Николай Михайлович Конин
Административное право России в вопросах и ответах
Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - "Проспект", 2010 г., 256стр.
Учебное пособие подготовлено в соответствии с государственным образовательным стандартом по учебной дисциплине "Административное право России". Книга состоит из общей и особенной частей, в которых последовательно рассмотрены вопросы, такие как: предмет, система, источники административного права, его субъекты, правовые способы обеспечения законности в деятельности субъектов, формы, методы управленческой деятельности, государственное управление различных сфер общественной жизни. Пособие позволит быстро и эффективно подготовиться к семинарскому занятию, повторить пройденный материал перед зачетом или экзаменом.
Второе издание переработано и дополнено в соответствии с изменениями в законодательстве и концепцией реформы органов государственной власти.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов.
Оглавление
От автора
Часть общая
Раздел I. . Предмет, система и источники российского административного права
Тема 1. . Государственное управление как вид государственной деятельности и сфера действия норм административного права
1. . Понятие управления как сферы применения норм административного права. . Виды управления
2. . Государственная исполнительная власть и государственное управление как вид государственной деятельности (взаимосвязь и соотношение)
3. . Характерные особенности и структура государственного управления как вида государственной деятельности (исполнительной власти)
Тема 2. . Предмет административного права (области отношений административно-правового регулирования)
1. . Предмет, область, сфера административно-правового регулирования (взаимосвязь и соотношение)
2. . Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления)
3. . Внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности
4. . Общегосударственные контрольно-организационные отношения
5. . Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения
Тема 3. . Административно-правовые нормы и отношения в механизме административно-правового регулирования
1. . Понятие, особенности и виды административно-правовых норм
2. . Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых отношений
3. . Административно-процессуальные нормы и отношения
4. . Способы защиты административно-правовых отношений
Тема 4. . Система и источники административного права как отрасли права, науки и учебной дисциплины
1. . Основания и виды систематизации норм административного права
2. . Источники административного права и их систематизация
3. . Административное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина
4. . Место и роль науки административного права в системе наук об управлении (наук управления)
Раздел II. . Субъекты административного права
Тема 5. . Административно-правовой статус гражданина как субъекта административного права
1. . Конституционно-правовой статус личности и гражданина как основа всех отраслевых, особенных и специальных правовых статусов граждан
2. . Понятие, особенности и виды административно-правовых статусов гражданина
3. . Обеспечение административно-правовыми нормами прав, свобод, законных интересов граждан и механизма их реализации
4. . Особенности административно-правового статуса иностранцев и лиц без гражданства
Тема 6. . Административно-правовой статус общественных объединений граждан как субъектов административного права
1. . Понятие и виды (организационно-правовые формы) общественных объединений граждан
2. . Реализация административно-правового статуса общественных объединений граждан во взаимоотношениях с государством
3. . Полномочия государства по контролю и надзору за организацией и деятельностью общественных объединений граждан
Тема 7. . Правовой статус Президента РФ и его Администрации в системе исполнительной власти России
1. . Прерогативы Президента Российской Федерации как главы государства, гаранта Конституции, организатора и руководителя системы государственной исполнительной власти
2. . Правовой статус и структура Администрации Президента РФ
Тема 8. . Государственные органы исполнительной власти (органы государственного управления): система и компетенция
1. . Понятие государственного органа исполнительной власти (государственного управления) и его компетенции
2. . Организационно-правовые основы построения системы органов исполнительной государственной власти (государственного управления) и основные звенья ее структуры
3. . Структура системы федеральных государственных органов исполнительной власти (высшие, центральные, территориальные органы государственного управления)
4. . Структура системы органов исполнительной власти (государственного управления) субъектов Российской Федерации
5. . Правовые основы формирования, организационная структура аппарата и штаты государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления)
Тема 9. . Административно-правовой статус муниципальных органов местного самоуправления
1. . Система и правовой статус муниципальных органов в конституционной модели местного самоуправления
2. . Взаимоотношения муниципальных образований и их органов с государственными органами исполнительной власти
Тема 10. . Административно-правовой статус предприятий и социально-культурных учреждений
1. . Понятие и виды предприятия, социально-культурного учреждения. Административно-правовой статус предприятий и учреждений
