили партии «Единая Россия» (49 списков), КПРФ (48 списков), ЛДПР (40 списков), «Родина» (32 списка) и Российская партия пенсионеров (23 списка).

При проведении выборов в органы местного самоуправления, согласно норме п. 25 ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избирательными объединениями, помимо политических партий, являются также иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые созданы в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрированы в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. Но непартийные избирательные объединения проявили себя незначительно. Наибольшая активность общественных объединений наблюдалась в Красноярском крае: здесь участвовавшие в выборах общественные объединения в трех случаях были допущены к распределению депутатских мандатов, получив по одному мандату. В выборах в Нижегородской и Тульской областях в качестве избирательных объединений участвовали профсоюзы.[29]

Что касается применения чистой пропорциональной избирательной системы, то, в годах, в период действия Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г., пропорциональная система применялась только в сочетании с мажоритарной и только при выборах 93-х депутатов представительных органов местного самоуправления 16-ти из 574-х муниципальных образований Красноярского края — это Красноярское городское муници­пальное образование (17 мандатов из 35), Ачинское (7 из 15), Боготольское (4 из 9), Бо­родинское (3 из 7), Дивногорское (4 из 9), Енисейское (3 из 7), Заозерновское (3 из 7), Игар­ское (3 из 7), Канское (7 из 15), Лесосибирское (5 из 11), Минусинское (6 из 13), Назаровское (5 из 11), Норильское (7 из 15), Шарыповское (5 из 11), Железногорское (7 из 15) и Зеленогорское (7 из 15 мандатов) городские муниципальные образования.[30]

Согласно статистике Центризбиркома, в ходе прошедших в 2005 гг. выборов представительных органов местного самоуправления, эта система применялась только раз, в городском округе Волжский Волгоградской области. На выборах в этом городе применялась система «закрытых» партийных списков при 5-процентном «заградительном барьере», для распределения депутатских мандатов применялась квота Т. Хейра. По результатам прошедших выборов первое место завоевала партия ЛДПР, набрав 21,5 процент голосов избирателей, «Единая Россия» получила 18,5 процентов голосов, КПРФ – 17,7 процентов, партия «Родина» - 12,8 процента.[31]

На муниципальных выборах, состоявшихся 11 марта 2007 г., пропорциональная избирательная система нашла применение в 4-х городских округах и 10 муниципальных районах Республики Дагестан, городском округе Химки Московской области и Печорском районе Псковской области; 2 декабря 2007 г. – муниципальном образовании Сулейман-Стальский район Республики Дагестан, Звенигородском городском Совете депутатов Московской области.[32]

2 марта 2008 г. пропорциональная система применялась на выборах представительных органов трех городских округов и двух муниципальных районов Республики Дагестан, Серпуховского муниципального района Московской области и Билибинского муниципального района Чукотского автономного округа.[33]

Если сравнить практику применения избирательных систем на выборах муниципальных органов в 2004 и 2005 годах, то можно заметить, что мажоритарная система относительного большинства применялась, соответственно, в 3.532 и 15.970 муниципальных образованиях; мажоритарная система абсолютного большинства – в 387 и 153 муниципальных образованиях; мажоритарно-пропорциональная система – в 4 и 47 муниципальных образованиях. Итак, чистая пропорциональная система, как и элементы пропорциональности в сочетании с мажоритарной системой, остаются наименее распространенными избирательными системами, применяемыми на муниципальных выборах.

Споры вокруг достоинств и недостатков тех или иных избирательных систем не утихают. Обыкновенно достоинством мажоритарных систем считается то, что эти системы являются наиболее понятными избирателю, так как предоставляют возможность персонального выбора, а поскольку на местном уровне первостепенной задачей депутата представительного органа является защита прав и законных интересов граждан конкретной территории, то здесь и важен выбор конкретной личности, а не партийного брэнда.

