Наряду с уставом муниципального образования наивысшей юридической силой среди муниципальных правовых актов обладают решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан.

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).

Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, на органы и должностные лица местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, возлагается обязанность в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Важное значение также имеют правовые акты глав муниципальных образований. Данный муниципальный орган следует отнести к числу органов исполнительной власти на местном уровне. В связи с этим его акты занимают в иерархии актов муниципальной власти положение на ступень ниже, чем акты выборного представительного органа местного самоуправления.

Принимаемые главой муниципального образования акты подразделяются на нормативные, устанавливающие общеобязательные правила более или менее длительного действия, и правоприменительные (индивидуальные).

Круг вопросов, регулируемый актами главы муниципального образования, определяется тем, какой орган местного самоуправления он одновременно возглавляет: представительный или исполнительный. Если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа. Если глава муниципального образования является главой местной администрации, он издает постановления по вопросам местного значения и I вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Все муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Выводы

Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую составляют международные правовые акты (в первую очередь Европейская Хартия местного самоуправления), Конституция РФ, Закон о местном самоуправлении, другие федеральные законы, конституции, уставы, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Она также содержит общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Закон о местном самоуправлении (1995). В настоящее время принят новый Закон о местном самоуправлении (2003), который должен поэтапно вступить в силу до 1 января 2009 г.

На уровне субъектов РФ общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах, а также специальных законах о Местном самоуправлении.

5. Среди муниципальных правовых актов наибольшее значение имеет устав муниципального образования. Кроме того, в систему муниципальных правовых актов входят решения, принимаемые путем прямого волеизъявления граждан, акты представительного органа, главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц.

Тема 4. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

4.1. Понятие и виды муниципальных образований

Территориальные основы местного самоуправления — это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования.

При рассмотрении вопроса о территориальных основах местного самоуправления необходимо определить на какой территории оно осуществляется. В любом государстве публичная власть не может осуществляться из единого центра, возникает необходимость передачи управленческих функций на места. Для этого используется так называемое локально-территориальное деление.

Локально-территориальное деление — это разделение территории государства на внутренние локальные территории, в рамках которых осуществляются публично-властные функции и создаются органы публичного (государственного и муниципального) управления.

В иерархии территориальных единиц России выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие — субъекты РФ, второй — деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы.

Административно-территориальная единица есть часть территории субъекта Федерации с установленными границами, которая имеет свое наименование, постоянный центр, характеризуется единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов и выделяется с целью комплексного решения государственных и местных задач, необходимых для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны в целом [8].

Наиболее распространенные виды административно-территориальных единиц — районы, сельсоветы; населенных пунктов — села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.

Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Но при этом органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц — муниципальных образований, составляющих территориальные основы местного самоуправления. И если административно-территориальная единица есть формальная единица территориального деления субъекта Федерации, выделенная органами государственной власти субъекта РФ в целях реализации своих полномочий, то «система муниципальных образований формируется «снизу», в идеале — в соответствии с потребностями местного населения» [19, с. 48].

Местное самоуправление осуществляется на территориях муниципальных образований. Понятие муниципального образования содержится в ст. 1 Закона о местном самоуправлении (1995): «Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Таким образом, из законодательного определения отличительными признаками муниципального образования являются:

—населенная территория;

—осуществление на ней местного самоуправления;

—обособленная муниципальная собственность;

—местный бюджет;

—выборные органы местного самоуправления.

С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:

местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях;

территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

На практике используют два основных способа территориальной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования создаются в границах поселений (городов, сел, поселков). Исторически поселенческий принцип относится к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северо-Американского континента. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом 1789 г. муниципалитет в этой стране был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе.

При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач.

Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области. Очевидный недостаток данной модели — отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления, по сути, превращаются в низовое звено системы государственной власти. Между тем в Постановлении Конституционного Суда от 01.01.01 г. была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению.

Почти в 20 субъектах РФ (Воронежской, Оренбургской, Тамбовской областях) действует поселенческая модель с одноуровневым муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений, сельских округов. Недостатком этой модели является слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.

Попыткой совместить достоинства обеих моделей стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа, в результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайском крае, Псковской области и др.) была создана двухуровневая система местного самоуправления, к которой нижним уровнем являются поселения, а верхним — муниципальные районы

Двухуровневая модель территориальной организации местной власти сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности. Встает вопрос о необходимости разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня, недостаточное урегулирование которого ведет к нарушению принципа недопустимости подчиненности среди муниципальных образований. Кроме того, складывающаяся в условиях двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления система бюджетов муниципальных образований не вписывалась в существующую налогово-бюджетную систему страны.

