Административная реформа и создание «Электронного государства»

Административная реформа
и создание «электронного государства»

18 октября 2005г.

Резюме. 1

Проблемы административной реформы – история. 2

Проблемы информатизации государства – история. 4

Государственное управление и его качество. 5

Агентская проблема в государственном управлении. 8

Подотчетность и прозрачность как универсальные ценности государственного администрирования 11

Административный реинжиниринг и электронизация. 12

Демократия и государственное администрирование. 17

Заказчики и исполнители административной реформы.. 19

Приложение 1. Критика популярных теорий административного реформирования. 22

Приложение 2. Применимость инструментов государственного управления в российской исполнительной власти. 26

Федеральные службы.. 27

Федеральные министерства. 28

Федеральные агентства. 29

Приложение 3. Региональные аспекты администрирования. 30

Резюме

В данной работе предлагается подход к административному реформированию и созданию «электронного государства»:

Как в государстве в целом, так и внутри исполнительной ветви власти сосуществуют три различные сферы деятельности государства (политическая, правовая и социально-экономическая), функционированию каждой из которых присущи свои принципы и ценности государственного управления, как способа контроля государства:

Для политической сферы, занятой установлением желаемых результатов деятельности государства и норм жизни, определяющими ценностями являются ориентация на консенсус, совместная работа граждан и власти, оперативное реагирование власти на новые потребности граждан и возникающие внешние вызовы. Для правовой сферы, обеспечивающей проверку и соблюдение норм права, приоритетны ценности верховенства права, а также равенства и недискриминации. Успешность социально-административной сферы, управляющей достижением социально-экономических целей государства, оценивается на основе эффективности, экономичности и результативности.

Независимо от политического, правового или административного содержания трех различных сфер деятельностей государства, они существуют в форме организованной коллективной работы (операционной деятельности) – государственного администрирования. Успешность администрирования зависит главным образом от успеха в решении агентской проблемы, возникающей всякий раз, когда агент (в данном случае – государство) призван действовать наилучшим образом в интересах принципала (в данном случае народа). В деятельности государства органы государственной власти и местного самоуправления (и их служащих) имеет смысл рассматривать именно как агентов граждан и объединений граждан, а также друг друга.

Инструменты государственного управления должны быть глубоко интегрированы в государственное администрирование и должен осуществляться мониторинг качества государственного управления. С целью внедрения инструментов качественного государственного управления в практику должна быть предпринята административная реформа, основным механизмом которой будут программы административного реинжиниринга.

Прозрачность и подотчётность операционной деятельности в государстве обеспечивают обратную связь агент-принципал и являются наиболее общим решением агентской проблемы. Тем самым прозрачность и подотчетность определяют качество администрирования как формы организации работы как в политической, так и в правовой и социально-экономической сферах деятельности государства. Это относится к организации работы государственных служащих во всех ветвях власти.

Существенное увеличение уровня прозрачности и подотчётности операционной деятельности органов государственной власти возможно только при условии электронизации в ходе административного реинжиниринга базовых институтов государственного администрирования (т. е. при переходе на интенсивное использование информационно-коммуникационных технологий в их деятельности). К таким институтам относятся государственный (нефинансовый) учет, раскрытие информации государства для граждан, внутренний и внешний информационный контроль, независимый аудит информационных систем, инструменты государственного управления, управление административными процессами, проектами и программами, управление административным персоналом и т. д.

Таким образом, административная реформа должна быть рассмотрена как институциональная реформа, включающая улучшение качества государственного управления за счет решения различных аспектов агентской проблемы: устранения организационных и операционных конфликтов интересов между политической, правовой и социально-экономической сферами государственной деятельности, а также повышения прозрачности и подотчетности государства путем электронизации операционных институтов государственного администрирования в ходе административного реинжиниринга.

Проблемы административной реформы – история

В 2003г. в Послании Президента в качестве основного препятствия экономическим реформам была названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Тем самым со стороны социально-экономической сферы были поставлены задачи политической (радикальное сокращение функций государственных органов), правовой (необходимость формирования эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством), и административной («…за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов») реформ. Все эти разнородные задачи были объединены под общим названием «административная реформа», которая формально началась с президентского Указа № 000 от 01.01.01 года, зафиксировавшего цели политического ограничения числа функций государства и административного изменения структуры органов государственной власти с перераспределением между ними различных государственных функций. Этот указ также ввел в практику российского государственного строительства широко использующуюся за рубежом модель «сервисного государства» (в указе впервые были упомянуты «государственные услуги» и подчеркнута необходимость их развития).

Политическая часть административной реформы, поскольку она решалась административными средствами без учета конфликта интересов реформаторов с реформируемыми, была провалена. В ходе инвентаризации, анализа и классификации функций федеральных органов исполнительной власти было проанализировано 5634 функции государственного управления, из них экспертно признано избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868 функций. Ничего существенного далее в этом направлении не было сделано.

На другом направлении была сделана попытка устранить наиболее вопиющие конфликты интересов федеральной исполнительной власти: разделить ведомства по сферам деятельности государства: политической (министерства), правовой (службы) и собственно административной (агентства) (март 2004г.). Эта часть реформы была проведена на федеральном уровне непоследовательно, и многие конфликты интересов так и не были устранены. Региональный уровень вообще не был затронут изменениями. Стиль деятельности государства не изменился, после неизбежной неразберихи переустройства ведомств административные процессы лучше не стали.

Несмотря на постоянно проявляемую «политическую волю», административная реформа практически не имела успехов не только в достижении заявленной цели облегчения экономических реформ, но и в собственно административной сфере: качество государственного управления за годы административной реформы только ухудшилось.

В России не существует национальных показателей, по которым можно было бы судить о качестве государственного управления и оценивать успех или провал административного реформирования. Однако в этой сфере существуют многочисленные международные сравнительные исследования. Они показывают, что по качеству государственного управления Россия уступает многим развивающимся странам и большинству стран Восточной Европы.

Таблица 1. Изменение качество государственного управления в России

В настоящий момент готовятся нормативные документы по новому этапу административной реформы, на котором главный акцент делается на реорганизации государственного управления в соответствии с популярными в ряде развитых стран политэкономическими теориями, уподобляющими государство коммерческой корпорации. В новой концепции административной реформы существенная роль в повышении качества государственного управления отведена созданию системы мониторинга показателей этого качества, а также информатизации органов государственной власти и местного самоуправления.

Проблемы информатизации государства – история

Массовая установка компьютеров в государственных органах началась задолго до административной реформы и появления ФЦП «Электронная Россия». Однако и в конце 90-х, и в 2002 году, когда стартовала ФЦП «Электронная Россия» с задачей заложить методические основы «ползучей информатизации», внедрение компьютерных технологий не связывали с реформированием государственного аппарата. Информатизация государства проводилась бессистемно – сильна была ориентация на чисто технологические проблемы отдельных ведомств. До сих пор так и не удалось начать проведение единой политики в сфере использования государством информационных технологий, даже с использованием результатов работ ФЦП «Электронная Россия». Несмотря на относительные успехи в сфере собственно информатизации (увеличение числа компьютеров на столах госслужащих и создание интернет-представительств ведомств), проекты информатизации продолжают реализовываться без жесткой привязки к задачам административной реформы, а сама административная реформа идет вне связи с проблемами государственно-правового строительства. Если политические задачи не ставились, то они и не решались – несмотря на часто используемые слова «электронное правительство». Электронизация рабочих мест чиновников не означала электронизации административных институтов.

Поэтому не удивительно что, несмотря на значительные затраты на информатизацию государственных органов, качество государственного управления в России не улучшилось.

Реально ухудшившиеся результаты обошлись дорого для налогоплательщиков: на информатизацию одного чиновника в год из бюджета сейчас уходит более $1000 долларов США (в 2004 г. из бюджета на информатизацию всех уровней власти ушло 58 млрд. рублей, по линии ФЦП «Электронная Россия» затраты были в размере 1.7 млрд. рублей, число чиновников всех уровней власти в России оценивается в 1.7 млн. человек).

Массовая установка компьютеров и их регулярная замена на более мощные, закупка дорогостоящего программного обеспечения, присоединение к интернету не способствовали улучшению деятельности государства в целом, хотя, возможно, и способствовали решению задач отдельных ведомств или конкретных чиновников.

Даже если не рассматривать влияние на качество государственных институтов, массовая информатизация государства столкнулась с многочисленными проблемами:

Дублирование разработок – за одинаковые системы для разных ведомств нередко государство платило и дважды, и трижды; Коррупционные практики - «распиливание» бюджета приводило к чрезмерным тратам и отсутствию результатов; Низкая конкуренция среди поставщиков решений – государство переплачивало за решения, аналоги которых обходились частному сектору гораздо дешевле; Нежелание ведомств делиться информацией друг с другом – в итоге практически не делалось межведомственных проектов по информатизации.

Реализация ФЦП «Электронная Россия» началась за год до административной реформы и поначалу никак не была с ней связана. В рамках ФЦП «Электронная Россия» в первые годы работы пытались решать проблемы информатизации по отдельности и вне зависимости от работ по улучшению качества госуправления, поэтому успехи этой программы оказались довольно скромными.

Основной упор делался на «информатизацию» согласно требованиям конкретного функционального заказчика (игнорируя неизбежный в этом случае конфликт интересов) нескольких внутриведомственных, межведомственных и региональных «пилотных проектов». В итоге было создано несколько информационных систем, а также ряд «порталов», мало чем отличающихся от тех информационных систем и интернет-сайтов, которые создавались по всей стране в рамках обычной бюджетной информатизации безо всякой связи с ФЦП «Электронная Россия».

Очевидное отсутствие успехов, а также понимание ситуации, сформированное в ходе этих «пилотных проектов», ясно указали, что все проблемы информатизации являются лишь симптомами одного и того же заболевания. Само же заболевание находится совершенно в другой области – в области государственного управления, и попытки устранения симптомов без устранения заболевания не могут принести долгосрочных результатов. Симптомы будут снова и снова воспроизводиться.