2. . Органы внутреннего управления предприятием (учреждением), порядок их формирования и основы взаимоотношений со своими учредителями и работниками
Тема 11. . Служба и служащие (административно-правовой статус)
1. . Служба как специфический вид социально-трудовой деятельности. . Характерные признаки служащего
2. . Виды службы и служащих по действующему законодательству
3. . Государственная служба как организационно-правовая категория, элемент государственной организации и правовой институт
4. . Понятие государственной и муниципальной службы и служащего. Категории и группы должностей государственной и муниципальной службы
5. . Классификация служащих по сферам и видам государственной деятельности и функционально-должностным признакам и полномочиям. . Должностные лица
6. . Поступление на службу и способы замещения должностей на государственной и муниципальной службе
7. . Прохождение службы и аттестация государственных и муниципальных служащих
8. . Управление реализацией государственной кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы
9. . Меры поощрения и стимулирования деятельности государственных и муниципальных служащих
10. . Ответственность служащих за служебные проступки. . Дисциплинарная ответственность служащих за служебные (должностные) проступки и ее виды
11. . Основания и порядок прекращения служебных полномочий (увольнение со службы)
Раздел III. . Формы и методы управленческой деятельности (реализации компетенции субъектов исполнительной власти)
Тема 12. . Формы управленческой деятельности (реализации компетенции субъектов исполнительной власти)
1. . Понятие и виды форм управленческой деятельности субъектов исполнительной власти
2. . Понятие правовых актов государственного управления как основной формы реализации компетенции субъектов исполнительной власти. . Классификация правовых актов
3. . Требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления, и последствия их несоблюдения
Тема 13. . Методы управления (реализации компетенции) субъектов исполнительной власти
1. . Понятие метода управления как элемента управленческого процесса. Классификация методов управления
2. . Содержание и взаимосвязь убеждения, стимулирования, принуждения как всеобщих основных методов управления
Тема 14. . Административное принуждение и административная ответственность
1. . Понятие административного принуждения, его виды и соотношение с административной ответственностью
2. . Понятие и структура административной ответственности
3. . Основания и условия административной ответственности
4 . Субъекты административной ответственности
5. . Административные наказания (санкции)
6. . Производство по делам об административной ответственности (понятие и стадии)
Раздел IV. . Организационно-правовые способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности субъектов административного права как часть системы правоохранительной деятельности государства
Тема 15. . Правоохранительная деятельность как средство обеспечения дисциплины и законности в обществе и государстве
1. . Дисциплина и законность как основа правопорядка в обществе и государстве (понятие, виды, соотношение)
2. . Понятие и система правоохранительной деятельности государства как средства поддержания режима законности и дисциплины в жизнедеятельности гражданского общества и государства
Тема 16. . Организационно-правовые способы обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти (управленческой деятельности)
1. . Особенности законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности и административно-правового регулирования
2. . Понятие и виды способов обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти (управленческой деятельности)
3. . Виды и формы контрольной деятельности государства
4. . Виды и формы надзорной деятельности государства
5. . Контрольно-надзорная деятельность государства и ее виды
Часть особенная
Раздел V. . Административно-правовое регулирование в области экономики
Тема 17. . Область экономики как объект государственного регулирования и управления (общая характеристика)
1. . Социально-правовая характеристика структуры экономики как объекта государственного регулирования и управления
2. . Понятие и система государственного регулирования и управления (административно-правового регулирования) в области экономики
Тема 18. . Межотраслевое административно-правовое регулирование в области экономики: основные направления экономико-правового регулирования и сферы государственного управления
1. . Реформирование отношений собственности и формирование стратегических собственников (краткий исторический экскурс)
2. . Управление государственным имуществом и антикризисное государственное регулирование в негосударственном секторе (участие в процедурах банкротства)
3. . Антимонопольное государственное регулирование
4. . Государственное банковское и налоговое регулирование
5. . Государственное экологическое регулирование в области экономики
6. . Контрольно-разрешительная деятельность государства в экономической области
7. . Государственное регулирование организации социально-трудовой сферы
8. . Сфера общегосударственного учета и статистики
9. . Сфера государственной стандартизации, метрологии и сертификации
10. . Административная ответственность в системе межотраслевого управления экономикой
Тема 19. . Отраслевое административно-правовое регулирование в хозяйственно-экономических комплексах
1. . Административно-правовое регулирование в промышленном комплексе
2. . Административно-правовое регулирование в строительном комплексе
