Подрядные торги, мифы и реалии

Подрядные торги. Мифы и реалии.

О. Скворцов. Лаурят Государственной премии СССР, заслуженный строитель Российской Федерации.

Принятые в прошлом году поправки в Федеральный закон от 01.01.01 года N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” (далее Закон) предусматривающие поведение подрядных торгов в форме аукциона, запрет на установление к конкурсной документации требований к квалификации и производственным возможностям подрядчика, введение ограничений на возможность индексации цены контрактов и ряд других новаций в этой сфере законодательства вызвали много дискуссий и вопросов.

Эти и другие вопросы, связанные с применением этого закона стали предметом обсуждения на организованных 21 мая Комитетом Государственной Думы по строительству и земельным отношениям парламентские слушания на тему “законодательное обеспечение размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”

Вопросы регулирования государственных закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей — ведь в данном случае сам покупатель, то есть государство, заинтересован в максимальной эффективности процесса и Россия здесь не является исключением.

Не обошел вниманием этот вопрос и Президент Российской Федерации, который в своём бюджетном послании от 25 мая в числе десяти основных задач поставил задачу повышения эффективности использования ресурсов при закупках товаров и услуг для государственных нужд.

В числе мер направленных на решение этой задачи Президентом предлагается усовершенствовать механизмы государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, исключать случаи необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными исполнителями, использование госзакупок в качестве инструмента управления структурными преобразованиями в экономике, способа стимулирования технологической модернизации и повышения конкурентоспособности эффективных производителей.

С 1 июля текущего года размещения заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту федеральных автомобильных дорог общего пользования исключительно путем проведения аукциона. По мнению авторов и сторонников этого радикального предложения, не имеющего аналога в других стран мира размещение государственного заказа путем поведения аукционов взамен традиционных подрядных торгов будет с одной стороны эффективной мерой по борьбе с коррупцией, а с другой стороны обеспечит существенную экономию бюджетных средств.

Практика проведения торгов на дорожные работы путем проведения аукциона существует только в нашей стране!

Само понятие аукцион толкуется в различных словарях как продажа или покупка предметов и товаров. Продажа на аукционе работ и услуг в толковании этого понятия не присутствуют, поскольку одним из условий аукциона является предварительное выставление товара для просмотра.

Приобретение на аукционе работ и услуг потребительские свойства, которых зависящих от исполнения оценить не возможно в полной мере считать покупкой “кота в мешке”. Сейчас еще не настало время, когда проявятся последствия аукционов на подрядные работы.

История организации подрядных торов насчитывает более двух столетий. Первый закон по регулированию федеральных государственных закупок был принят в США в 1792 г. аналогичные законы в 19 веке были приняты и в царской Росси.

У нас в стане подрядные торги начали проводиться с конца 90-х годов поле выхода соответствующего Указа Президента, в дорожной отрасли этот процесс начался несколько раньше с 1994 года, когда начали проводиться торги по дорожным проектам, финансируемым Всемирным банком.

За весь многолетний период проведения торгов в мире накоплен огромный опыт и проведено множество научных исследований с анализом результатов торгов, на основании которых и должна формироваться современная идеология этого процесса, в том числе и у нас в стране.

Смысл торгов заключается в получении товаров, работ и услуг за наименьшую стоимость при оптимальном качестве. Уже само по себе это утверждение содержит предположение о том, что определяющим фактором при выборе победителя торгов является соотношение цены и качества в представленном претендентом предложении. Важность этих двух факторов в зависимости от предмета торгов различна, что обусловлено особенностями предмета торгов (строительные или проектные работы и услуги).