В информатизации необходим новый подход, в котором приоритетом должно стать выявление и устранение при помощи ИКТ узких мест в функционировании развитии политических, правовых и административных институтов, а не привычное для специалистов по ИТ решение локальных технологических проблем по запросам чиновников разного ранга. Такой подход, методическое обеспечение которого в настоящее время разрабатывается МЭРиТ в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия», позволит устранить проблемы информатизации государства в целом и направить бюджетные траты действительно на совершенствование государственного управления.

Государственное управление и его качество

Государственное управление (governance) – это организация деятельности, обеспечивающей выполнение государством поручений его создателей (ср. «корпоративное управление», corporate governance – организация деятельности, обеспечивающей выполнение корпорацией поручений ее акционеров). Если качество государственного управления плохое, то создатели государства (независимо от того – народ ли это в демократическом государстве или диктатор в государстве авторитарном) не могут быть уверены, что чиновники государства преследуют цели его создателей, а не чьи-то иные (в том числе свои собственные) цели.

Проще всего понимать «государственное управление» как управление собственно государством, в то время как само государство управляет не столько собой, сколько гражданами и их организациями. Государственное управление реализуется путем встраивания специальных механизмов в деятельность государства по достижению поставленных государственным функционерам задач.

Сама деятельность государства по выполнению поставленных ему задач имеет три различных содержательных сферы деятельности, а именно:

политической (установление желаемых результатов деятельности государства и норм жизни). Именно в этой сфере решается, в частности, вопрос о том, кто имеет право ставить задачи государству. правовой (проверка и обеспечение соблюдения норм права), социально-экономической (обеспечение достижения социально-экономических целей государства – проведение социальной и промышленной политики).

Каждая из этих сфер имеет свою традицию, свои теории, свои ценности, свои особенности организации работы, свои органы власти.

Форма осуществления этих трех содержательных сфер деятельности государства – организованная коллективная человеческая деятельность и управление ей. Эта операционная (процедурная) деятельность называется государственным администрированием и включает в себя ресурсное планирование, управление персоналом, организационный дизайн, управление проектами, программами и процессами и т. д.

Эта сфера деятельности приблизительно соответствует тому, что в бизнесе называется операционным управлением, operation management. В отличие от операционного управления в бизнесе, государственное администрирование учитывает особенности трех содержательных сфер деятельности государства в отличие от содержания деятельности частных предприятий и касается административных (операционных, процедурных) аспектов и политической, и правовой, и социально-экономической деятельностей государства. В государственное администрирование глубоко встроены механизмы государственного управления.

Оценка качества государственного управления строится на учете соблюдения принципов и ценностей как трех содержательных сфер деятельности государства, так и учете принципов и ценностей общей формы ведения деятельности этих трех сфер – государственного администрирования.

В России пока не разработано национальной модели качества государственного управления, включающего оценку удовлетворения текущей деятельности государства ясно определенным ценностям, разделяемым общественным большинством и зафиксированным каким-то консенсусом политиков.

Достаточно представительным в этой связи является набор ценностей, которые лежат в основе методологии ООН, описывающей характеристики качественного государственного управления (good governance). Эти показатели (http://www. unescap. org/huset/gg/governance. htm, см. Таблицу 2) включают в себя как ценности для трех содержательных сфер деятельности, так и ценности формы их осуществления – государственного администрирования.

Таблица 2. Ценности государственного управления по версии ООН

Отдельно нужно отметить, что в России идеальное «разделение властей» не получилось ни в стране в целом (министерства готовят основной поток законодательства, проходящего через палаты Парламента, правительство также выполняет квазисудебные функции, например в рамках законодательства об антимонопольной деятельности), ни в самом Правительстве – функции министерств, служб и агентств разделены крайне непоследовательно. Тем не менее, в Таблице 2 упомянуты российские органы федеральной власти и иные органы государства, которые могли бы считать для себя приоритетными или иные характеристики качественного государственного управления, которые предложены ООН.

Стоит обратить внимание, что приведенная классификация ценностей по содержанию трех сфер деятельности государства и его форме (администрированию) делает возможным ранжирование показателей характеристик качества государственного управления для каждой из сфер, даже если разные деятельности государства не разведены по разным органам власти. В этом случае некоторые ценности для каждой сферы деятельности государства являются приоритетными, а другие занимают либо подчиненное значение, либо даже противоречат сути его деятельности. Так, экономичность уместна при управлении поликлиникой, но не является важнейшим фактором при рассмотрении дел о нарушении законодательства. Совместная работа граждан и власти важна в сфере выработки новых законов, но не очень хороша в организации ведомственного делопроизводства и решениях о наложении штрафов. Верховенство права очень важно в контрольно-надзорной деятельности, но не имеет непосредственного отношения к социальной политике. Консенсус в делах о правонарушениях является желательным результатом, который говорит о хорошем исполнении соответствующей службой функции правоубеждения, но не должен определять исход дела.

Три сферы деятельности выбраны совершенно не случайно и реализуют принцип разделения властей, поэтому в «идеальном государстве» отдельные органы занимаются только одной из сфер деятельности, и им запрещено заниматься другими сферами. С точки зрения любой из ветвей власти эти принципы могут рассматриваться как ненужные помехи – исполнителей они связывают всяческими регламентами, законодателей они ограничивают в праве принимать любые законы, судей – в возможности использовать при рассмотрении дел свое собственное правопонимание. Однако с точки зрения государства в целом речь идет о защите важных ценностей:

Справедливости – когда никто в государстве не является судьей в своем деле, намного больше шансов рассчитывать на беспристрастность решений должностных лиц; Безопасности – правила и ограничения на деятельности государства отражают потребность различных групп населения защитить себя от действий государства, которые они считают опасными для себя или аморальными.

В «идеальном государстве»:

законы для правовой сферы и социально-экономические цели (включая бюджетные ориентиры) для социально-экономической сферы вырабатывает только парламент. Есть варианты, когда законами (вопросами общежития) и утверждением бюджета ввиду полностью разных задач занимаются два разных политических органа. Суд и правоприменительные органы применяют законы, но поправляют парламент, когда эти законы оказываются неправовыми. Министерства занимаются реализацией социально-экономических программ бюджета

В реальности, конечно, разделения властей никогда не получается, что и наблюдается в России. Но в силу того, что российская система органов исполнительной власти в целом реализует функции всех ветвей власти, принципы разделения властей и сдержек и противовесов в полной мере применимы и к отношениям внутри органов исполнительной власти. Так, сущность деятельности федеральных служб близка к деятельности судов и полиции, деятельность министерств – к деятельности парламента, деятельность агентств – является социально-экономической деятельностью.

Так, в России социально-экономической деятельностью в чистом виде занимаются только агентства. Это плановая деятельность агентств по достижению ими конкретных результатов (управление государственным имуществом, перераспределение бюджета для достижения социальных целей, достижение каких-то показателей среднесрочных Программ социально-экономического развития и т. д.). С точки зрения государственного управления оценивается эта деятельность главным образом по ее результативности и эффективности. В какой-то мере можно сказать, что это «менеджерская» деятельность: менеджерам агентств поручили достичь результатов и выделили бюджет (ибо агентства не могут достигать своих целей, принимая нормативные акты, позволяющие для достижения их целей залезать в частные бюджеты – эта прерогатива закреплена за министерствами, как политическими органами).

Административная (операционная, процедурная) деятельность является формой реализации всех трех сфер содержательной деятельности как выполнение конкретных бюрократических операций государственными служащими в рамках достижения ими целей государственного управления, которые необязательно сводятся к росту социально-экономических «результативности» и «эффективности». Часто это не «менеджерская», а «бюрократическая» деятельность, оцениваемая по тому, насколько точно поручивший эту деятельность (называемый в политэкономической теории принципалом) может добиться точного и безусловного выполнения агентом своих поручений. Это поручение может включать в себя как вторичный критерий результативности и эффективности (если речь идет о социально-экономической деятельности), но может подразумевать и другие критерии – например, в политической деятельности, степень участия граждан, даже в ущерб эффективности. Первичный же критерий оценки выполнения агентом поручения принципала – чтобы поручение вообще было выполнено.

Административная реформа подразумевает реорганизацию прежде всего государственного администрирования таким образом, чтобы в него оказались встроены механизмы государственного управления, что позволит резко поднять качество государственного управления. При этом администрирование реорганизуется не однообразно для всего государства, а с учетом разницы принципов и ценностей каждой из трех сфер деятельности государства и исходя из своих собственных технологий, принципов и ценностей.

Агентская проблема в государственном управлении

Ценности государственного администрирования определены как прозрачность и подотчетность исходя из того, насколько они решают главную проблему любого управления (governance): насколько вообще государство и его отдельные служащие могут считаться решающими внешне поставленные задачи, а не преследующими свои собственные цели.

В основе большинства проблем в сфере государственного администрирования, решения которых предлагаются теми или иными политэкономическими теориями государственного управления, лежит хорошо известная экономистам проблема агентских отношений (agency problem). Так называют неизбежное расхождение интересов агента и принципала – лица, поручившего в своих интересах выполнение каких-либо функций агенту. Агентские отношения предполагают действия агента на благо принципала, и возникающий при этом у агента конфликт интересов нуждается в специальных мерах по минимизации. Классическим примером такой проблемы является найм менеджера акционерами.

Проблема агентских отношений существует при любых отношениях агентирования, неизбежно возникающих в операционном управлении в бизнесе или в государственном администрировании. В бизнесе задача много проще: даже роли менеджера (агента) и акционера (принципала) могут совпадать.

В государстве агентская проблема носит системный характер, поскольку существуют разные сферы деятельности государства (политическая, правовая, социально-экономическая) – и разделение властей на законодательную, судебную и исполнительную было предложено для решения именно этой проблемы, чтобы «менеджеры государства» не смогли бы выдать свои собственные интересы и ценности за истинные интересы граждан в последней инстанции. Агентская проблема сильна в каждой сфере деятельности: для ее учета в правовой сфере судья не должен судить в своем деле, в политической сфере двухпалатная конструкция парламента (когда с одной и той же территории собираются два выборных органа по разным принципам) создана для той же цели: чтобы избежать искажений представительства интересов граждан как целого и т. д.

