Латвийская бюджетная система: необходимость новых подходов

Латвийская бюджетная система: необходимость новых подходов

1. Бюджетная система, как инструмент

хозяйствования и управления обществом

Бюджетная система является важнейшим инструментом управления общественными процессами. С одной стороны, она задает основные параметры хозяйственной модели: тип и степень экономической активности индивидов и фирм, характер из взаимодействия между собой и с государством. С другой стороны, она решающим образом воздействует на модель социальных отношений: предопределяет исходные размеры доходов индивидов, перераспределяет их тем или иным способом, воздействует на тип и размер потребления и сбережения.

Бюджетная система включает в себя следующие важнейшие подсистемы: получения налогов и сборов с населения и фирм; перераспределения полученных средств обратно населению (трансферты); финансирование государством инвестиций и субсидирование производителей; финансирования содержания государственного аппарата; управления государственным долгом. Каждая из этих подсистем имеет свои собственные составные элементы. Налоги, например, могут быть прямыми и косвенными; налагаться на доходы или имущество; быть пропорциональными, прогрессивными и регрессивными; включать в себя необлагаемый минимум или не включать его и т. д. Отдельные элементы бюджетных подсистем и их компановка, сами бюджетные подсистемы и их взаимосвязь в рамках общей бюджетной системы и являются инструментами воздействия на экономику и социум.

2. Латвийская модель экстенсивного хозяйтвования

и обслуживающая ее бюбжетная система

Развитие экономики Латвии после 1991 г. носило, преимущественно, экстенсивный характер, то есть шло за счет вовлечения в производство новых трудовых и капитальных ресурсов. После 2000 г. это были финансовые и кредитные ресурсы поступающие из ЕС. Они обеспечивали быстрый рост производства и высокий уровень занятости населения(1).

Все это время латвийская бюджетная политика была настроена на нужды обеспечния экстенсивной модели хозяйствования. Это наглядно видно из анализа общей налоговой нагрузки на экономику, ее распределения по отдельным факторам производства и характера бюжетных затрат на нужды развития экономики.

Общая налоговая нагрузка на латвийскую экономику была очень низкой. Так, по Латвии сумма собранных в бюджет налогов составляла в 2006 г. 30,1% от величины валового внутреннего продукта(ВВП)(В 1996г. - 30,8%). Для сравнения, в среднем по группе стран входящих в EU-27 в этом же году налоговая нагрузка на экономику составляла 39,9%(1996 г - 40,3%). В скандинавских же странах(Швеция, Норвегия, Финляндия, Дания), использующих модель интенсивного экономического развития, налоговая нагрузка на экономику составляла свыше 45% от величины производимого ВВП. То есть, в Латвии налоговая нагрузка на экономику была на на треть ниже, чем в среднем по Европе и наполовину меньше, чем в Скандинавских странах(2).

Существенно отличалось и распределение налогового бремени по отдельным факторам производства в Латвии и в других европейских странах.

Налоговая нагрузка на труд в странах EU-27 в 2006 г. составляла в среднем 34,8% от его стоимости(в 1996 г.- 35.7%). В Латвии нагрузка на трудовые ресурсы была 33,5%(1996г.-34.6%), то есть мало отличалась от среднеевропейской, хотя и была ниже показателей северных стран на 5-7 процентных пунктов. Налоговая нагрузка на капитал в EU-27 в 2006 г. составляла в среднем 29,0% от величины порожадемого им дохода(в 1996 г.- 24.6%). В Латвии же этот показатель в 2005 г. был только 9,6,5%(1996г.-15,7%), то есть в три раза меньше среднеевропейского. Наконец, налоговая нагрузка на потребление в среднем по EU-27 в 2006 г. составляла 34,8% от величины расходов домохозяйств на потребление(в 1996 г.- 35,76%), а в Латвии только 20,0%(1996г.-17,9%) или на три четверти ниже. Это соотношение стимулировало повышенное потребление товаров и услуг населением в Латвии(2).