На решение всех указанных выше проблем направлен Закон о местном самоуправлении (2003). Его основная идея заключается в выделении двух уровней муниципальных образований и определении предметов ведения для каждого из них. В соответствии с этим на всей территории РФ (за некоторыми исключениями) вводится двухуровневая система местного самоуправления. Указанным Законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований:

городское поселение;

сельское поселение;

муниципальный район;

городской округ;

внутригородская территория города федерального значения.

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение — это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Законом о местном самоуправлении (2003) и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований одновременно решает задачи приближения местного самоуправления к населению и весь комплекс вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.

Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку назначение каждого из видов муниципального образовании является различным: муниципальный район в отличие от поселения решает задачи межпоселенческого характера.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона о местном самоуправлении (2003) местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т. е. вся территория РФ разграничивается между муниципальными образованиями. Но поскольку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, куда должны относиться межселенные земли: к поселениям или муниципальным районам. Данный вопрос решен в пользу поселений, т. е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов. Но поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий являются территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера), Закон содержит исключение из этого общего правила: на территориях с низкой плотностью населения (плотность сельского населения которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения РФ) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.

В Законе о местном самоуправлении (2003) указаны критерии, с учетом которых должны устанавливаться границы муниципальных образований разного типа:

территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за некоторыми исключениями), могут не включаться в состав территорий поселений;

территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);

сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Особым видом муниципального образования является городской округ. Согласно Закону о местном самоуправлении (2003) городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

В городском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при соблюдении следующих условий:

наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий;

наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.

Городскими округами в силу прямого указания Закона о местном самоуправлении (2003) стали также наукограды и закрытые административно-территориальные образования.

Что касается последнего вида муниципального образования — внутригородской территории города федерального значения, то под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

4.2. Создание, объединение и преобразование муниципальных образований, изменение их границ

В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона о местном самоуправлении (1995) порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ. При этом согласно п. 11 ст. 5 данного Закона субъекты РФ сами осуществляют установление и изменение границ и наименований муниципальных образований. Этот Закон не определяет орган, полномочный принимать решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Данный вопрос самостоятельно решается субъектами Федерации и, как правило, таким органом является представительный орган государственной власти субъекта Федерации, принимающий соответствующий закон.

Установление и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления; в) органов государственной власти субъектов Федерации.

Законы должны обязательно предусматривать гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Закон о местном самоуправлении (2003) более подробно регулирует указанные выше вопросы. Наряду с указанными в Законе о местном самоуправлении (1995) субъектами инициативы по установлению и изменению границ муниципального образования Закон о местном самоуправлении (2003) называет также федеральные органы государственной власти. Порядок выдвижения инициативы населения по изменению границ муниципальных образований должен соответствовать порядку, установленному федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы местного референдума.

По-разному решается вопрос о порядке изменения границ муниципальных районов в случаях отнесения или неотнесения территорий поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов:

—если имеет место такое отнесение, то требуются согласие населения и учет мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов;

—если изменение границ муниципальных районов не влечет отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, то мнение населения выражается представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Аналогичная норма действует в отношении изменения границ поселений в случаях отнесения или неотнесения их к территориям других поселений отдельных населенных пунктов.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении (2003) уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной установленной Законом численности населения после установления законами субъектов РФ границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ городских и (или) сельских поселений.

Закон о местном самоуправлении (2003) впервые определил понятие преобразования муниципальных образований. Под преобразованием муниципального образования понимаются объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ. Инициаторами преобразования могут выступать те же субъекты, что и при изменении границ муниципальных образований.

При преобразовании муниципальных образований используются следующие правила:

—объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан;

—объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов;

разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан;

разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района;

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса производится законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского населения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнения населения городского поселения и населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Выводы

Местное самоуправление осуществляется на территориях муниципальных образований. Законом о местном самоуправлении (2003) предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований: городское поселение; сельское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.

На территориях муниципальных районов осуществляется двухуровневое местное самоуправление: в районе и во входящих в его состав поселениях. На территории городских округов и внутригородских территориях городов федерального значения осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

Закон о местном самоуправлении (2003) подробно регулирует вопросы создания, объединения и преобразования муниципальных образований, изменения их границ, предусматривая при этом учет мнения проживающего на их территориях населения.

Тема 5. СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

5.1. Понятие системы органов местного самоуправления

Термин «орган местного самоуправления» относится к конституционным. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 и других Конституции РФ. Согласно Основному Закону органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения

Органы местного самоуправления имеют много общего с органами государственной власти. Так, орган местного самоуправления также является публично-правовым образованием, он наделен определенной компетенцией, властными полномочиями, имеет определенную организационно-правовую структуру, осуществляет свою деятельность на определенной территории, его деятельность является подзаконной. Вместе с тем органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, не могут выступать от имени государства и призваны выражать интересы местного населения. Иная природа и у властных полномочий органа местного самоуправления: органы местного самоуправления обладают не государственно-властными, а юридически властными полномочиями.