Каждая ветвь власти принимает решения (от имени и по поручению граждан!), на основе которых действуют представители другой власти, образуя сложную систему принципал-агентских отношений.

В отличие от частного бизнеса, в государстве проблема адекватного выполнения агентом своих обязанностей осложняется целым рядом обстоятельств:

Во-первых, в отношениях по поводу государственного администрирования чаще всего вовсе не очевидно, кто именно является принципалом для конкретного чиновника – его непосредственный начальник, президент, премьер-министр, народ страны, или, допустим, предприниматели той отрасли, которую должен опекать министерский чиновник, или гражданин, «заказавший» для себя выполнение «государственной услуги». Например, чью волю должен выполнять чиновник – отечественного производителя мяса, просящего защитить его от зарубежных конкурентов, или отечественного потребителя, недовольного как раз ограничением конкуренции и поэтому повышением цен на мясо?! Такая неопределенность в определении «воли граждан» (часто подменяемой намного более абстрактным и субъективно определяемым «общим благом») по каждому конкретному вопросу, очевидно, оказывает отрицательное влияние на администрирование государством.

Во-вторых, даже в случае отсутствия неопределенности чаще всего чиновник как агент обнаруживает, что у него формально назначенный не один, а несколько индивидализированных и «коллективных» принципалов – каждый со своими задачами, некоторые из которых друг другу противоречат. Или, как вариант, перед ним несколько различных противоречивых задач, которые поручены одним и тем же принципалом. Если веса каждой из задач заранее не определены, то каждая новая задача не уменьшает, а увеличивает свободу принципала – проблема на любом направлении будет объявлена агентом необходимой платой за продвижение на другом направлении. А при низкой прозрачности госаппарата таким образом можно объяснить даже одновременный провал на всех направлениях и не понести ответственности. Провал в «борьбе с бедностью» всегда может быть объяснен работой над «удвоением ВВП», и наоборот. Провал в развитии демократических институтов в политической деятельности объясняется рационализацией и оптимизацией принятия управленческих решений, а низкая результативность социально-экономической деятельности госаппарата может быть объяснена инерционностью демократического государства. Так возникает проблемы общего агента и мультизадачности – слуги двух господ или исполнителя множества задач, который по-настоящему не подотчетен ни одному господину и не ответственен ни за одну задачу.

Заметим, что теоретически доказано, что решения проблемы определения сравнительной важности порученных государственному агенту задач не существует. Это было признано даже советской политэкономией в ходе дискуссии о возможности нахождения единого показателя народно-хозяйственной эффективности. Отсюда и широко распространенное скептичное отношение к огульному применению БОР в государственном управлении в качестве панацеи для решения проблемы его эффективности.

По мере тенденции к огосударствлению частного сектора аналогичные проблемы стали разрушать корпоративное управление и в современных корпорациях, необходимость соблюдать интересы акционеров (shareholders) меняется на новомодную теорию равного учета интересов всех стейкхолдеров (stakeholders, заинтересованных лиц). В круг стейкхолдеров быстро попадают и акционеры, и трудовой коллектив, и жители окрестных домов, и клиенты, и поставщики, и защитники зелёных насаждений, и любители гренландских китов. Теоретики указывают, что подобный подход ведет к неконкурентоспособности акционерных обществ, неподотчетности и вороватости в них менеджмента.

В-третьих, цепочки агентирования в государстве довольно длинны: народ выбирает своих агентов (депутатов и президента), те назначают или утверждают своих агентов (правительство), которым подчиняются их агенты – чиновники ведомств, и т. д. А с учетом того, что выборы парламента и президента происходят раз в четыре года, государство оказывается той самой армией, которая всегда готовится к прошедшим сражениям.

Одним из следствий перечисленных проблем множества «кандидатов в принципалы», общего агента и мультизадачности, длинных цепочек агентирования является то, что чиновник как агент практически все время находится в ситуации конфликта интересов, даже если исключить его сознательную нечестность. При этом конфликтуют и а) разные поручения, направленные на реализацию разнонаправленных интересов принципалов, и б) поручения принципалов и собственные интересы чиновника-агента. Собственные интересы даже честного чиновника диктуют ему выбирать для приложения усилий наиболее легкие направления, ибо в условиях неопределенности приоритетов требований различных принципалов или даже разных требований одного принципала нет никаких разумных оснований делать по-другому.

Еще одним следствием проблемы агентских отношений является то, что государственная организация с необходимостью бюрократизируется:

Во-первых, принципалу (кто бы он ни был – граждане, законодатели, высшее руководство страны) обычно трудно оценить, привело ли конкретное действие рядового чиновника к улучшению исполнения функций государства, но можно проверить, выполнил ли он установленную инструкцию. Поэтому объём инструкций увеличивается, а чиновники вынуждены исполнять их даже в тех случаях, когда они противоречат разумно понимаемым интересам граждан. При подобном поведении чиновник, по крайней мере, избавлен от риска быть обвиненным в коррупции.

Во-вторых, граждане и группы граждан в ходе политического процесса ставят «вето» на осуществление государством тех или иных функций и это «вето» принимает форму многочисленных (часто подзаконных) подробных инструкций, которые ограничивают государство в средствах и тем самым уменьшают его потенциальную эффективность в достижении каких бы то ни было целей. Заметим, что Конституция РФ в целом и закрепленный в ней принцип разделения властей в частности являются примерами как раз таких норм, которые ставят ограничительные рамки для операционной деятельности (любимая метафора политэкономов: «на всякий случай нужно укорачивать потенциальному диктатору руки, ибо неизвестно, будет ли он завтра добрый или злой»).

Случай нечестного чиновника, подверженного коррупции, настолько тривиален в агентских отношениях, что его можно даже подробно не рассматривать.

Перечисленные варианты агентской проблемы приводят к такой ситуации в государственном администрировании, когда:

добросовестный чиновник не может поставить себе задачи и его работу невозможно оценить – настолько сложно оказывается установить, кто является его правильным «заказчиком», или же обнаруживается, что поручения одного или нескольких «заказчиков» конфликтуют между собой (их невозможно одновременно выполнить); бюрократические регламенты лишают чиновника возможностей учитывать при решении вопросов конкретные обстоятельства места и времени; недобросовестный чиновник, преследуя свои интересы, может бесконтрольно и произвольно выбирать, на каких «заказчиков» ориентироваться и какие из конфликтующих поручений реализовывать.

Описанные негативные следствия проблемы агентских отношений позволяют сформировать ряд критериев для оценки её институциональных решений. Решение должно:

Подотчетность и прозрачность как универсальные ценности государственного администрирования

Теории контрактов известны два основных фактора, которые при одновременном их использовании, существенно снимают агентскую проблему:

подотчетность как решение проблемы ответственности – принципал должен иметь возможность по мере необходимости использовать кнут и пряник;

прозрачность как решение информационной проблемы – принципал должен иметь информацию о ходе дел у агента, чтобы принимать решение о применении мер ответственности.

Без решения любой из этих проблем любая агентская деятельность невозможна. Нельзя наказывать и награждать агента, не зная результатов. Бесполезно знать результаты, если нет возможности наказывать и награждать.

Причем сказанное в равной мере применимо к деятельности частных организаций и государства, хотя в государственном администрировании для выражения этих идей используется специфический язык. Там, где экономист говорит о решенных принципал-агентских проблемах как мере качества корпоративного управления (corporate governance), теоретик госуправления в аналогичных случаях говорит о мере качества государственного управления (governance).

Там, где экономист-теоретик говорит о решении проблемы асимметрии информации, теоретик госуправления говорит о прозрачности.

По данным Kutzman Group, по индексу непрозрачности Россия занимает 40 место из 48 крупнейших стран. При данном уровне непрозрачности дополнительная премия, выплачиваемая инвесторами, по оценкам экспертов, составляет 5,64% годовых. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности на один пункт в среднем коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, увеличением процента прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1%, сокращением инфляции на 0,46%.

Там, где экономист-теоретик говорит об ответственности и стимулах, теоретик госуправления говорит о подотчетности.

Подотчетность и прозрачность – универсальные ценности администрирования, не зависящие от сферы, в которой люди осуществляют целенаправленную деятельность по поручению, а не по собственному произволу. Остальные ценности государственного управления (даже эффективность и результативность, даже оперативность) могут входить с ними в противоречие. Но эффективность и результативность незаказанной деятельности никому не нужны, быстро сделанная неправильно работа – это только быстро принесенный вред. Подотчетность и прозрачность служат тому, чтобы государство выполняло минимум того, что ему не поручали и было максимально безопасным для принципала (т. е. граждан в случае демократического государства), даже в ущерб экономичности и оперативности.

Решение проблемы прозрачности начинается с введения института раскрытия государственной информации. Для раскрытия информации необходимо в рамках информационного регулирования определить, какая информация государства подлежит обязательному публичному раскрытию, а какая – является информацией с ограниченным доступом – например, только для государственных органов контроля. Существующее законодательство пока не решает эти задачи в полной мере, и должно быть скорректировано в ходе экспертной и общественной дискуссии. После однозначного определения состава публичной информации она должна стать доступной не по именному запросу, рассматриваемому оператором-чиновником, а через интернет, без участия человека, юридически достоверно, в любой момент времени и любому обратившемуся лицу.

В рамках создания института раскрытия государственной информации нужно также создание соответствующей технической инфраструктуры (интернет-портала раскрытия информации), а также вовлечение частного бизнеса в обработку и предоставление этой информации гражданам.

Чтобы граждане могли воспользоваться раскрываемой информацией в целях обеспечения своих прав и свобод, должны быть произведены специальные юридические действия, гарантирующие, что информация является официальной, а не просто «файлом из интернета», возникновение которого может быть в какой-то момент дезавуировано со ссылкой на «техническую ошибку пресс-службы». Для этого, по аналогии с учётными институтами в бумажном мире (реестры, регистры, кадастры и т. д.), должен быть создан и регламентирован институт электронного учета.

Обязательность электронного учета действий чиновников, осуществляемая в соответствии с известным лозунгом обеспечения качества в операционном менеджменте «пиши, что делаешь; делай, что пишешь», повысит ответственность чиновников как перед гражданами, так и перед контролирующими органами, другими словами, повысит подотчетность. Ведь гражданам и контролерам станет доступна не просто информация о реальном положении дел, но эта информация будет пригодна для предоставления в качестве доказательства в суд.