, , в этой связи замечают, что "для законотворческой функции наиболее важно именно адекватное политическое представительство, которое обеспечивается пропорциональной системой. А с точки зрения защиты интересов отдельных граждан важен выбор конкретной личности. Поэтому, если исходить только из этих соображений, можно было бы рекомендовать для нижней палаты федерального парламента пропорциональную систему, для представительного органа субъекта Федерации – смешанную, а для представительного органа местного самоуправления – мажоритарную".[34]

Основанная на партийном представительстве пропорциональная система способствует политическому структурированию общества и выражению политического многообразия взглядов. Пропорциональная система позволяте также обеспечить представительство во власти женщин и молодежи (в мажоритарных округах их шансы на избрание гораздо меньше). Она в большей степени способствует сохранению единства задач и целей развития всей муниципальной территории, обеспечивает согласованность в постановлке местных проблем и определении путей их решения. Достоинство пропорциональной системы заключается и в возможности избежать выборов в случае досрочного прекращения полномочий одного из депутатов и сопряженных с этим организационных и финансовых издержек: депутатский мандат переходит к следующему кандидату согласно очередности мест в партийном списке.[35]

Конечно, достоинства и недостатки присущи всем избирательным системам без исключения. Эксперты предостерегают против повсеместного внедрения пропорциональной избирательной системы, так как отсутствие партийных структур на местном уровне в реальность может вынуждать администрацию и участников избирательного процесса принимать неадекватные меры, наспех создавать местные партийные стрктуры, подбирать туда людей, которые никакого отношения к партиям в действительности не имеют. Большую трудность представляет также применение избирательной системы с элементами пропорциональности в сельских поселениях (а их среди муниципальных образований в России – большинство), поскольку в них деятельность политических партий или не осуществляется вовсе, или чрезвычайно малоактивна.[36]

При реализации в муниципальном образовании чистой пропорциональной избирательной системы необходимо помнить требования п. 3.1. ст. 32 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях..»: если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, законом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами соответственно этого законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования.

В целом роль и значение политических партий как субъектов избирательного процесса в России пока что не в достаточной степени подкрепляется их реальным весом и авторитетом в общественном мнении. Благотворно, по нашему мнению, на совершенствовании муниципального избирательного процесса скажутся меры, предпринимаемые для развития и расширения и участия в выборах различного рода общественных объединений, например, организаций территориального общественного самоуправления.

Что же до разнообразия избирательных систем, то, например, в Московской области Законом от 01.01.01 г. N 101/2006-ОЗ "О муниципальных выборах в Московской области"[37] установлено, что выборы депутатов Советов депутатов муниципальных образований, других должностных лиц местного самоуправления проводятся по одномандатным избирательным округам или по многомандатным избирательным округам, а также по единому избирательному округу. При проведении выборов по многомандатным избирательным округам число мандатов в каждом из них не может быть более пяти. Данное ограничение не применяется при выборах в орган местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в орган местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка.

При проведении выборов депутатов Советов депутатов в муниципальных районах или городских округах не менее половины от установленного числа депутатов Совета депутатов муниципального района или городского округа в соответствии с уставом муниципального района, городского округа может избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Конкретное число депутатов, избираемых по единому избирательному округу, устанавливается уставом муниципального образования. В случае если указанное число не установлено уставом муниципального образования, то оно составляет одну вторую от установленного числа депутатов Совета депутатов с округлением дробной части до большего целого числа.

Таким образом, в Московской области установлены два вида избирательных систем для разных видов муниципальных образований: мажоритарная с применением одномандатных либо многомандатных округов, и смешанная.

В некоторых субъектах Федерации устанавливается до трех видов избирательных систем, что следует считать положительным в плане стимулирования самостоятельности муниципальных образований, признания за ними права на выбор собственной избирательной системы. Например, в Республике Марий Эл, в соответствии Законом от 1 июля 2003 г. N 22-З "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Марий Эл" (ст. 6.1.),[38] выборы депутатов представительного органа муниципального образования проводятся с применением одной из следующих избирательных систем:

1) мажоритарная избирательная система относительного большинства;

2) смешанная избирательная система с закрытыми списками кандидатов;

3) пропорциональная избирательная система с закрытыми списками кандидатов.

Законом установлено, что вид применяемой избирательной системы должен устанавливаться уставом соответствующего муниципального образования, в противном случае применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства. Если на выборах в представительный орган муниципального образования образуются многомандатные избирательные округа с равным числом мандатов, каждый избиратель имеет столько голосов, сколько мандатов распределяется в многомандатном избирательном округе. Если на выборах в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет один голос. Если выборы в представительный орган муниципального образования проводятся в том числе по единому многомандатному избирательному округу, каждый избиратель имеет в этом округе один голос.