Если взять такие элементы налоговой подсистемы, как максимальные ставки налогообложения, то мы видим, что они в Латвии были очень малы, позволяли получать и индивидам и фирмам высокие доходы, не обеспечивали выравнивания социальной и экономической дифференциации. Так, максимальный уровень налога на личные доходы в Латвии составлял в 2007 г. 25%, тогда как в среднем по EU-27 равнялся 38,7%, то есть был наполовину больше. Максимальные ставки по налогу на доходы фирм в Латвии в 2008 г. были 15%, тогда как в среднем по EU-27 – 23,6%, то есть также были наполовину выше(2).

Из всех расходов бюджета на субсидии фирмам и на капитальные вложения латвийское государство до последнего времени тратитило около 4-5% от общего объема ВВП. Этот показатель был несколько выше поквзателей по страным европейским странам(3).

В целом, можно говорить о том, что в Латвии сложилась бюджетная система, которая была привлекательна для иностранного капитала, не спсобствовала сохранению собственных трудовых ресрсов, стимулировала потребление, но не накопление.

3.Латвийская социальная модель и ее бюджетная основа

Так же как и экономическую, латвийскую социальную модель можно охарактеризовать, как экстенсивную.

На нужды социальной защиты(выплату пенсий, пособий, финансирование социальных услуг, покрытие затрат на лечение и т. д.) в 2006 г. в Латвии было потрачено из бюджета сумма составлявшая только 12,2 % от общего объема произведенного ВВП. В 2000 г. эта сумма составляла 15,8% от объема ВВП, то есть в последнее время наблюдалось существенное сокращение размера участия государства в социальной защите населения. Для сравнения, по EU-27 данный показатель составлял в 2006 г. 26,9%, а по скандинавским странам превышал 30% и имел стабильную тененцию к росту. За рассматриваемые годы разрыв между Латвией и скандинавскими странами по показателяю социальной поддержки населения через бюджетную систему достиг почти трех сотен процентов и имел тенденцию к росту(4).

Вторым важным элементом бюджетных затрат на социальные нужды являются затраты на образование. По данным OECD на нужды образования в Латвии тратилось в 1996 г. 5,8% от величины ВВП. В 2006 г. этот показатель опустился до уровня 4.5%, то есть сократился на пятую часть и стал несколько меньше, чем в среднем по странам OECD(4,8%) и наполовину меньше, чем в Северных странах(5).

В целом, можно говорить о том, что в Латвии не сложилась европейская социальная модель для которой характерен высокий уровень затрат на формирование человеческого капитала, широкое участие государства в их финансировани через бюджет, а также связанный со всем этим диалог между социальными партнерами, участие в нем государства(6).

4.Затраты на содержание государственного аппарата

Как это напрямую вытекает из природы экстенсивных моделей экономического и социального развития, основная часть затрат латвийского бюджет приходится на содержание государственного аппарата. С известной степенью достовернсти эти затраты можно исчислить как сумму затрат бюджета на выплату заработной платы работникам госаппарата, текущее материльное потребление и потребление основного капитала этим аппаратом. В 2000 г. общие затраты на содержание государственного аппарата равнялись 1077 млн. лат, что составляло 60,7% государственного бюджета и 22,7% ВВП Латвии. В 2007 г. общие затраты на содержание государственного аппарата составили уже 2776,7 млн. лат или 52,3% от государственного бюджета и 18,8% от ВВП страны. То есть, наблюдался общий рост затрат на содержание государственного аппарата, но удельный вес этих затрат и в бюджете и в ВВП сокращался. В 2008 г. общие затраты на содержание государственного аппарата составили уже 3589 млн. лат или 56,0% от государственного бюджета и 22,1% от ВВП страны. Экономическая тенденция сенилась на противоположную. Чиновникам стали значительно больше платить, увеличились объемы текущего материального потребления госаппаратом, он переехал в здания, которые требовали больших затрат на содержание и т. д.(7).