Административный реинжиниринг и электронизация

Практическое воплощение в жизнь и государственного учета, и раскрытия информации невозможны без соответствующего административного реинжиниринга, аналога реинжиниринга бизнес-процессов в операционном менеджменте. Заметим, что речь не идет о том, что деятельность органов власти всех видов сходна с деятельностью производственного предприятия, применительно к которым развивалось представление о бизнес-процессах. Речь идет о реинжиниринге процедур, которые зафиксированы в широко определяемом административном процессуальном праве и которые регламентируют вопросы планирования, организации, управления персоналом, руководства, координации, отчетности и бюджетирования в ведомствах.

Однако для успешного проведения административного реинжиниринга требуется решение проблемы формулирования его «заказчиками» поручений его «исполнителям». От грамотных формулировок задачи зависит, смогут ли все заинтересованные стороны убедиться, что конкретный процесс административного реинжиниринга улучшает качество госуправления, а не ухудшает его.

Сформулированные в ООН ценности качественного государственного управления (см. Таблицу 2) вполне адекватны для масштаба всего государства с содержательной точки зрения, но неоперациональны – с их помощью затруднительно оценить эффект конкретной программы административного реинжиниринга.

Один из вариантов операционализации ценностей состоит в приписывании им числовых значений и последующей многоступенчатой декомпозиции получающихся показателей. Но с управленческой точки зрения здесь есть существенная проблема. Исходные показатели ещё являются показателями конечных политически значимых результатов, оценка которых близка к интуитивной оценке гражданами «качества» их государства (аналог bottom line-показателей, удобных для оценки принципалами-акционерами деятельности агентов-менеджеров в коммерческом мире). В то же время ориентиры для конкретных исполнителей должны формулироваться в специальных терминах сферы их деятельности. Если это требование не будет выполнено, то возникнет риск дезорганизации работы, ибо комплексный конечный результат контролировать почти невозможно, а эффективному контролю подлежат именно конкретные действия исполнителей в терминах именно этих конкретных действий.

Возникает нужда в разработке иных показателей, которые одновременно были бы интуитивно ясны для использования гражданами и высшим руководством страны, и в то же время подходили бы для непосредственной оценки тех или иных операционных действий чиновников. Результатом такой работы стало бы появление национальной системы индикаторов качества государственного управления, которая отражала бы специфические ожидания российских граждан и политиков относительно деятельности нашего государства в целом и одновременно давала бы ориентиры для конкретных программ административного реинжиниринга.

Цели административного реинжиниринга – разработать и внедрить в практику новые базовые институты государственного администрирования, отличающиеся от ныне существующих более высоким качеством государственного управления.

Поэтому административный реинжиниринг той или иной функции государства проводится как программа (совокупность связанных проектов), в которую включаются мероприятия по:

изменению показателей качества государственного управления до проведения административного реинжиниринга и ранжирование целевых показателей; внедрению современных методов государственного администрирования, в том числе:
изменению законодательства и иных нормативных актов, определяющих административные процессы, программы и другие механизмы администрирования; электронизации базовых институтов государственного администрирования; внедрения новых механизмов администрирования в практику администрирования;
регулярного аудита соответствия внедренной практики администрирования предписаниям законов и нормативных актов; измерению показателей качества государственного управления после проведения административного реинжиниринга и выработке рекомендаций по их дальнейшему улучшению;

Государственное администрирование (равно как и операционный менеджмент в частном бизнесе) имеет свои базовые институты – государственного учета, раскрытия информации, управления процессами, проектами и программами, управления персоналом и т. д. В базовые институты государственного администрирования интегрированы инструменты государственного управления, позволяющие оценивать работу тех или иных ведомств с точки зрения качества реализации порученных им функций государства.

Базовые институты государственного администрирования в рамках их реинжиниринга могут быть в очень широких пределах рассмотрены отдельно от содержания политических, правовых и социально-экономических проблем, которые определяют специфику деятельности тех или иных государственных органов.

С учетом сказанного ранее про невлияние текущей информатизации на качество госуправления, можно с уверенностью предположить: если ИКТ вообще могут повысить качество государственного администрирования, то их нужно использовать исключительно в ходе административного реинжиниринга. Автоматизировать плохие процедуры нельзя (garbage in, garbage out – «мусор на входе, мусор на выходе»). Информатизация с необходимостью предполагает предварительное упорядочивание административных процессов, и не столько «выпрямление логики» или «упрощение», сколько прежде всего исправление несуразностей, которые создаются многообразными конфликтами интересов. Иначе информатизация приведет только к ухудшению качества государственного управления: агент получит ИКТ для реализации конфликта интересов, облегчения ухода от выполнения поручений принципала.

Поэтому первым делом ИКТ должны быть использованы для для достижения прозрачности и подотчетности. В противном случае ИКТ принесут пользу прежде всего отдельным чиновникам-агентам, а не их принципалам (в частности, налогоплательщикам, за счет которых проводится информатизация).

Годы информатизации государственных органов с очевидностью показали, что сами по себе установка компьютеров на столе каждого чиновника или даже создание в интернете вебсайта (даже торжественно называемого «порталом») каждым ведомством не способны поднять прозрачность и подотчетность государства, равно как и других характеристик качества государственного управления. Компьютеры стали просто дорогостоящей заменой печатных машинок и шкафов с бумагами, а вебсайты – отчетными инструментами пиар-службы ведомства.

За счет имеющих правовые последствия процедур раскрытия информации и электронной фиксации действий чиновников в административном учете внедрение ИКТ способствует укреплению прозрачности и подотчетности как базовых характеристик качества государственного управления. В этой ситуации роль собственно ИКТ в административной реформе сходна с ролью топора в каше, который хотя сам по себе и не улучшает ее вкус, но сильно способствует ее приготовлению.

Для проведения реинжиниринга административные процессы должны быть формально описаны, и, после оптимизации, автоматизация их исполнения должна осуществляться дешёвыми компьютерными технологиями. Важно при этом отметить, что нормативная база при этом изменяется и учитывает использование ИКТ в новых административных процессах. Изменение нормативных актов как раз и заставляет считать электронизацию государства истинной реформой государственного администрирования, реализуемой, в том числе, и внедрением новых технологий, делающих возможными новые общественные отношения, новые общественные институты.

Переустройство административных процессов в ходе реформы обязательно должно проводиться так, чтобы они опирались на базовые институты электронного государства, и наоборот – никакая «информатизация» не проходила без одновременной реорганизации государственного администрирования в той или иной области и нормативного закрепления этой реорганизации.

Критерием успешности реорганизации в этом процессе служит улучшение качества государственного управления, поэтому мониторинг качества госуправления является средством оценки хода административной реформы и электронизации государства.

Тем самым «электронизация» базовых институтов государственного администрирования (с результирующим получением институтов «электронного государства») является во многом законодательной, а не технической задачей. Сама суть «электронизации институтов» состоит в том, чтобы адекватно реализовать основные принципы права при использовании новых ИКТ-технологий для улучшения качества государственного управления.

Представительство правительства в интернете должно столь же улучшать (не меняя ее правовой сущности) функцию публикации нормативного акта и придания ему силы закона, как это сейчас делает «Российская газета» по сравнению с глашатаями на Лобном месте.

Улучшение качества государственного администрирования означает изменение устоявшихся общественных институтов, обеспечивающих сегодняшний уровень этого качества. В России около двух миллионов чиновников всех уровней, и все эти люди должны перестроить свою деятельность. Тем самым речь идет об институциональной реформе.

Изменение общественных институтов не может сводиться только к появлению новой техники, хотя новая техника нередко помогает решить ранее не решаемые локальные проблемы в рамках старых институтов (в том числе решение этих локальных проблем может даже ухудшать качество государственного управления, освобождая госслужащих-агентов от их зависимости от принципалов).

Таким образом, реальные результаты в области изменения практики государственного администрирования могут быть достигнуты только тогда, когда технические аспекты информатизации станут частью административной реформы как институциональной реформы государственного администрирования.

У административной реформы должны быть:

1)  основная цель: повышение качества государственного управления путем интегрирования инструментов повышения этого качества в государственное администрирование;

2)  «заказчик» реформ (принципал) – общество ;

3)  специальные исполнители (агенты изменений) – «административные инженеры»: проводники реформ, свободные от конфликтующих с реформами обязанностей;

4)  среди целей реформ – «электронизация» базовых институтов государственного администрирования (создание институтов электронного государства), прежде всего:

государственного учета (нефинансового); внутреннего и внешнего информационного контроля и независимого аудита информационных систем; раскрытия для граждан и контролирующих органов информации государства; формализованных административных процедур и других базовых институтов государственного администрирования (ресурсного планирования, оргдизайна, управления персоналом, лидерства, координации, отчетности, бюджетирования, управления процессами, проектами и программами);

5)  в сочетании с реформой информационного регулирования с целью учесть влияние массового использования ИКТ в обществе и государстве;

6)  при одновременном учете специфики:

политической сферы деятельности государства – с необходимостью регламентации процесса выработки и принятия политических решений; правовой сферы деятельности государства, которая является процессом не в управленческом, а скорее в судебном смысле этого слова. Социально-экономической сферы деятельности государства с ее процессами эффективного и результативного использования ресурсов для достижения заданных другими двумя сферами деятельности государства результатов.

Влияние электронизации базовых институтов государственного администрирования на качество государственного управления всеобъемлюще и не ограничивается только увеличением характеристик его прозрачности и подотчетности (хотя эти две характеристики, специфически относящиеся именно к администрированию, наиболее легко усилить при помощи ИКТ):

Для реализации политических ценностей новые технологии в совокупности с регламентами раскрытия информации и общественных консультаций (которые могут проводиться с использованием новейших средств организации групповой работы с использованием интернета) влияют и на ориентацию на консенсус, и на участие граждан в разработке политики и на реагирование на проблемы. Ведь даже тихий голос теперь может быть услышан, а его надлежащий учет проконтролирован. Для реализации правовых ценностей (характеристик) качественного госуправления институт электронного государственного учета создает новые способы работы, особенно в той части, что касается контроля за деятельностью должностных лиц как по «текущим» вопросам, так и в части контроля за правомерностью ограничения прав граждан через механизмы налогообложения и наложения регуляторного бремени. Для решения социально-экономических задач ИКТ предлагают программное обеспечение по управлению проектами и программами.