В Свердловской области депутаты представительного органа муниципального образования могут избираться:

1) на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

2) по единому избирательному округу, включающему в себя территорию муниципального образования в целом, пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями;

3) на основе избрания части депутатов по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным или многомандатным избирательным округам и части депутатов по единому избирательному округу, включающему в себя территорию муниципального образования в целом, пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями.[39]

На основании Закона Архангельской области от 8 ноября 2006 г. N 268-13-ОЗ "О выборах в органы местного самоуправления в Архангельской области" (п. 1 ст. 10),[40] выборы депутатов проводятся с применением одной из следующих избирательных систем:

1) мажоритарная избирательная система относительного большинства;

2) смешанная избирательная система с закрытыми списками кандидатов. В случае, если уставом муниципального образования не определено количество депутатских мандатов, распределяемых в едином и одномандатных избирательных округах, то по единому избирательному округу избирается три пятых от установленной численности представительного органа;

3) пропорциональная избирательная система с закрытыми списками кандидатов.

Детальное регулирование видов и порядка применения избирательных систем в муниципальных образованиях осуществили власти Волгоградской области в Законе от 6 декабря 2006 г. N 1373-ОД "О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области".[41]

В соответствии с п. 2 ст 13 Закона, депутаты представительного органа муниципального образования могут избираться:

1) по мажоритарной избирательной системе относительного или абсолютного большинства;

2) по пропорциональной избирательной системе, при которой депутаты представительного органа муниципального образования избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями;

3) по смешанной избирательной системе, при которой депутаты представительного органа муниципального образования избираются: часть – по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, а часть – по мажоритарной избирательной системе относительного или абсолютного большинства.

При проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства образуются одномандатные избирательные округа, а по системе относительного большинства возможно образование: 1) одномандатных избирательных округов; 2) многомандатных избирательных округов; 3) одномандатных и многомандатных избирательных округов.

Если уставы муниципальных образований не предусматривают избирательных систем, то депутаты муниципальных районов избираются по смешанной избирательной системе, городских поселениий и городских округов – по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, сельских поселений – по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием многомандатных избирательных округов.

В случае если уставом муниципального образования не определен вид мажоритарной избирательной системы, то выборы депутатов представительного органа муниципального образования проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

В случае если уставом муниципального образования не определен вид избирательных округов, образуемых при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования, то указанные выборы проводятся с образованием многомандатных избирательных округов.

В случае если уставом муниципального образования не определено количество депутатских мандатов, распределяемых в едином и одномандатных (многомандатных) избирательных округах при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования по смешанной избирательной системе, то по единому избирательному округу избирается три пятых от установленной численности представительного органа муниципального образования.

Рассмотрим регламентирование избирательных систем в конкретных муниципальных образованиях. Еще раз отметим, что в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования должна быть определена та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Это положение п. 3 ст. 23 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления от 6 октября 2003 г. действует с июля 2005 г.,[42] однако до сих пор (а прошло уже около трех лет) многие муниципальные образования не перешли к самостоятельному регламентированию данного вопроса. Конкретно не установлен тип избирательной системы на выборах представительных органов муниципальной власти в Городищенской волости Островского района Псковской области,[43] Усть-Долысская волости Невельского района Псковской области,[44] г. Чите[45] и множестве других муниципальных образований. Как правило, в уставах говорится, что представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах в порядке, определяемом федеральным и областным законодательством.[46]

В подавляющем большинстве муниципальных образований, которые определелили для себя тип применяемой на выборах представительных органов избирательной системы, устанавливается мажоритарная избирательная система с применением одномандатных либо многомандатных избирательных округов для выборов депутатов представительных органов. По такому пути пошли в городском округе Красноармейск Московской области,[47] Мытищинском районе Московской области,[48] в Набережных Челнах (Республика Татарстан),[49] городе Ульяновске[50] и многих других муниципальных образованиях.

Если в заключение взглянуть на состав депутатского корпуса избранных в гг. представительных органов, то можно увидеть следующую картину. Женщин, избранных в представительные муниципальные органы – 93.595 против 105.283 мужчин, что является очень хорошим показателем. В региональных законодательных собраниях и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации далеко не такой высокий процент депутатов-женщин, в основном, по причине отсутствия законодательно закрепленных квот. Молодых депутатов в составе представительных органов немного – 10.576 в возрасте до 30-ти лет и 48.096 в возрасте 31-40 лет. Подавляющее большинство – 82.244 депутата – имеет возраст 41-50 лет. Депутатов старшего возраста – 51-60 лет и старше 60-ти лет – 48.979 и 7.758 соответственно. Не слишком, однако, благоприятно выглядит процент муниципальных депутатов, имеющих высшее образование – их, по данным Центризбиркома РФ, – 93.144 против 96.409 депутатов со средним (средним специальным) образованием.[51]

[1] См.: Выдрин право: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2004. С. 58-59.