5.Латвийский государственный долг и управление им

Все рассматриваемое время у Латвии был относительно небольшой и постоянно уменьшающийся бюджетный дефицит и государственный долг. В 2007 г. консолидированный бюджет был сведен с профицитом в 117,2 млн лат или в размере 0,8% от объема ВВП. Государственный долг в этом же году составил 1492 млн. лат или только 8,2% от размера ВВП. Это были одни из лучших экономических показателей в Европе. В 2008 г., из-за несбалнсированности экономики и ошибочного решения властей перенять долги частного банка Parex, дефицит бюджета составил уже 426,3 млн лат или 2,7% ВВП, а государственный долг возрос до 2770 млн. лат или 18,1% от объема ВВП(8).

6.Экономический кризис и его воздействие на бюджетную систему

Экономический кризис подтолкнул экстенсивную латвийскую хозяйственную систему к краху. Объем производства ВВП в упал за первых 6 месяцев 2009 г. на 18,4%, безработица достигла уровня 11,2% от общей численности занятых. Самые позитивные экономические показатели в Европе мгновенно сменились на самые негативные(9).

Снижение доходов фирм и населения привело к существенному снижению налоговых поступленй в государственный бюджет. За 8 месяцев 2009 г. они уменьшились на 31,1% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. В наибольшей степени сократились поступления налога на добавленную стоимость(-28%), налога с предприятий(61%) и взносов социльного обеспечения(15%)(10).

Однако соответствующего падению доходов сокращения общих объемов бюджетных расходов не произошло. В результате бюджетная нагрузка на экономику существенно возросла. Если в 2007 г. уровень расходов латвийского бюджета составлял 35,9% от величины ВВП, то в 2008 г. он составил уже 39,9%, а в первом полугодии 2009 г. - 43,9% от величины ВВП. Был достигнут один из самых высоких в Европе уровней нагрузки на экономику(7).

Высокие расходы бюджета поддерживались за счет увеличения государственного долга и роста бюджетного дифицита. В первой половине 2009 г. дефицит составил уже 458 млн. лат, a государственный долг 2949 млн лат или 22,7% от общего объема ВВП. В 2010 г. Государственная касса прогнозировала рост государственного долга уже до величины 6885 млн лат или 57,8% ВВП. То есть государственный долг должен был вырости до размера, который делает его возврат крайне проблематичным, а восстановление экономики страны недостижимой целью(8).

7.Социальные последствия латвийской бюджетной политики

Снижение расходов бюджета в условиях кризиса все же происходило. Однако носило оно строго выборочный социальнй характер. Меньше всего сокращалось потребление государственного аппарата. В первом квартале 2009 г. общие затраты на содержание государственного аппарата, по сравнению с четвертым кварталом 2008 г., сократились с 1013 млн до 847 млн. лат, но их удельный вес в структуре бюджета вырос с 44,8% до целых 58,6%. Еще сильнее доля затрат на содержание государственного аппарата выросла по этим кварталам в составе ВВП – с 22.1% до 25,8%.(7).

Удельный вес затрат на выплату заработной платы работников государственного аппарата в общих затратах бюджета вырос 25,6% до 29,4%. За 9 месяцев 2009 г средняя заработная плата в государственном секторе сократилась только на 6,2%(10).

Эти данные свидетельствуют о том, что власти стараются уберечь от негативного воздействия кризиса в первую очередь работников государственного сектора. Причем, происшедшее все же сокращение размера заработной платы и числа занятых в государственном секторе коснулись только низшего персонала: учителей, полицейских, пожарных, уборщиц, бухгалтеров. Забота правящей коалиции о сохранении среднего и высшего персонала государственных учреждений и их доходов связана с тем, что они составляют ее основную электоральную базу.

О характере сокращения социальных затрат бюджета свидетельствует содержание латвийских законодательных актов, начавших свое действие в 2009 г.

С 1.1.2009 г. основная ставка налога на добавленную стоимость повысилась с 18% до 21%, а по социально значимым товарам с 5% до 10%. То есть, повысилась стоимость товаров и услуг, которые приобретало население. Особенно негативно эта мера повлияла на потребление малообеспеченных слоев населения.