И все же, главное – это рост прозрачности и подотчетности, который невозможно получить другим способом, нежели чем при использования ИКТ. Так, серьезные результаты можно достигнуть за счет отказа от существующей бюрократической системы контроля чиновников, когда всякое принятие решения влечёт проверку того, соблюдались ли чиновником требования его инструкций. При наличии институтов «электронного государства» система обратной связи с обществом в целом сможет делать акцент не на скандалах «разбора происшествий», а на предварительном контроле проектов потенциально проблемных решений. По мере обнародования информации о готовящихся решениях, будет выявляться реакция граждан, у которых есть предоставляемая демократией возможность вовремя «сорвать стоп-кран».

Система электронного государственного учёта будет играть роль своеобразного «самолётного черного ящика», который записывает и закрытую часть информации, обычно не публикуемую при штатном развитии событий.

При наличии институтов «электронного государства» чиновник будет меньше связан регламентами и более свободен в выборе подходящих средств для выполнения своих обязанностей в интересах граждан, то есть и более результативен, но граждане не будут подвергаться риску роста дминистративного произвола, ибо произвол будет а) публичен (прозрачность) б) зафиксирован с известным источником и правовыми последствиями (подотчетность).

Демократия и государственное администрирование

Ранее решение агентской проблемы было сформулировано только в самой обшей форме – мы не рассмотрели важные частные детали, которые касаются определения того, кто является принципалом государственных чиновников и каковы конкретные механизмы ответственности агента-государства перед принципалом.

Эти решения определяются формой правления в государстве. Действительно, на первый взгляд непонятно, то ли государство требует от граждан прозрачности и подотчетности, то ли граждане требуют этого от государства. Большой Брат, считающий себя принципалом общества-агента, с удовольствуем использует все возможные технологии (включая административный реинжиниринг и электронизацию базовых институтов государственного администрирования), которые смогут обеспечить ему контроль над обществом.

Наиболее распространенным решением проблемы «кто главный принципал» в современных развитых странах является демократия. Действительно, институты демократического государства во многом подпадают под критерии, которые были выдвинуты ранее для нахождения способов решения проблем государственного администрирования.

Во-первых, демократия помогает идентифицировать принципала и выявить его интересы. Вместо периодического и случайного перехвата отдельными группами интересов контроля над той или иной точкой принятия государственных решений, при демократии происходит регулярный и надежный захват государства одной группой – «большинством». Такая ситуация имеет свои и положительные, и отрицательные стороны.

Положительной стороной является то, что в демократическую систему встроены механизмы обратной связи, которые связывают произвол чиновников и не дают им совершать поступки, не соответствующие доминирующей у «большинства» морали. Однако есть и отрицательная сторона - подчинение деятелей государства доминирующей морали «отсекает» как ужасные «из дикого прошлого», так и замечательные «из высокоморального будущего», но еще неконвенциональные для большинства, поступки.

Так, при демократическом правлении праведник никогда бы не стал президентом Содома.

Во-вторых, демократия предполагает регулярные выборы с возможностью смены чиновников, а развитая демократия предполагает также наличие политических репутаций, о которых заботятся заинтересованные политики. Все это является действенными механизмами контроля над агентами и во время выборов, и в промежутках между выборами.

В-третьих, многие бюрократические регламенты в демократическом государстве направлены как раз на реализацию интересов граждан, ограничивая свободу действий чиновников и даже осознанно уменьшая эффективность государства, чтобы уменьшить вред от принятия решений тех типов, которые могут оказаться опасными или аморальными.

При этом в развитой демократии механизмы обратной связи работают таким образом, что контроль над чиновниками не всегда требует введения трудноизмеримых показателей. Современная концепция «делиберативной демократии» предполагает предварительное обнародование государством планируемых решений и выслушивание мнения заинтересованных сторон. В результате допустимые действия чиновника поддаются более точной настройке и адекватно отражают текущие интересы граждан, а риск принятия опасных решений снижается.

Наконец, демократия не имеет значительных побочных эффектов. Конечно, как было сказано ранее, она не всегда позволяет принять лучшие с научной или с моральной точки зрения решения, однако нет причин полагать, что меньшинство или отдельная субкультура смогут устойчиво достигать, будучи у власти, других результатов. Ведь этому меньшинству для сохранения власти всё равно придется поддерживать свою легитимность путем апелляции к тем самым ценностям, которые доминируют в данном обществе.

Демократические институты в первую очередь определяют вполне определённый способ выработки государственной политики, поэтому любые рекомендации для государственного администрирования, выработанные на основе этой аналогии, должны быть проверены на работоспособность в условиях ограниченной демократии или даже её отсутствия.

Поэтому мы рассмотрим применимость описанной выше модификации базовых институтов государственного администрирования в институты «электронного государства» в стране с неразвитым гражданским обществом, без опробованной десятилетиями традиции демократических выборов. Другими словами, в стране, похожей на Россию, где сильна роль единоличной власти президента. Если эти новые институты будут соответствовать критериям пригодности институциональных решений для смягчения агентских проблем в государственном администрировании, то указанная институциональная реформа действительно может стать универсальной информатизационной компонентой административной реформы.

Во-первых, даже при полном отсутствии демократии, в ходе связанного с электронизацией административного реинжиниринга будут сняты многие организационные (но не личные!!!) конфликты интересов – чиновник будет получать меньше взаимоисключающих поручений. Будет более точно определен принципал для каждого агента (государства, ведомства, госслужащего). Административные регламенты более точно опишут права и обязанности каждого агента с точки зрения его принципала (не путать с более точным описание прав клиента и обязанностей государства в модели «сервисного государства»: покупатель не является принципалом, а продавец – агентом. Об этом подробней чуть далее).

Во-вторых, внедрение электронного государственного учета, формализованных административных процессов и других операционных институтов электронного государства даст принципалам возможность заставить агентов придерживаться сформулированных для них поручений.

В-третьих, хотя общество далеко не всегда может повлиять на принятие политических решений без развитых демократических институтов, раскрытые публично проекты решений будут обсуждаться гражданами, и принимающие решения чиновники смогут повысить качество принимаемых решений – хотя бы за счет того, что они будут лучше понимать возможную реакцию общества и, возможно, принимать ее во внимание.

В-четвертых, побочные последствия и тут не будут существенными. В результате электронизации институтов государственного правления у политиков и чиновников появится больше информации о том, как бороться с несогласием с их решениями, возникает опасность роста авторитаризма – как «просвещенного», так и не очень. Однако любая власть – авторитарная она или демократическая – в конечном итоге опирается на поддержку большинства. Поэтому возможности для маневра у власти будут ограничены базовыми институтами государственного администрирования в форме институтов электронного государства: будут снижены возможности проведения политики, коренным образом отличающейся от чаяний большинства граждан, ведь информированность граждан даже о подготовке авторитарных решений станет лучше, а «предупрежден – значит вооружен».

Заказчики и исполнители административной реформы

Ранее было сказано о том, что реального изменения качества государственного администрирования можно ожидать тогда, когда у административной реформы в целом и у каждой программы административного реинжиниринга в частности (и тесно связанной с ними деятельности по электронизации государства) появятся точно определяемые заказчик и исполнители, деятельность которых по реформированию не находилась бы в конфликте с иными должностными обязанностями.

Далее мы не будем различать, идет ли речь об административной реформе в целом, или о конкретной программе административного реинжиниринга той или иной функции государства и сопутствующей ему электронизации базовых институтов государственного администрирования в этой области. Ведь каждое изменение способа выполнения той или иной функции государства – это тоже реформа, к которой применимы все те же рассуждения, что и к объемлющей их административной реформе как механизме массового запуска программ административного реинжиниринга.

Кто может выступить в качестве заказчика реформы? Очевидно, что заказчика необходимо искать среди лиц заинтересованных, то есть среди тех, кто контролирует или предполагает контролировать государственный аппарат и может выиграть от улучшения качества государственного администрирования. В странах развитой демократии очевидным заказчиком являются граждане или, по крайней мере, большинство граждан. В странах с неразвитым гражданским обществом таким заказчиком может быть только высшее руководство государства.

Практическая проблема здесь состоит в том, что ни народ в целом, ни высшее руководство государства в частности, не пишут основополагающие тексты реформ – это делают эксперты. Соответственно, на экспертах лежит задача по убеждению потенциальных заказчиков в целесообразности реформ и обоснованию конкретного варианта реформирования. Общие принципы подобной работы не зависят от конкретного содержания реформы: все начинается с демонстрации проблем с текущим положением дел и обсуждения критериев выбора подхода к их решению. После выбора вариантов решения оценивается способность справиться с побочными эффектами от их реализации, и, в случае успешности предыдущих стадий, всё заканчивается планированием практической реализации реформ.

Будут ли среди заказчиков административной реформы в современной России политики и политические партии – вопрос неоднозначный. Ведь эта реформа не является политической в том смысле, что непосредственно не связана собственно с инструментами определения направлений политики государства (public policy). Административная реформа касается не столько целей и намерений государства, сколько управления средствами их достижения как в смысле предоставление средств, так и ограничения их выбора. Административная реформа, не касаясь содержательных политических вопросов, существенно перестраивает аппаратную, процедурную сторону работы государства – выражаясь юридическим языком, она предполагает изменение процессуального, а не материального права.

С другой стороны, как известно, с помощью изменения процессуальных норм можно добиться практически любого требуемого исхода судебного дела. Во многом это справедливо и для процедур работы органов государственной власти. Поэтому административная реформа не является полностью нейтральной к содержательным аспектам государственной деятельности – разные способы устройства государственного аппарата по-разному влияют на реализацию тех или иных функций государства.

Поэтому в рамках административной реформы важно обращать внимание на реализации процедурных вопросов для исполнения разных, зачастую противоречащих друг другу, функций.