3. . Административно-правовое регулирование в агропромышленном комплексе
4. . Административно-правовое регулирование в хозяйственно-обслуживающем комплексе
Раздел VI. . Административно-правовое регулирование в социально-культурной области
Тема 20. . Государственное регулирование образования и науки в Российской Федерации
1. . Понятие образования и его системы как объекта государственного регулирования и управления
2. . Система образовательных программ и государственных образовательных стандартов
3. . Правовой статус образовательных учреждений и их система
4. . Организационно-правовой статус высшего учебного заведения и управление им
5. . Система государственных и муниципальных органов управления образованием и их компетенция
6. . Государственное регулирование управления российской наукой
Тема 21. . Государственное регулирование в отраслях культуры
1. . Понятие и виды культурной деятельности, правовой статус организаций культуры в системе Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ
2. . Государственное регулирование архивного дела
3. . Государственное регулирование печати, телерадиовещания и средств массовой информации
4. . Административная ответственность в социально-культурном комплексе
5. . Государственное регулирование физической культуры, спорта и туризма
Тема 22. . Государственное регулирование здравоохранения, социального обслуживания и социальной защиты населения
1. . Общая социально-правовая характеристика системы здравоохранения как объекта государственного регулирования и управления
2. . Система органов управления здравоохранением и их компетенция
3. . Организация государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации
4. . Государственное регулирование организации социального обслуживания и социальной защиты населения
Раздел VII. . Государственное управление охраной и защитой безопасности личности, общества и государства
Тема 23. . Понятие и виды безопасности. Силы и средства ее обеспечения
1. . Понятие безопасности и ее виды
2. . Система безопасности Российской Федерации, силы и средства ее обеспечения
3. . Организационно-правовые средства обеспечения безопасности личности, общества и государства (система и краткая характеристика)
Тема 24. . Государственное управление внешними связями Российской Федерации с иностранными государствами
1. . Государственное управление иностранными делами Российской Федерации
2. . Административно-правовое регулирование внешних связей в областях внешнеэкономического, научно-технического и социально-культурного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами
3. . Координирующая роль МИД России в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации во взаимоотношениях с иностранными государствами
Тема 25. . Правовые основы государственной организации таможенного дела и таможенной службы в Российской Федерации
1. . Понятие таможенного дела и правовые основы его организации в Российской Федерации
2. . Государственные органы управления таможенным делом и их компетенция
3. . Таможенный контроль и административная ответственность за нарушение таможенных правил
Тема 26. . Государственное управление обороной Российской Федерации
1. . Понятие обороны и системы военной организации государства
2. . Система и компетенция органов государственного руководства военной организацией государства и управления Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями
3. . Правовое регулирование воинской обязанности и прохождения военной службы гражданами Российской Федерации
Тема 27. . Правовое регулирование защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации
1. . Понятие и содержание защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации как объекта государственного управления
2. . Органы управления защитой и охраной Государственной границы Российской Федерации и их компетенция
3. . Меры административного принуждения и административной ответственности, применяемые пограничными органами и войсками
Тема 28. . Государственное управление деятельностью разведки, контрразведки и других спецслужб
1. . Основы правовой организации системы спецслужб Российской Федерации
2. . Система и компетенция органов государственного управления специальными службами
Тема 29. . Государственное управление в сфере охраны общественного порядка, общественной безопасности и их защиты в интересах личности, общества и государства
1. . Понятие общественного порядка и общественной безопасности в общей системе государственного порядка
2. . Министерство внутренних дел РФ: компетенция, система, структура и основные направления деятельности
3. . Организация милиции в Российской Федерации
4. . Организационно-правовой статус внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации
5. . Особенности службы в милиции и органах внутренних дел, административные полномочия сотрудников милиции и военнослужащих внутренних войск Российской Федерации
Тема 30. . Организация государственного управления в сфере юстиции в Российской Федерации
1. . Общая социально-правовая характеристика сферы юстиции как объекта государственного управления
2. . Система Министерства юстиции РФ и компетенция органов и учреждений юстиции
3. . Организация службы судебных приставов в системе Министерства юстиции РФ
4. . Организация службы исполнения наказаний в системе Министерства юстиции РФ
От автора
Российское административное право как одна из фундаментальных отраслей публичного права представляет собой огромную совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти.