Закон о местном самоуправлении (1995) предусматривал обязательное наличие в муниципальных образованиях только выборных органов местного самоуправления. На практике в большинстве муниципальных образований сложилась трехзвенная схема органов местного самоуправления, включавшая в себя выборный (представительный) орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления и главу муниципального образования. При этом уставами муниципальных образований предусматриваются различные варианты соотношения полномочий всех этих органов. Должность главы муниципального образования в большинстве случаев замещается посредством прямых выборов, однако используются и выборы главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Следует также иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении (1995) не предусматривал обязательности использования принципа разделения властей на местном уровне. В силу этого во многих муниципальных образованиях допускалось их смешение. Так, в соответствии с Уставом г. Саратова глава города является одновременно руководителем Городской Думы и администрации города.

Закон о местном самоуправлении (2003) гораздо жестче определяет структуру органов местного самоуправления, закрепляя всего несколько допустимых моделей муниципальной власти. При этом соблюдение принципа разделения властей становится обязательным.

В соответствии со ст. 34 Закона о местном самоуправлении (2003) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации по общему правилу является обязательным.

Можно выделить следующие основные схемы организации органов местного самоуправления согласно Закону о местном самоуправлении (2003).

Поселения (городские округа) с числом жителей свыше 1000 человек (рис. 1):

представительный орган избирается населением;

глава муниципального образования избирается представительным органом и возглавляет его;

глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса;

 

контракт с главой местной администрации заключает­ся главой муниципального образования;

структура местной администрации утверждается пред­ставительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Эта модель представляет собой разновидность используемой в некоторых странах Европы и США модели «совет — управляющий», которая, как правило, бывает востребована муниципалитетами с численностью населения отдо Похожие формы организации местной власти были реализованы в городах Ломоносове и Смоленске, где должность главы муниципального образования не предусматривалась, а глава администрации назначался на должность представительным органом по результатам конкурса по контракту

Глава муниципального образования
 
II. Поселения (городские округа) с числом жителей свыше 1000 человек (рис. 2):

 

Представительный орган избирается населением;

глава муниципального образования избирается населением;

в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет представительный орган;

глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса;

контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования;

структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Данную модель можно охарактеризовать как «сильный представительный орган — слабый исполнительный». Похожие структуры создавались в г. Кургане, где представительный орган, возглавляемый избранным главой муниципального образования, имел право нанять по контракту управляющего, и г. Тюмени, где администрацией руководил первый заместитель главы муниципального образования.

III. Поселения (городские округа) с числом жителей (обла­дающих избирательным правом) свыше 1000 человек (рис. 3):

1) представительный орган избирается населением;

2) глава муниципального образования избирается насе­лением;

3) в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную ад­министрацию;

4) структура местной администрации утверждается пред­ставительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

 

Эта достаточно традиционная модель «сильный мэр — совет» до принятия Закона о местном самоуправлении (2003) оставалась наиболее распространенной России. В частности, она была реализована в таких городах как Екатеринбург, Калуга, Красноярск, Нижний Новгород, Тверь, Ульяновск, Южно - Сахалинск.

IV. Поселения (городские округа) с числом жителей до 1000 человек (рис. 4):

 

Рис. 4

1) представительный орган избирается населением;

2) глава муниципального образования избирается представительным органом или населением;

в соответствии с ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении (2003) глава муниципального образования возглавляет представительный орган и местную администрацию;

структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Данная схема является исключением из общего правила, так как при ее использовании допускается отступление от принципа разделения властей. Достоинством такой схемы является сокращение управленческого аппарата и сведение к минимуму возможности конфликта между представительной и исполнительной властью в муниципальном образовании.

V. Поселения с числом жителей (обладающих избирательным правом) до 100 человек (рис. 5):

 

Рис. 5

1)глава муниципального образования избирается населением на сходе;

2)глава муниципального образования возглавляет местную администрацию;

3)структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Данная схема также представляет собой исключение из общего правила. В поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек, формирование представительного органа муниципального образования является нецелесообразным и его функции реализует сход местных жителей.

Выбор конкретной структуры органов местного самоуправления из возможных возлагается на само муниципальное образование. Выбранная модель закрепляется в его уставе.

5.2. Представительный орган муниципального образования

Представительный орган муниципального образования — это состоящий из депутатов выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Наличие представительного органа в структуре органов муниципального образования является обязательным, за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан).

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица, за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых представительный орган может не наделяться правами юридического лица.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10