Управление (бюджетирование), ориентированное на результат, способно сделать более эффективной социальную деятельность государства (например, управление школами и больницами), но подрывает правоохранительную деятельность (например, заставляя антимонопольную службу тенденциозно интерпретировать и применять закон, чтобы получить целевые показатели концентрации на товарных рынках). И наоборот – бюрократический (регламентирующий) подход к администрированию оказывается благоприятным для осуществления правоохранительной деятельности, но неблагоприятным (не позволяет гибко добиваться поставленных целей) – для социально-экономической.

Бесполезно считать проводниками и исполнителями реформ всех служащих государственного аппарата. Большинство из них работает в своей должности гораздо дольше, чем любой министр, и не склонно в спешке выполнять новые установки руководства в случаях, когда это меняет их привычный образ действий.

Изменение общественных институтов является реформой, ограничивающей агентов в их свободе от требований принципалов. Такие реформы не могут проводиться самими реформируемыми.

В этой ситуации начальный кадровый резерв реформы состоит из естественно существующих внутри любого государственного аппарата «штрейкбрехеров» негласной забастовки чиновников по отношению к реформам – назовем их условно «недовольными» и «новаторами». К первым относятся те, кого не устраивает существующий способ организации работы. Ко вторым – те, кто в силу особенностей характера поддерживает изменения сами по себе – вне жесткой связи с их содержанием. Расширение кадрового резерва реформ связано с последовательным проведением руководством новой политики, которое приводит к постепенному расширению рядов сторонников реформы путём включения различных механизмов положительной обратной связи. Силы инерции, которые на первом этапе противодействовали успеху реформы, в конечном итоге начинают работать в ее пользу в качестве консервативных сил – вплоть до того момента, когда уже сложившееся новое статус-кво нужно будет менять следующей реформой.

Практическая сложность реализации этого сценария сейчас связана с тем, что существенные элементы совмещённых реформ – административной и «электронизации» - предполагают наличие ряда специальных знаний в таких областях, как:

Политическая теория, Экономика, Право, Теория государственного управления и ее административный инструментарий; Государственное администрирование:
административный учет, управление портфелями проектов и программ, информационный аудит, раскрытие информации, информационное регулирование, управление административным персоналом, управление административными процессами, проектами и программами, архитектура программного обеспечения государства,
и т. д.

При этом в современных условиях такие знания, чаще всего, требуют ориентации ещё и в широком спектре информационно-коммуникационных технологий, наряду с глубоким пониманием специфических особенностей юриспруденции, политической науки и теории государственного администрирования.

Тот факт, что названия перечисленных выше предметных областей, сходны с соответствующими дисциплинами в рамках менеджмента, не должен порождать ощущение, что приоритетом является массовое заимствование для теории государственного администрирования подходов коммерческого сектора. Дело в том, что «в готовом виде» соответствующие бизнес-дисциплины не ориентированы на то, чтобы иметь дело с маленьким горизонтом планирования, низкой степенью контроля администраторов над внутренней организацией и кадрами своего ведомства, размытости и противоречивости ставящихся задач, активным вмешательством СМИ и политиков в операционную деятельность. Соответственно, перенесение опыта коммерческих фирм в конечном итоге будет попыткой воспроизвести условия коммерческого сектора, то есть, избавиться от защитных механизмов регламентации и уменьшить влияние политики над процедурами, ослабив тем самым общественный контроль над государственным администрированием.

Качественные заимствования коммерческих подходов возможны только на подготовленную основу в виде теории государственного администрирования и ее отдельных дисциплин. Только в этом случае государство будет избавлено от постоянного следования вчерашней бизнес-модели с непрерывным выискиванием побочных последствий путаницы между операционным менеджментом и государственным администрированием post factum.

В такой ситуации едва ли возможно проведение комплексных институциональных преобразований без появления в ведомствах «административных инженеров», отвечающих за организацию государственного администрирования в целом, и за согласование задач текущей информатизации государственных органов с задачами повышения качества государственного управления в частности. Напомним, что «административные инженеры» решают общие задачи операционной формы государственного администрирования, но не касаются специфических задач содержания государственной деятельности – выработки политики, разрешения споров, управления собственностью и т. д. То есть административные инженеры не должны являться линейными государственными чиновниками, ответственными за отправление каких-либо конкретных функций государства, они занимают мета-позицию по отношению к чиновникам.

Задачи «административных инженеров» во многом сходны с задачами советников по стратегии (policy advisors), которые осуществляют оценку государственных решений при помощи привлечения не только экономического инструментария, но и качественных методов политологии, социологии, этики, теории государственного администрирования, психологии. Разница в том, что «политический аналитик» сосредоточен на внешних результатах деятельности государства, тогда как «административный инженер» сосредоточен на проблемах внутренней организации государства. И уж совсем различны сферы деятельности «административного инженера» и политического консультанта (political advisor), который оценивает решения не с государственной точки зрения (т. е. точки зрения главного принципала государства – народа), а точки зрения конкретного нанявшего его политика.

Приложение 1. Критика популярных теорий административного реформирования

Представленный ранее подход в ряде существенных аспектов отличается от распространенных теорий, которые чаще всего используются при проведении административных преобразований. К таким теориям относятся «переосмысление государственного устройства» (reinventing government); реинжиниринг бизнес-процессов, уподобляющий государство частной корпорации (business process reengineering); новый государственный менеджмент (new public management).

У каждой из этих теория есть определенная специфика, если сравнивать эти теории друг с другом на основе их собственной логики. Однако при их сравнении с предлагаемым здесь подходом будет обнаружено их значительное сходство между собой. (См. Таблица 3).

Таблица 3. Сопоставление теорий административного реформирования.

Осветим подробнее перечисленные различия между традиционными теориями и предлагаемым подходом, а также последствия этих различий.

1) В предлагаемой модели государство является агентом граждан, а не поставщиком услуг; соответственно, и граждане являются принципалами, а не клиентами. При взгляде на это различие сторонника традиционных теорий разница кажется не очень существенной – в любом случае государству приходится обслуживать граждан.

Однако, во-первых, то, что в традиционной терминологии принято называть услугами, оказывают только федеральные агентства. Тогда как, например, контрольно-надзорные органы (федеральные службы) конкретных клиентов не имеют и не могут быть подчинены целям наиболее дешевого из возможных рассмотрения дел. Аналогично, не является продуктивным сравнение с услугой процесса разработки нового закона – ведь здесь обычно услуга одним оказывается вычетом из благосостояния других. Однако и применительно к самим исполнительным агентствам в социальном секторе термин «услуги» только мешает пониманию сути дела – ведь потребителем услуги является тот, кто ее оплатил (налогоплательщик), а не тот, кто получил. Так, если нанятый крестьянином работник кормит корову, то услуга оказывается именно крестьянину, а не корове.

И, во-вторых, взгляд на граждан как на клиентов лишает их роли заказчика политических решений – в том числе по поводу того, какие услуги им будут оказаны.

Таким образом, метафора «гражданин-клиент» применима к деятельности только одного из трех видов органов государственной власти (исполнительные агентства), да и то «наоборот».

2) Основной проблемой государственного администрирования в модели административной реформы и электроннизации государства является проблема агентских отношений, тогда как в традиционных теоретических моделях – излишняя бюрократия при малых результатах. Несмотря на то, что в обоих случаях от государства требуется дать больше «нужных» результатов, разница в том, что предлагаемый подход не считает «результаты», «эффективность» и «экономичность» универсальными ценностями – они хороши только для исполнительных агентств и именно там предлагает использовать управление по результатам (БОР, бюджетирование, ориентированное на результат), тогда как в правовых службах эти методы трактуются как вредные для беспристрастного применения закона, а в министерствах – как нерелевантные для решения задач политического участия и ориентации на консенсус.

Таким образом, мы опять видим, что традиционный подход подчеркивает социально-экономические (перераспределительные) стороны государственного администрирования и имеет тенденцию мешать надлежащей реализации правовых и политических функций.

3) В предлагаемом подходе используется выделение в деятельности государства в целом и исполнительной власти в частности трех сфер (политики, права и социально-экономической), а не двух (политики и социально-экономической). Нельзя сказать, что традиционные подходы не знают использованного здесь разделения – в конце концов, оно оказалось каким-то образом закреплено в существующей структуре органов исполнительной власти. Однако, это разделение было сделано только для избежания некоторых строго определенных конфликтов интересов (между выработкой политики и ее реализацией, между разработкой законов и вынесения на основе их решений, между контрольно-надзорной и хозяйственной деятельностью), тогда как игнорирование содержательной специфики этих трех сфер порождает новые конфликты (например, между точным следованием служб закону или плану, в том числе достигая выполнения планов путем изменения «неудобных» для этого законов с ущербом для справедливости, но выигрышем для достижения плановых показателей результативности).

Есть и другой аспект выделения трех сфер государственной деятельности, а не двух. В традиционном подходе одна из ипостасей государства – администрирование – подчинена другой сфере – политике, причем подчеркивается вредность вмешательства политиков в текущую деятельность чиновников (разделение властей). В предлагаемом подходе такой взгляд в основном поддерживается с той существенной оговоркой, что администрирование подчинено стратегическим принципам государства (policy), но в силу государственного управления накладывает ограничения на неконтролируемые обществом решения в рамках текущего политического процесса (politics).

4) Если говорить о роли прозрачности и подотчетности, то здесь в традиционном подходе проявляется ограниченность метафоры клиента. Ведь те, кто в терминах традиционного подхода «получают государственные услуги», и так хорошо осведомлены об их количестве и качестве, а потому не нуждаются в дополнительной информации.

Необходимость в информации возникает у людей в другой их роли – роли граждан, которые не получают определенную услугу, а совместно договариваются о заказе набора различных услуг. Требуя от государства прозрачности и подотчетности, сторонники традиционного подхода выходят за пределы исходных посылок своей модели. Вместо акцента на подробный отчет государства о действительно оказанных услугах делается упор на информирование потенциальных получателях о возможности их получения.