Основной и определяющей формой реализации государственной исполнительной власти в современных условиях является государственное управление, выступающее в качестве важнейшего вида государственной деятельности и сферы действия норм административного права.
Государственное управление в специальном организационно-правовом и административно-правовом смысле представляет собой деятельность государственной администрации (органов государственной исполнительной власти, их структурных подразделений и государственных служащих) по организации системы, структуры и процесса государственного управления и регулирования всех областей, отраслей и сфер жизнедеятельности гражданского общества. Однако односложное определение предмета административного права как отношений, складывающихся в сфере государственного управления, не может быть достаточно точным и определенным, потому что, во-первых, управляющие субъекты в сфере государственного управления нередко выступают участниками не только административно-правовых, но и многих других правоотношений (гражданско-правовых, трудовых и пр.); во-вторых, административно-правовое регулирование иногда выходит за пределы собственно государственного управления как основной формы реализации исполнительной власти и опосредует отношения соответствующих субъектов в других видах государственной деятельности (например, деятельность инспекторов счетной палаты при осуществлении ими общегосударственного бюджетно-финансового контроля, или судей, назначающих меры административных наказаний).
В настоящем учебном пособии дается емкая, хотя и предельно краткая, системная характеристика содержания предмета современного административного российского права и административно-правового регулирования. Оно включает в себя 30 тем, объединенных в семь разделов:
1. Предмет, система и источники российского административного права.
2. Субъекты административного права.
3. Формы и методы управленческой деятельности (реализация компетенции субъектов исполнительной власти).
4. Организационно-правовые способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности субъектов административного права.
5. Административно-правовое регулирование в области экономики.
6. Административно-правовое регулирование в социально-культурной сфере.
7. Государственное управление в сфере охраны и защиты безопасности личности, общества и государства.
По своему содержанию данное учебное пособие представляет собой краткое изложение ответов на вопросы всех тем вузовской программы полного курса общей и особенной части административного права. И очень хотелось бы надеяться, что это учебное издание не будет использоваться исключительно в утилитарных целях как краткая шпаргалка для подготовки к экзаменам. Учебно-методическое предназначение этой книги автор видит в том, чтобы обучающийся использовал ее прежде всего для предварительного общего ознакомления с той или иной темой, что послужит основой для глубокого уяснения и усвоения ее сути и содержания перед прослушиванием соответствующей лекции или работы с учебником и необходимым законодательным и иным нормативно-правовым материалом.
Часть общая
Раздел I.
Предмет, система и источники российского административного права
Тема 1.
Государственное управление как вид государственной деятельности и сфера действия норм административного права
1.
Понятие управления как сферы применения норм административного права.
Виды управления
Административное право как одна из важнейших базовых отраслей публичного права регулирует отношения в области организации и функционирования публичного управления, т. е. осуществляемого от имени общества, государства.
Управление, по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению, является: функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию — это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.
Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование — администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.).
Социальное управление — это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях (социумах): племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности.
Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе связанных с административно-правовым регулированием разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.
Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В широком смысле под государственным управлением понимается деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов, является какая-либо организация, определенное упорядочение общественных отношений. В узком, организационно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемой системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Государственное управление в узком организационно-правовом смысле и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.
2.
Государственная исполнительная власть и государственное управление как вид государственной деятельности (взаимосвязь и соотношение)
Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В сущностной характеристике исполнительной власти всегда выделялись прежде всего два ключевых момента: власть и исполнение. При этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого проявления государственной власти, с каким связывают, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата — органов государственного управления и, во-вторых, прямую направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной, президентской и правительственной власти в целях урегулирования различных сторон общественной жизни. Различие между устанавливающей общие нормы властью и исполнительной властью пролегает в области соотношения решения и исполнения.
К определяющим элементам сущностной характеристики государственной исполнительной власти можно отнести следующие: социальное предназначение исполнительной государственной власти, состоящее в исполнении общиx предписаний, т. е. решений представительной, президентской и правительственной власти; 2) реализация исполнительной власти через систему специальных исполнительных органов власти, ранее повсеместно именовавшихся органами государственного управления и сейчас остающимися таковыми по сути, иногда и с сохранением этого старого наименования; 3) волевые импульсы исполнительной власти проявляются в принятии управленческих решений и организации их исполнения в пpoцecce и в результате осуществления управленческой деятельности как особого и специфического вида государственной деятельности и основной формы реализации исполнительной власти.