С 1.6.2009 г. размер всех пенсий сокращен на 10%, а у работающих пенсионеров на 70%. Материнские и семейные пособия сокращены на 10%. Понижен возраст до которого на детей выплачиваются социальные пособия. Уменьшен размер необлагаемого подоходным налогом минимума заработной платы с 90 до 45 лат. Принято решение о прекращении индексирования пенсий. Уменьшен срок выплаты пособий по болезни и безработице. Все эти меры нацелены на урезание доходов социально слабых слоев населения. Между тем, доходы этих слоев населения и так находятся ниже прожиточного минимума. Так, на 1.1.2009 г. 376 тыс. или более 68% всех пенсионеров получали пенсию в размере ниже прожиточного минимума - 165 лат. После понижения пенсий на 10% в ряды живущих за чертой бедности влилось еще 72 тыс пенсонеров, а удельный вес необеспеченных в общей числнности пенсионеров повысился до 81%. Еще более тяжелая ситуация была по многодетным и неполным семьям, инвалидам, безработным(11).

В целом, можно говорить о том, что в условиях кризиса правящая коплиция продолжала использовать бюджет как инструмент сохранения экстенсивной экономической модели и значительно ослабила функции государства по развитию человеческого капитала и поддержке социально слабых слоев населения.

8.Новые ориентиры бюджетной политики

Проведенный анализ выявляет ряд принципиальных моментов, которые должны быть учтены при разработке новой бюджетной политики.

1.Общий объем налоговой нагрузки на экономику не может быть более увеличен, поскольку достиг предельно возможной величины.

2.В рамках общей налоговой нагрузки требуется перераспределение бремени, которое ложится на отдельные факторы производства. Налог на капитал может быть существенно повышен, налог на рабочую силу понижен, налог на потребление сохранен на существующем уровне. В рамках каждого типа налогов требуется существенное перераспределение нагрузки

3.Повышение налога на капитал целесообразно вести в форме введения налогообложения прироста стоимости капитала, процентов по сбережениям, дивидендов. Налог на доходы фирм должен носить прогрессивный характер и скидки на инвестиции(налоговая аммортизация). Требуется распространение существующего налога на недвижимость на жилые помещения, однако с установлением значительного необлагаемого минимума жилой площади, расчитываемого на каждого человека. Имеет смысл вести налог на роскошь, включив в него дворцы, дорогие автомашины, яхты, драгоценности и т. д.. Одновременно может быть введен повышенный налог на дарение и передачу капитала по наследству.

Предлагаемые механизмы налогообложения капитала действуют, в той или иной форме, во всех других европейских странах, а в наиболее значительных размерах в скандинавских странах.

4.Сокращение налоговой нагрузки на рабочую силу имеет смысл вести прежде всего посредством повышения необлагаемого минимума заработной платы с нынешних 45 лат до 165 лат, которые являются прожиточным уровнем. Само налогообложение заработной платы следует осуществлять на прогрессивной основе. Например, оно может начинаться с нынешней 23% ставки для доходов до 500 лат, составлять 25% для доходов от 500 до 800 лат, 30 % для доходов от 800 до 1100 лат и 35% для для доходов свыше 1100 лат. Введение прогрессивного налогообложения следует сочетать с установлением более значительных льгот для иждивенцев. Они могут быть повышены с нынешних 63 латов до 82,5 лат(50% от величины прожиточного минимума) на каждого иждивенца.

5.Дифференциация требуется и в налогообложении потребления. Налоги на социльно значимые товары следует снизить, на предметы роскоши – несколько повысить. По крайней мере, целесообразен переход с нынешней 10% к действовавшей в прошлом году 5% ставке налога на добавленную стоимость по социально значимым товарам(медикаменты, электроэнергия, тепло, газ, пассажирские транспортные услуги, СМИ), расширения их списка за счет продуктов питания первой необходимости.