При этом происходит крен в сторону поиска измеримых результатов и настройки стимулов деятельности государственных служащих на них. Заметим, что такой подход признан опасным даже в коммерческом секторе, где наиболее важные результаты деятельности (прибыль, доля рынка, объем продаж) лучше измеримы, чем в государстве. Дело в том, что даже в частной компании, единственной целью которой является получение прибыли, есть много аспектов, которые трудно измеримы, но влияют на долгосрочную способность компании приносить прибыль. Поэтому в операционном менеджменте предпочтение отдается не только и даже не столько денежным стимулам, сколько развитию корпоративной культуры.

5) Предлагаемый здесь подход не делает исходных предположений о форме государственного правления, тогда как традиционный – делает (это обязательно должна быть демократия в предположении о развитом гражданском обществе). Однако вопреки интуитивным представлениям именно предлагаемый подход лучше совместим с действительной демократией – причина этого лежит в том, что он признает несовместимость подчинения политической сферы управлению по результатам, где математика имеет тенденцию заменять политику и этику.

Суммируя сказанное, административная реформа, которая опирается на традиционные подходы, будет приносить свои плоды на ниве улучшения социально-экономической деятельности, достигая это за счет искажения стимулов деятельности правовых институтов, коммерциализации политики, ликвидации встроенных в государство защитных механизмов захвата какой-то особенно активной группой интересов. При этом в решение базовой задачи повышения подотчетности чиновников вмешается фактор мультипринципальности – каждый чиновник одновременно будет должен ориентироваться в своей деятельности и на начальника, и на «клиента».

Разница между описанными подходами к государственному управлению и администрированию отражается и в существующих моделях электронного государства. Как это и следует из традиционного подхода, большинство развитых стран в той или иной степени используют ИКТ для повышения прозрачности органов власти, повышения эффективности их работы и расширения участия граждан в выработке государственной политики. Наличие этих компонентов определяется традиционным для теории государственного администрирования различением выработки политики (policy) и управления (administration). В силу того, что традиционные подходы признают наличие двух указанных сфер, они признают и соответствующие им ценности.

Именно такой подход отражен в разработанном Bertelsmann Stiftung индексе сбалансированного «электронного государства» (Balanced E-Government Index, BEGIX), который разделяет пять ценностей «электронного государства» на два вида. К первому виду относятся ценности «электронного управления» (польза от государственных услуг для граждан, эффективность, управление изменениями). Ко второму виду принадлежат ценности «электронной демократии» (прозрачность и участие). (См. http://www. begix. de)

Тем не менее, как следует из предлагаемого здесь подхода, есть несколько проблем, которые не могут быть адекватно решены, если при строительстве «электронного государства» не будет использован более интегральный взгляд на органы исполнительной власти, в рамках которого:

наряду с признанием политической и социально-экономической сферы признавалось бы наличие правовой сферы (игнорирование традиционным подходом правовой сферы, в частности, означает, что BEGIX вовсе не является по-настоящему сбалансированным индексом);

признавалась бы специфика каждой из трех сфер деятельности государства и учитывалась ценность разделения этих трех сфер по различным органам как аналога классической доктрины разделения властей (признание де-факто существующего неразделения властей в исполнительной власти); признавалась бы проблема мультипринципальности и общего агента.

В практической плоскости построения «электронного государства»:

Во-первых, не достаточно создать инфраструктуру для общественных консультаций по поводу государственной политики (в нынешних министерствах и государственном собрании) и для административного реинжиниринга (для агентств). Требуется также создание сквозной для всех ведомств инфраструктуры для правовой деятельности государства (для деятельности служб и судов), что предполагает использование ИКТ для целей фиксации юридических фактов (институт электронного государственного учета).

Во-вторых, недопустимо применение модели Захмана, где государство уподобляется частной корпорации, каждое из подразделений которого служит общей цели. Существование трех ветвей власти и трех соответствующих им сфер деятельности государства в целом и исполнительной власти в частности является сознательно организованным институтом, отражающим наличие разных целей государства и разных взглядов на государство. Ориентация министерства или службы на результаты столь же противоречит природе министерства и службы и по тем же причинам, что управление таким же образом парламентом или судом. Подчинение служб или агентств ценностям участия и консенсуса также противоречит природе правоохранительной и управленческой деятельности. Аналогично, процедуры решения споров о праве не помогут лучшей организации министерств и агентств. Поэтому электронизация ведомств каждого типа должна проводиться на основе специфических для каждого вида ценностей и исключать подчинение деятельности ведомств одних сфер деятельности государства ценностям других сфер деятельности государства.

В-третьих, следует отказаться от кажущегося решения проблем мультипринципальности и общего агента путем объявления «кандидатов в принципалы»- отдельных граждан «клиентами». Разумеется, это верно, что наличие общего агента является очевидной проблемой, а наличие общего поставщика услуг (поставщик – это не агент!) – далеко не всегда является проблемой даже при его единственности. Однако даже концептуальное изъятие отдельных граждан из «кандидатов в принципалы» не отменяет того, что органы власти, как правило, имеют конфликтующие задачи и определение соотношения между решением этих задач не является алгоритмизируемой управленческой деятельностью, которую можно задать путем задания набора административных процессов или набора показателей результативности. Реальная практика органов власти, которые не избавлены от мультипринципальности, требует использования специально адаптированных методов управления административными проектами и программами, которые, в отличие от административных процессов, не столь регулярны, чтобы иметь свои регламенты и имеют конечный срок осуществления.

Приложение 2. Применимость инструментов государственного управления в российской исполнительной власти

В соответствии с возможностью принципала наблюдать промежуточные результаты деятельности и проверять соответствие этих результатов ставящимся задачам в российской исполнительной власти можно выделить четыре типа деятельности, которыми преимущественно занимаются те или иные ведомства:

1. Деятельности, где наблюдаемы и отдельные действия, и факт достижения долгосрочных поставленных целей.

Примеры: налоговые органы, », несудебные правоприменительные органы (в части контроля[1]).

Управление такими организациями может быть организовано достаточно эффективно, количественные целевые показатели при их соответствии сути деятельности способны улучшить качество управления. Регламенты в деятельности также будут эффективны в силу хорошей наблюдаемости их исполнения.

2. Деятельности, где наблюдаемо достижение конечных задач, но слабо наблюдаемы отдельные действия (и их результаты).

Примеры: армия в военное время, правоприменительные органы (в части надзора).

Такие организации не могут использовать управление по ключевым показателям эффективности, а вынуждены полагаться на этику и чувство долга у своих сотрудников, а также воспитание этих качеств в сотрудниках – в противном случае требуемые системой стимулирования работников результаты будут получаться за счет неправомерных действий.

3. Деятельности, где наблюдаемы отдельные действия и их результаты, но трудно оценить, насколько они приблизили к достижению ставящихся задач.

Примеры: армия в мирное время, тюрьмы, психиатрические лечебницы, правоустанавливающая деятельность.

Управление в таких организациях построено на сочетании проверки исполнения регламентов и подбора профессионального персонала.

4. Деятельности, где слабо наблюдаемы как непосредственные результаты, так и их полезность для решения ставящихся задач.

Примеры: милиция (в превентивной части деятельность – охране правопорядка), учителя.

Для такой организации можно установить определенные показатели деятельности, но они будут находиться в конфликте друг с другом и ставящимися задачами, провоцировать ориентацию на отчетность вместо ориентации на существо деятельности. Эффективное государственное управление в таких организациях невозможно, но эффективность управления можно поднять путем подбора одновременно профессиональных и добросовестных служащих и созданием соответствующей организационной культуры.

В итоге можно выделить три основных инструмента государственного управления:

Контроль за результатами (для контрольных ведомств, агентств); Контроль за исполнением регламентов (для контрольных ведомств и министерств); Управление персоналом (для надзорных органов, министерств и деятельностью по охране правопорядка).

Конкретизируем логику государственного управления применительно к федеральным службам, министерствам и агентствам.

Федеральные службы

Федеральные службы занимаются главным образом правовой сферой – надзорной и контрольной деятельностью. Надзор – это система выявления инцидентов, требующих контроля, и выявление имеющих значение для контроля фактических обстоятельств. Контроль – доказательное определение соответствия или несоответствия отдельных действий граждан или фактических обстоятельств требованиям закона и изменение в соответствии с этим юридических статусов.

При выполнении контрольных функций орган исполнительной власти является специфическим аппаратом судебной власти (квази-судебным органом), рассматривающим часть дел, которые в принципе могли бы быть рассмотрены в суде, и которые в соответствии с Конституцией РФ могут быть обжалованы в суде.

Основными характеристиками качества государственного управления для контрольной и надзорной деятельности являются верховенство права, а также равенство и недискриминация. Администрирование в федеральных службах поэтому предполагает прежде всего обеспечение реализации этих принципов и только во вторую очередь – других (эффективности и результативности, участия и т. д.).

Оценка надзорной и контрольной деятельности с точки зрения государственного управления должна проводиться двумя путями:

Во-первых, в какой степени административное правоприменение приближено к тем стандартам, которые предоставляет людям доступ к наиболее авторитетному правоприменительному органу – суду. В значительной степени это количественно может быть выражено в доле решений органа власти, которые были успешно оспорены в суде заинтересованными сторонами.

Во-вторых, в какой степени правоприменительный орган выполняет еще одну роль суда – правоубеждающую. Другими словами, в какой степени исполнение требований органа основывается не на механизмах правопринуждения, а на оценке его действий как справедливых и объективных. В значительной степени это количественно может быть выражено в доле решений органа власти, которые оспаривались в суде заинтересованными сторонами. Стоит заметить, что хотя на первый взгляд выполнение функции правоубеждения сходно с политической ценностью ориентации на консенсус, речь идет о другом явлении. Ведь если в политической сфере консенсус касается непосредственно содержания решения, то здесь речь идет о форме его получения – желательно, чтобы все тяжущиеся стороны признавали, что решение правомерно (соответствует принципам верховенства права, равенства и недискриминации).

Чем хуже орган власти справляется с указанными требованиями к надзорной и контрольной деятельности, тем скорее государство должно отказаться от дублирования расходов на проведение административного и судебного процесса в двух ветвях власти и передаче рассмотрения соответствующих дел в суды.