В истории тендерной практики был период, когда победители торгов определялись исключительно на основании наименьшей запрашиваемой цены. Данный способ представляется весьма простым и эффективным, однако, со временем по мере накопления опыта исполнения контрактов стало очевидным, что наименьшая цена является не единственным критерием оптимального предложения. Поэтому в конкурсные документы стали вводиться ещё целый ряд требований к качеству и срокам исполнения работ, квалификации исполнителей.[3]

На сегодняшний день по результатам исследований проведенных в США оценка предложений, но минимальной цене контракта при торгах на дорожные работы применяется только в 37% случаев.[5]

На основании многолетнего опыта, анализа результатов подрядных торгов и исполнения контрактов в настоящее время за рубежом создана методическая и законодательная основа для оптимальной оценке конкурсных предложений получившей название “лучшая оценка предложения” (Best-Value Bid)-конкурс при котором в процессе оценки и выбора победителя учитывается цена, и другие ключевые факторы, которые улучшают долгосрочные характеристики и эксплуатационные свойства.[5]

Тем не менее, у нас в стране мы пошли своим путем. Практика проведения торгов на дорожные работы путем проведения аукциона существует только в нашей стране! При этом такие сложные инженерные сооружения как автомобильные дороги, мосты, тоннели поставлены в один ряд с временными постройками, киосками, навесами и другими подобными постройками, что вряд ли обосновано (часть 4.1 статьи 10 Закона[1]).

Если анализировать первые результаты недавно прошедших у нас аукционов, то можно увидеть, что в отдельных случаях цена контракта снижалась на 40, а иногда даже 60 %. Не менее оригинально выглядят результаты торгов на проектные работы, где победители предложили снижение стоимости более 50 % и сроки выполнения работ одну неделю, а были случаи и 3 дня! Причем все это в рамках закона.

Что дает такое снижение? Экономию бюджета? Прежде чем ответить на эти вопросы, следует разобраться за счет чего может быть получена такая экономия. Структура затрат на строительство дороги согласно сметному расчету выглядит осредненно следующим образом.

Доля основных затрат (по смете) при строительстве автомобильной дороги

Реально подрядчик может сэкономить только на стоимости строительно-монтажных работ, которая составляет около 75 % от стоимости контрактной цены. При этом около 60 % затрат ос стоимости контракта будут составлять закупки строительных материалов цены на которые согласно отчетных данных Роскостата не будут сокращаться такими темпами.

Если сократить зарплату на 30 %, прибыль до нуля, то контрактная цена сократиться с округлением на 6%.

Учитывая динамику цен на основные дорожно-строительные материалы по сравнению со средней цены приобретения основных видов материалов строительными организациями по данным Роскомстата средневзвешенное значение сокращения затрат на приобретение материалов составляет 9%.
Стоимость эксплуатации машин при текущих ценах на ГСМ практически не измениться. Тогда сокращение цены контракта может быть около 15 %.

Таким образом, гипотетически можно будет сэкономить около 15 % расходов бюджета на дорожное строительство. Но будет ли это экономией?

В других странах такое снижение называют не экономией бюджетных средств, а аномально низкой ценой и пресекается законом. Так например правилами действующими в Евросоюзе[10] участник торгов предложивший аномально низкую цену (обычно более 10-15 %) будет снят с торгов если не докажет, что предложенная им цена получена на основе примененного экономичного метода или технического решения, или обусловлена исключительно благоприятными условиями для претендента, или новизной предлагаемых работ. В некоторых странах (например, Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция), за злоупотребления связанные с систематическим представлением тендерных заявок по цене ниже себестоимости, может быть наложен штраф в размере до 10% от годового оборота предприятия[6].

Такая позиция к аномально низким ценам в развитых зарубежных странах диктуется не желанием увеличить расходы бюджетов, а наоборот их сократить.

В докладе, подготовленном Еврокомиссией[6] сказано - « бюджетные ограничения приводят к увеличению числа контрактов заключаемых на чрезмерно "низкой", но на самом деле не самой экономически выгодной цене. При этом подчас органы государственной власти не всегда понимают, что с экономической точки зрения демпинговые цены могут вызвать огромные дополнительные расходы”. К ним относятся, например, дополнительные расходы на контроль и принятие работ, техническое обслуживание, эксплуатацию с более ранними сроками текущих ремонтов и т. д.