[2] См.: Чистяков РСФСР 1918 года. Изд. 2-е, перераб. – М.: ИКД "Зерцало-М", 2003.

[3] См.: Выдрин право. С. 59-61.

[4] См.: Соловьев -властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 253; Баранчиков право. М., 2000. С. 173.

[5] См.: Бондарь человека и местное самоуправление в Российской Федерации. М., 1998. С. 105.

[6] См.: Постовой самоуправление: Проблемы и перспективы: Учеб. пособие. – М.: Юристъ, 2002. С. 291-292.

[7] См.: Баранчиков проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С.127-129.

[8] См.: Васильев основа муниципальной реформы. - М.: "Формула права", 2005. С. 238-239.

[9] См.: Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: итоги муниципальных выборов в 2годах. Сборник/ Под общ. ред. // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. - М., 2006. С. 32-41.

[10] См.: Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Российская газета. 1995. 1 сентября.

[11] См.: Формирование органов местного самоуправвления в Российской Федерации. 1Электоральная статистика. - М.: Издательство "Весь мир", 1999. С. 29.

[12] См.: там же.

[13] См.: Пешин власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели.- М.: Статут, 2007. С. 268-269.

[14] См.: Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: итоги муниципальных выборов в 2годах. Сборник/ Под общ. ред. // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. - М., 2006. С. 32-41.

[15] См.: Там же. С. 8.

[16] См.: Скосаренко система России: мифы и политическая реальность. – М.: «Формула права», 2007. С. 21, 29.

[17] Из разъяснений Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению// Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 11.

[18] См.: Закон Республики Карелия от 01.01.01 г. N 683-ЗРК "О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления в Республике Карелия"// Собрание законодательства Республики Карелия. 2003. № 6 (1). Ст. 623.

[19] См.: Закон Брянской области от 01.01.01 г. N 32-З "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Брянской области"// Официальная Брянщина. 2007. 2 апреля. № 4.

[20] См.: Избирательный кодекс Республики Татарстан от 7 мая 2007 г. // Республика Татарстан. 20мая. № 90-91; 15 мая 2007. № 92-93.

[21] См.: Закон Республики Алтай от 7 июня 2005 г. N 32-РЗ "О муниципальных выборах в Республике Алтай"// Сборник законодательства Республики Алтай. 2005. Май-июнь. №

[22] См.: Закон Тюменской области от 3 июня 2003 г. N 139 "Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области"// Тюменские известия. 20июня. № 000.

[23] См.: Закон Астраханской области от 01.01.01 г. N 62/2006-ОЗ "О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Астраханской области"// Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2006. 5 октября. № 45.

[24] См.: Муниципальные выборы по новым правилам// Pro et Contra. 2007. № 1 (35). Январь-февраль. С. 41.

[25] См.: Устав муниципального образования – городской округ город Рязань Рязанской области от 01.01.01 г. N 470-III (в ред. от 4 сентября 2007 г.)// Рязанские ведомости. 2006. 2 сентября. № 000-222; Там же. 20сентября. № 000.

[26] См.: Решение городского Совета ЗАТО Железногорск Красноярского края от 01.01.01 г. N 23-136Р "Об утверждении Устава муниципального образования "Закрытое административно-территориальное образование Железногорск Красноярского края" в новой редакции"// Город и горожане. 2007. 7 марта. №

[27] См.: Устав муниципального образования – Сапожковский район Рязанской области от 01.01.01 г. (в ред от 4 сентября 2007 г.)// Сапожковские вести. 20февраля. № 15; Там же. 20февраля. № 16; Там же. 2006. 1 марта. №17-18; Там же. 10сентября. № 72-73.

[28] См.: , , Шеншин о некоторых вопросах практики проведения выборов в представительные органы муниципальных образований с использованием смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы// В кн.: Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: итоги муниципальных выборов в 2годах. Сборник/ Под общ. ред. // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. - М., 2006. С. 378-379.