В общем и целом, контрольная (но не надзорная) деятельность в органах исполнительной власти является деятельностью второго типа – наблюдаемы основные стадии разбирательства, вынесенное решение и оценка данного решения органами правосудия, если дело доходит до оспаривания решения. Соответственно, приближение результатов деятельности к заданным результатам достигается за счет приближения административных процедур к «эталонным» процессуальным требованиям, используемым судебными органами.

Надзорная же деятельность в отличие от контрольной является не квази-судебной, а полицейской – в разных аспектах этой деятельности ей присущи особенности второго и четвертого типов.

В деятельности второго типа управление может строиться с опорой на количественные показатели, например, характеризующие количество идентифицированных правонарушителей, наличие правонарушения в действиях которых было подтверждено судом или органом контроля, но основное внимание должно уделяться профессиональной этике.

В той части, в какой надзорная деятельность является превентивной, количественные показатели деятельности приведут к ухудшению работы органа, а регламенты по большей части будут неэффективны. Характерные примеры: милиция, ДОБДД. Основным инструментом управления здесь должна быть забота о профессионализме и добросовестности персонала.

Федеральные министерства

Основными принципами деятельности федеральных министерств, как работающих в политической (установление норм жизни и целей социально-экономического развития) сфере являются ориентация на консенсус, совместная работа граждан и власти, быстрое реагирование на возникающие проблемы.

В административном смысле здесь речь идет о деятельности третьего типа, где хорошая (потенциальная) наблюдаемость отдельных действий сочетается с низкой способностью проверить конечную их целесообразность. Для управления такими ведомствами необходимо использовать как регламенты, так и заботу о профессионализме и этике сотрудников ведомства. В практическом смысле эти инструменты предполагают:

Во-первых, принятие и реализацию регламентов, которые касаются всех стадий нормотворческого процесса, включая регламенты раскрытия информации относительно рассматриваемых проектов политических решений, регламенты анализа последствий этих решений, регламенты проведения общественных консультаций, регламенты регулярного пересмотра решений.

Во-вторых, подбор компетентного персонала, который будет в состоянии адекватно оценивать последствия реализации тех или иных законодательных инициатив и их воздействие на различные группы граждан.

В-третьих, формирование организационной культуры, в которой все служащие ведомства будут осознавать основную сущность (миссию) ведомства – создавать справедливые правила совместной жизни в обществе или, выражая ту же мысль по-другому, правовые законы. Именно это требование отражено в ст. 1 Конституции РФ, которая провозглашает Россию правовым государством.

Здесь стоит кратко осветить как сходство, так и различие политических и правовых ценностей. Сходство состоит в том, что высшей ценностью для правовой и политической сфер является справедливость. Различие состоит в способе реализации справедливости, ведущей к разным результатам.

В правовой сфере речь идет о содержательном анализе на основе как законодательства, так и общих принципов права.

В политической сфере требование справедливости отражено не содержательно, а формально – максимально справедливым считается то решение, которое мог бы поддержать каждый член общества, независимо от соответствия его общим принципам права. Поэтому политическая сфера может инициировать создание неправовых законов – законов, которые нарушают принцип формального равенства правосубъектности и правоспособности всех граждан. Возможность принятия таких законов определена ст. 7 Конституции РФ, которая провозглашает Россию социальным государством, однако ст. 55 Конституции РФ накладывает на социальную деятельность ряд ограничений:

1)  Социальная деятельность государства не должна достигать таких размеров, при которых можно будет говорить об отмене или даже умалении отдельных прав человека и гражданина, подразумевающем законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы меньшей, чем необходимая с точки зрения основного содержания этих прав и свобод;

2)  Никакие ограничения прав и свобод человека и гражданина не могут быть сделаны на основе подзаконных актов;

3)  Исчерпывающим перечнем оснований для ограничения прав и свобод человека и гражданина является «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

4)  Ограничение прав и свобод не должно превышать минимально необходимую меру, позволяющую реализовать приведенные в предыдущем пункте цели.

5)  Должны одновременно выполняться все перечисленные в пп. 1-4 требования, а также остальные требования Конституции РФ.

Проверка соблюдения данных ограничений должна быть частью регламентов, которые регулируют осуществление законодательного процесса как внутри министерств, так и в парламенте.

Федеральные агентства

Для федеральных агентств основным инструментом государственного управления, встраиваемым в администрирование, является «управление по результату». Основные результаты деятельности агентств, как правило, хорошо видны и могут быть отражены в показателях результативности (способности агнетства получить требуемый от него результат), эффективности (максимальной отдачи от вложенных в агентство денежных и иных ресурсов) и экономичности (наименьших затрат вложенных ресурсов на единицу результата). Эти показатели характеризуют оба основных вида деятельности агентств:

Исполнение социальной политики – деятельности по перераспределению благосостояния одних отдельных граждан и отдельных категорий граждан в пользу других по соображениям «социальной справедливости»; Исполнение промышленной политики – деятельности, которая хотя и предполагает перераспределение благосостояния отдельных граждан и отдельных категорий граждан, но направлена не на достижение «социальной справедливости», а на рост совокупного общественного благосостояния.

То, что «управление по результату» выделено в качестве основного инструмента государственного управления для агентств, не означает, что речь идет об единственном инструменте. Даже в частном секторе, где основные показатели деятельности (продажи, прибыль, доля рынка) хорошо наблюдаемы, менеджеры избегают максимальной увязки вознаграждений работников с этими показателями. Это происходит потому, что даже в этой ситуации остается много аспектов деятельности, которые трудно измеримы, но влияют прежде всего на долгосрочную способность компании приносить прибыль. Именно поэтому столь высока роль корпоративной культуры в современном операционном менеджменте.

Приложение 3. Региональные аспекты администрирования

Перечисленные ранее особенности администрирования в трех сферах деятельности государства в одинаковой мере применимы к федеральным и региональным органам власти, и даже к органам местного самоуправления. Сложность здесь состоит не в выборе правильного способа администрирования в рамках конкретной сферы, а в определении того, кто именно – Федерация, или субъект Федерации, или муниципалитет – отвечает за деятельность в той или иной сфере.

На первый взгляд, ситуация проста – ст. 71 Конституции РФ перечисляет предметы исключительного ведения Федерации, ст. 72 – устанавливает предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, тогда как относительно всех остальных предметов ведения «субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). Все, что нужно сделать для реализации этих положений, сводится к установлению смысла таких не всегда однозначно трактуемых выражений как «общие принципы налогообложения», «основные гарантии избирательных прав», «федеральные информация и связь».

Данная схема осложняется тем, что федеральные и региональные органы иногда заинтересованы в передаче полномочий «вниз» (на региональный уровень) или «вверх» (на федеральный). Такого рода деятельность предполагает соблюдения целого ряда специфических правил.

С правовой точки зрения наиболее важным фактом в делегировании полномочий является то, что как федеральные, так и региональные органы власти обладают специальной правоспособностью – если привести сравнение из бизнеса, то они имеют право использовать свои полномочия только для осуществления «уставных целей организации» и ни для чего больше. Аналогично, менеджеры благотворительного фонда ограничены в праве вкладывать деньги в производство, а менеджеры производственной организации – в благотворительность. Служат ли «непрофильные» операции благу принципалов данной организации – всегда вопрос пристального внимания и решения самих принципалов, а не самих агентов. В этой ситуации делегирование полномочий предполагает проверку соответствия соглашения о делегировании принципам корпоративного управления обеих сторон соглашения.

«Золотым правилом» при подобном делегировании является требование субсидиарности – передачи каждого полномочия на максимально низкий уровень, на котором оно может быть эффективно осуществлено.

Наряду с проблемой распределения полномочий существует еще один аспект отношений Федерации и ее субъектов – региональная экономическая политика, которая принимает форму региональной социальной политики (направлена на достижение «территориальной социальной справедливости» - выравнивания благосостояния граждан из разных регионов) или региональной промышленной политики (направлена на повышение «общей национальной эффективности» за счет перераспределения ресурсов между регионами).

Нельзя отрицать, что Конституция РФ в рамках своих «социальных» статей предоставляет РФ полномочия по осуществлению подобного рода деятельности. Однако социальная деятельность государства, как она представлена в Конституции РФ, имеет в виду помощь отдельным людям, волею судеб оказавшихся в непростых условиях. Помощь же регионам в целом (в которых живут весьма разные по их условиям жизни люди) является плохим способом достижения этой уставной цели. Соответственно, наличие социальной и промышленной политики в отношении регионов является признаком того, что деятельность государства хотя и находится в пределах его полномочий, но все же не соответствует поставленным перед ним целям (нарушает принцип специальной правоспособности, т. е. государство осуществляет деятельность, которую ему никто не поручал).

Это означает, что региональная промышленная политика государства должна потерять свой избирательный характер и сосредоточиться на создание предпосылок для экономического развития через обеспечение максимальной свободы для хозяйствующих субъектов и граждан в рамках существующих конституционных пределов во всех регионах, то есть осуществляться на федеральном уровне.

Что касается социальной политики, то приоритетом должна стать максимальная адресность, прозрачность механизмов распределения средств и максимальное соответствие способов распределения затрачиваемых средств предпочтениям доноров-налогоплательщиков.

Требует прекращения и государственная деятельность по развитию инфраструктуры -- эта деятельность является плохой как социальной, так и промышленной политикой. В социальной своей ипостаси она страдает от безадресности и игнорирования пожеланий тех, кому эта политика должна помочь. Многие пользователи условно-бесплатной (оплаченной, но не ими) инфраструктуры предпочли бы получить наличные деньги и, возможно, потратить часть из них на пользования услугами инфраструктуры же (например, транспорта и связи), но в других пропорциях, нежели рассчитывали проектировщики дотируемой инфраструктуры. В промышленной ипостаси развитие инфраструктуры за государственный счет страдает от неизбежной растраты ценных ресурсов – на соотношение между инфраструктурными и прочими отраслями промышленности устойчивое воздействие оказывает только величина потребительских расходов и ставка процента, тогда как искусственное изменение этого соотношения дает только временный эффект, такой же неустойчивый, как прямое вмешательство в структуру цен.

* * *

[1] Это достигается за счет наличия объективного измерителя качества решений – процедур судебного обжалования.