Наиболее уязвимы к негативным последствиям аномально низких цен малые и средние предприятия, так как их финансовые ресурсы более ограничены. As a consequence, their survival may be threatened by the submission of ALTs by principal contractors and their competitors. Как следствие, их существование может оказаться под угрозой в представлении по основным подрядчикам и их конкуренты. Демпинг не выгоден и государству, поскольку If an enterprise becomes bankrupt, it is not only the client but also the general public who are victims of contract award to an ALT, including: the contractor's employees; suppliers, sub-contractors and their employees; social security bodies and tax authorities. возможное банкротство предприятия кроме интересов Заказчика затрагивает интересы общества и в первую очередь пользователей дорог, предприятий поставщиков, субподрядчиков и их работников, органов социального обеспечения и налоговых органов.

Эти выводы подкреплены многолетними исследованиями, выполненными в различных странах.

У нас в нашем законодательстве понятие аномально низкая цена вообще отсутствует. Содержащаяся в статье 7 Федерального закон “О защите конкуренции”[2] понятие “монопольно низкая цена товара “не применимо к сфере госзакупок.

Любое снижение на подрядных торгах в форме аукциона мы считаем достижением. Организаторы государственных закупок регулярно отчитываются об экономии бюджетных средств по результатам торгов. Однако с позиций экономической науки это не экономия бюджетных средств, а всего лишь снижение цены контактов по результатам торгов.

Что бы говорить об экономии средств по результатам торгов нужно вести учет исполнения контрактов как это делается за рубежом. Только в этом случае можно увидеть, что дает снижение стоимости на торгах экономию или наоборот.

Снижение цены контракта и экономия бюджетных средств понятия не равнозначные. Особенно если это касается проектов дорог.

Например, стоимость проектно – изыскательских работ составляет обычно в пределах 3% от стоимости строительно-монтажных работ. При снижении стоимости проектировании на треть экономия бюджетных средств могла бы составить 1% от стоимости строительства. Если исходить из структуры себестоимости проектных работ, то единственная возможность такого снижения стоимости может быть сокращения затрат труда. За счет чего? Естественно за счет качества проработки проектных решений снижение стоимости проектных работ, в итоге ведет к удорожанию строительства, которое с лихвой перекроет эту экономию.

Это уже давно поняли во всех странах и при определении победителя торгов на проектные работы ценовой фактор или вообще не учитывается или не является определяющим[10].

Доля затрат на строительство автомобильной дороги может составлять от 25 до 40 % от всех затрат на строительство ремонт и содержание за период жизненного цикла. По этому во всем мире в последние годы оценка эффективности в объекты транспортной инфраструктуры ведется с учетом всех совокупных затрат за период жизненного цикла сооружения. Обязанность использовать именно этот метод оценки эффективности в настоящее время закреплена в законодательстве США[7] и ряда других стран.

Внедрение этой системы получившей название управление активами (Asset Management) основано на учете при оценке вариантов принимаемых решений всех затрат за период жизненного цикла сооружения, включая издержки пользователей автомобильных дорог.

Согласно заявлению Федеральной Дорожной администрации США использование этой системы за счет сокращения расходов на эксплуатацию автомобильных дорог позволит сэкономить 1 трлн. долл. США[9].

Мы, к сожалению, используем устаревшие оценки эффективности проектов и принимаемых решений стремясь получить сияминутную экономию без учета расходов будущих лет.

Действующее у нас в стране законодательство о государственных закупках[1] не позволяет внедрять хорошо зарекомендовавшие себя на практике контракты на содержание дорог основанных на показателях качества (Output - and Performance-based Road Contracts) , контракты на ремонт дорог учитывающие издержки пользователей(Road User Costs Contract Management) и целый ряд других прогрессивных способов заключение контрактов позволяющих существенно снижать расходы бюджета при эксплуатации дорог.[8]

Сторонники аукционов в первую очередь обосновывают их введение мерой направленной на борьбу с коррупцией.

Бороться с коррупцией, несомненно, надо, но не путем создания законодательных норм, которые могут нанести ущерб интересам государства и населения.