[29] См.: , , Шеншин о некоторых вопросах практики проведения выборов в представительные органы муниципальных образований с использованием смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. С. 385-386.

[30] См.: Формирование органов местного самоуправвления в Российской Федерации. 1Электоральная статистика. - М.: Издательство "Весь мир", 1999. С. 31.

[31] См.: Муниципальные выборы по новым правилам// Pro et Contra. 2007. № 1 (35). Январь-февраль. С. 32.

[32] По данным, полученным с официального интернет-сайта Центральной избирательной комиссии РФ.

[33] По данным, полученным с официального интернет-сайта Центральной избирательной комиссии РФ.

[34] См.: , , Любарев избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс, 2005. С. 18.

[35] См.: , Зотова основы участия политических партий в выборах. – М.: РЦОИТ, 2006. С. 37-38.

[36] См.: , , Шеншин о некоторых вопросах практики проведения выборов в представительные органы муниципальных образований с использованием смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. С. 379-379, 388.

[37] См.: Закон Московской области от 01.01.01 г. № 000/2006-ОЗ «О муниципальных выборах в Московской области» (в ред. от 01.01.2001 г.)// Ежедневные новости. Подмосковье. 20июля. № 000; 21 июля 2006 г. N 131; 26 июля 2006 г. N 134; 27 июля 2006 г. N 135; Там же. 2007. 9 июня. № 000.

[38] См.: Закон Республики Марий Эл от 1 июля 2003 г. N 22-З "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Марий Эл"// Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2003. № 8. Часть I. Ст. 248.

[39] См.: п. 4 ст. 6 Закона Свердловской области от 01.01.01 г. N 10-ОЗ "Избирательный кодекс Свердловской области"// Собрание законодательства Свердловской области. 2003. № 4. Ст. 219.

[40] См.: Закон Архангельской области от 8 ноября 2006 г. N 268-13-ОЗ "О выборах в органы местного самоуправления в Архангельской области"// Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 2006. 8 ноября. № 13.

[41] См.: Закон Волгоградской области от 6 декабря 2006 г. N 1373-ОД "О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области"// Волгоградская правда. 20декабря. № 000.

[42] См.: Федеральный закон от 01.01.01 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 20июля. № 30. Ч. 1. Ст. 3104.

[43] См.: Решение Собрания депутатов сельского поселения "Городищенская волость" Островского района Псковской области от 01.01.01 г. N 4 "О принятии Устава муниципального образования "Городищенская волость"// По материалам Справочно-правовой системы «Гарант-максимум».

[44] См.: Устав муниципального образования "Усть-Долысская волость" Невельского района Псковской области от 01.01.01 г.// По материалам Справочно-правовой системы «Гарант-максимум».

[45] См.: Решение Читинской городской Думы от 01.01.01 г. N 168 "О принятии Устава муниципального образования городской округ "Город Чита"// Читинское обозрение. 20октября.

[46] См., например: п. 1 ст. 20 Устава муниципального образования "Плюсский район" Псковской области от 5 июля 1996 г. N 28 (в ред. от 01.01.01 г.)// Плюсский край. 1996. 20, 24 июля; Там же. 2005. 2 июля. № 50.

[47] См.: Устав городского округа Красноармейск Московской области от 01.01.01 г. N 41-1// Городок. 20марта. N 12.

[48] См.: Устав муниципального образования "Мытищинский район Московской области" от 01.01.01 г. N 26/4// По материалам справочной правовой системы «Гарант-максимум».

[49] См.: Решение Представительного органа муниципального образования "город Набережные Челны" Республики Татарстан от 8 декабря 2005 г. N 6/5 "Об Уставе муниципального образования "Город Набережные Челны" (в ред. от 4 июля 2007 г.)// Челнинские известия. 20декабря. № 000-237; Там же. 20декабря. № 000-250; Там же. 2007. 8 августа.№ 000-147.

[50] См.: Решение Ульяновской Городской Думы от 01.01.01 г. N 202 "О принятии Устава муниципального образования "город Ульяновск" (в ред. от 01.01.01 г.)// Ульяновск сегодня. 20декабря. № 58; Там же. 20июля. № 33.

[51] См.: Приложение 14 к записке об итогах муниципальных выборов в ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в годах/ Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: итоги муниципальных выборов в 2годах. Сборник/ Под общ. ред. // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. - М., 2006. С. 376-377.