6.Для осуществления мер по сбору налогов требуется введение всеобщего декларирования доходов и крупных расходов всего населения, введение нулевой декларации в том числе.

7.Размер затрат на социальную поддержку населения из бюджета должен быть повышен не менее, чем в два раза. Это затраты на пенсионное обеспечение, выплату пособий всех видов, обеспечение услуг социального обеспечения и здравоохранения. Размер затрат на образование, по крайней мере, не должен сокращаться. В рамка самих систем здравоохранения, социального обеспечения, образования должны пройти структурные реформы, которые повысят отдачу от вкладываемых средств.

8.Перераспределение средств на социальные нужды требует сокращения других статей бюджетных затрат. Сокращение должно коснуться финансирования строительства престижных объектов, подобных Замку света, военных расходов, затрат на содержание государственного аппарата. Ориентиром для сокращения последних должно служить происшедшее в этом году сокращение размеров дохода бюджета на 30%. Требуется также более эффективное использование государственного имущества, продажа части его в частные руки.

9.Дальнейшее повышение государственного долга нецелесообразно. Наличные свободные денежные ресурсы государства следует направлять на стимулирование реального сектора экономики, а не на поддержку частных банков. Договора с международными финансовыми институциями должны быть пересмотрены в сторону расширения прав Латвии.

10.Повышение эффективности использования государственных ресурсов, в том числе финансовых, требует привлечения к ответственности лиц ответственных за их нерациональное использование в прошлом.

Источники:

1. System crisis of Latvian society: the reasons, scenarios of development, possibility of overcoming. Report of Institute of European Studies. Riga, Latvia. 25-26 February, 2009. 23p. http://www. esinstitute. org/index. php? option=com_content&view=article&id=31:systematic-crysis-of-the-latvian-society&catid=2:all&Itemid=4

2. Eurostat newsrelease. DG TAX UD STAT/08/

3.A Primer on Public Investment in Europe, Old and New. E. Peree, T. Valila. Economic and Financial Report 2007, 2007/01. European Investment Bank. http://www. eib. org/attachments/efs/efr_2007_v01_en. pdf

4. Social policy implementation in Latvia post EU accession. Z. Cunska and T. Muravska. Overview to the EC Representation in Latvia. Riga, 2009.

5. Education at a Glance 2008: OECD Indicators. http://www. oecd. org/ document/9/0,3343,en_2649___1_1_1_1,00.html

6. European experience of employee financial participation and possibility of its implementations in Baltic countries. Institute of European Studies. Riga-Tallinn-Vilnius. 2008.

7.Рассчитано по данным ЦСУ ЛР - ежеквартальных отчеты о размере ВВП в текущих ценах и ежеквартальных отчетов о выплнении государственного бюджета по расходам.: http://data. csb. gov. lv/Dialog/varval. asp? ma=03-02c&ti=3%2D2%2E+VISP%C2R%C7J%C2S+VALD%CEBAS+SEKTORA+IZDEVUMI+PA+CETURK%D0%D2IEM+%28milj%2E+latu%29&path=../DATABASE/ekfin/%CEstermi%F2a%20statistikas%20dati/Vald%EEbas%20finanses/&lang=16

http://www. csb. gov. lv/csp/content/?cat=2150

8.Valsts kase. Centrālās valdības parāda vadība. Ceturkšņa biļetens.2C/ 2009 http://195.244.149.198/uploaded_files/Valsts%20parada%20un%20aktivu%20vadiba/2009/Ceturksna_biletens_2C_2009.pdf

9.Рассчитано по данным ЦСУ ЛР: http://data. csb. gov. lv/Dialog/Saveshow. asp;

10. Latvijas Republikas Ministru kabinets. Informatīvais ziņojums par makroekonomisko situāciju valstī.29.09.2009. http://www. mk. gov. lv/lv/mk/tap/?pid=&mode=mk&date=

11.VSAA. www. vsaa. gv. lv/vsaa/reportspopup/?selty=01.05.2005%7C01.11.2005%7C01..2009.09.23