Борьба за честную конкуренцию, которая, согласно экономической теории, должна привести к снижению цен является из важных направлений в законотворческой деятельности во всем мире. Главная проблема в современной практике госзакупок — «человеческий фактор», порождающий коррупцию и недобросовестность. Однако, как считают за рубежом, хорошо проработанная нормативная база и грамотное администрирование закупок вполне могут свести возможные потери эффективности к минимуму — лобби превращается лишь в один из факторов выбора, работающий в обстоятельствах «при прочих равных».

В зарубежной закупочной практике к основным базовым принципам относят:

- прозрачность — открытость и доступность информации о закупках;

-подотчетность и соблюдение процедур— четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;

- открытая и эффективная конкуренция— недопущение дискриминации;

-справедливость— равные возможности для всех участников закупок.[4]

Эти принципы, реализованные в законодательстве развитых стран и руководствах по закупкам принятых международными финансовыми институтами виде четких не допускающих двузначного толкования формулировок снижают коррупционную емкость законов. И очевидно этот путь более правильный.

Наш закон, к сожалению, в отличие от законодательства развитых зарубежных стран не содержат положений касающихся регламентации и ответственности за лоббирование, сговор между конкурентами при торгах, мошенничество. У нас нет ограничений по допуску к участию в торгах лиц замеченных в указанных правонарушениях.

Содержащиеся в статье 17 федерального закона [2]положения, регулирующие антимонопольные требования к торгам по сравнению с зарубежным законодательством выглядят достаточно скромно. В Российском законодательстве отсутствуют содержащиеся в законодательстве зарубежных стран и руководствах международных финансовых институтов такие понятия как коррупция при госзакупках (corrupt practice), мошенничество (fr audulent practice), практика принуждения (coercive practice), тайный сговор(collusive practice). А если нет понятий, то нет правонарушений и ответственности за них.

При формировании отечественной законодательной базы регулирующей вопросы государственных закупок, несомненно, нельзя бездумно копировать зарубежный опыт и не учитывать особенности российского рынка подрядных работ и национальный менталитет. При этом необходимо детально прорабатывать вопрос практического применения любого из внедряемого подхода, исключая бездумное копирование и фрагментарное заимствование.

Однако при этом не следует заниматься нигилизмом, игнорировать накопленным с годами опытом и тем более пренебрегать экономическими законами, которые в равной степени имеют одинаковое действие в любой стране мира.

Очевидно, эти принципы должны быть положены в основу совершенствования законодательного механизмы государственных закупок и применения современных процедур размещения заказов,

Причем в первую очередь следует отменить аукционы при проведении подрядных торгов, поскольку в условиях начавшегося кризиса результаты иллюзорной экономии получаемой цены контракта приведут в ближайшие годы к огромным не оправданным расходам бюджета. И делать это нужно как можно скорее.

Ссылки.

1.Федеральный закон от 01.01.01 года N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”.

2.Федеральный закон от 01.01.01 года N 135-ФЗ “О защите конкуренции”.

3. Максимов цены и качества в международной практике тендерных торгов По материалам *****

4.С. Белова, Госзакупки за рубежом: общее и особенное ИТ-бизнеса №6 (299), 31 марта 2008 года.

5.Best-Value Procurement Methods for Highway Construction Projects. National Cooperative Highway Research Program. NCHRP Report 561. Transportation Research Board. Washington D. C. 2006

6.Strategic Study on the Construction Sector, Final Report, European Commission 1993

7.Title 23, United States Code (U. S.C.), Highways

8.Contract Administration Core Curriculum. Participant's Manual and Reference Guide 2006 United States Department of Transportation - Federal Highway Administration

9.Сайт федеральной дорожной администрации США http://www. fhwa. dot. gov/infrastructure/asstmgmt/resource. cfm

10.Directive 2004/18/EC of the European Parliament of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts

Ключевые слова: аномально низкая цена, аукцион, государственные закупки, подрядные торги.