Таким образом, управление представляет собой деятельность исполнительной власти, которая осуществляется главным образом в форме управления посредством осуществления многочисленных и разнообразных управленческих действий и процедур. Управление — это исполнительная власть в действии.
3.
Характерные особенности и структура государственного управления как вида государственной деятельности (исполнительной власти)
Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.
Родовые консолидированные государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти.
По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, на пример, импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства и т. д. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности — управленческая исполнительно-распорядительная деятельность.
Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.
Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.
Государственное управление как основная определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Сущностное предназначение государственного управления — в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации до требуемого конкретного результата.
Второй признак государственного управления — его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова.
Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый (дискретный) характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой, и так далее.
Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.
Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, выражаемых в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы распоряжаясь.
Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства — апатриды) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих административно-правовых отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие — как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.
Объектами государственного управления и административно-правового регулирования могут выступать различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.).
Едиными очень крупными объектами государственного управления не редко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы и ассоциации предприятий, учреждений и организаций; отрасли и сферы государственного управления; комплексы взаимосвязанных отраслей и целые их области (например, область экономики включает в себя промышленный, строительный, агропромышленный комплексы и комплекс обслуживающих отраслей). Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально-экономического или социально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального или субъекта Федерации органа исполнительной власти. Сфера государственного управления включает в себя деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование (государственная статистика, стандартизация и т. д.) в масштабе всех или, по крайней мере, многих отраслей управления.
Процесс государственного управления как важнейшая составная часть характеристики его структуры включает в себя следующие элементы: функции управления, формы и методы их осуществления, а также стиль управленческой деятельности.
Функции государственного управления — специализированные по своей объектной направленности части единого управленческого процесса как деятельности, обеспечивающей решение стоящих перед управляющими субъектами целей и задач.
Формы государственного управления представляют собой определенным образом документально закрепленные решения и действия государственных органов и их служащих.
Методы государственного управления характеризуют средства и возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты и подчиненных лиц (методы убеждения, принуждения, стимулирования и т. д.).
Стиль государственного управления как составная часть содержательной характеристики управленческого процесса выражает его личностные моменты, отражая социально-культурные, интеллектуально-профессиональные, характерологические и иные черты и особенности личности управляющего субъекта.
Тема 2.
Предмет административного права (области отношений административно-правового регулирования)
1.
Предмет, область, сфера административно-правового регулирования (взаимосвязь и соотношение)
Предмет административного права, как и любой другой отрасли, — это круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Поскольку круг этот весьма широк, труднообозрим и чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и описании предмета административного права, тем более, что легального определения предмета административно-правового регулирования (как, скажем, гражданско-правового регулирования — ст. 2 ГК РФ) нет и, видимо, не может быть в принципе.
Сфера административно-правового регулирования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный сегмент общественных отношений на правовом поле жизнедеятельности гражданского общества.
Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весьма объемной, сложной и неоднородной областью административно-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на специализированные группы — административно-правовые институты.
Предметно-родовой характеристикой административно-правового регулирования (предметно-родовой подход к определению предмета административного права) является то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род общественных отношений — организационные отношения, которые, однако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно государственного управления — исполнительно-распорядительной деятельности, так и за его пределами, в других видах государственной деятельности.
Существуют четыре области общественных отношений, где действуют единые по своей предметно-родовой сущности, но различные по своей видовой характеристике разновидности организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования: 1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государственной деятельности;
3) общегосударственные контрольно-организационные отношения;
4) административно-юстиционные организационно-охранительные отношения.
2.
Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления)
Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) составляют основной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отношений. Они возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предоставленных полномочий регулирующих управленческих функций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов. Своим служебным предназначением и последствиями эти отношения выходят за пределы аппарата органа исполнительной власти, направлены вовне, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда совершенно обоснованно именуют внешнеуправленческими (в отличие от внутриаппаратных) организационными отношениями.
Внешнеуправленческие организационные административно-правовые отношения складываются главным образом между различными звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализации многочисленных и разнообразных функций управления органами исполнительной власти и их должностными лицами, а также между ними и физическими и юридическими лицами.
3.
Внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности
Внутриорганизационные отношения опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными административно-правовыми отношениями, в отличие от внешнеуправленческих отношений. Внутриаппаратная внутриорганизационная деятельность является обязательным атрибутом осуществления любого вида государственной деятельности, будь то собственно управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, или законодательная, судебная, прокурорская, или другого вида.
Содержание внутриорганизационной деятельности в аппарате того или иного органа всех ветвей власти и видов государственной деятельности включает в себя следующие элементы: внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководителем, его заместителями, помощниками, а также различными структурными подразделениями аппарата органа; внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний; установление внутреннего трудового распорядка и поддержание необходимого уровня организованности и дисциплины; применение мер поощрения и ответственности к служащим; установление и изменение порядка и правил внутреннего документооборота и режима работы со служебными документами; информационное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение и обслуживание служебной деятельности работников данного органа и т. д.
4.
Общегосударственные контрольно-организационные отношения
Общегосударственные контрольно-организационные отношения возникают в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т. е. общегосударственного контроля, который в отличие от обычного функционального контроля, являющегося всеобщей управленческой функцией, отличается рядом особенностей: он осуществляется в масштабах всего государства, от имени верховных государственных органов и держит в поле зрения деятельность исполнительной власти и других властей по определенным вопросам. Общегосударственная контрольная деятельность по определенным вопросам в настоящее время осуществляется Главным контрольным управлением Президента РФ, Счетной палатой Федерального собрания, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и некоторыми другими органами.
5.
Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения
Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения возникают в процессе и в результате осуществления судебного контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, а также применением последними различного рода административно-принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления.
Административно-юстиционная деятельность государства, осуществляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех рассмотренных в предыдущих параграфах организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования.
Контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации - это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства в области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. Там же, где имеет место спор о праве (имущественном, личном неимущественном, трудовом и др.), хотя бы и вытекающем из административно-правовых отношений, суд рассматривает заявление-жалобу субъекта по правилам искового гражданского судопроизводства, руководствуясь нормами ГПК РФ.
Тема 3.
Административно-правовые нормы и отношения в механизме административно-правового регулирования
Механизм административно-правового регулирования общественных отношений во всех четырех областях, составляющих предмет административного права (реализация исполнительной власти — государственное управление, внутриорганизационная деятельность, общегосударственная контрольная деятельность и административно-юстиционная деятельность государства), включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; административно-правовые отношения и защиту административно-правовых отношений в случаях отклоняющегося поведения субъектов административно-правовых отношений, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, извращено или вовсе отсутствует.
1.
Понятие, особенности и виды административно-правовых норм
Как и всякая правовая норма, административно-правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государством правило поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение. Общность административно-правовых норм с нормами других отраслей права обусловлена тем, что административное право — одна из фундаментальных базовых отраслей российского права, а составляющие его нормы, естественно, отвечают всем общетеоретическим характеристикам и критериям с точки зрения их социально-политической сущности, роли и общественного предназначения. Но наряду с общностью, имеются и определенные особенности административно-правовых норм по сравнению с нормами других отраслей права.
Главная их особенность заключается в их собственном предмете регулирования, в тех общественных отношениях, которые регулируются нормами административного права, о чем говорилось выше.
Особенностью является также императивный (повелительный) характер административно-правовых норм, в отличие, скажем, от гражданско-правовых норм, отражающих и закрепляющих равенство и автономию воли участников регулируемых отношений. Императивный характер административно-правовых норм отнюдь не всегда связан с реализацией государственно-властных полномочий субъектом исполнительной власти. Императивный (повелительный) характер административно-правовых норм нередко заключается в предоставлении гражданам права требовать от властных государственных структур должного в интересах данного гражданина образа действия и поведения.
Имеются особенности и в структуре административно-правовых норм. Они, как и все другие правовые нормы, всегда имеют гипотезу и диспозицию, но часто не содержат в составе данной нормы санкции как последствия ее несоблюдения. Санкции у всех административно-правовых норм, конечно, имеются (санкция является обязательным элементом структуры любой правовой нормы, без санкции правовая норма не существует), но они как бы вынесены за рамки содержания нормы и предусмотрены в других административно-правовых актах, например, в законодательстве о дисциплинарной ответственности, административной ответственности и т. д.
По своему характеру и содержанию административно-правовые нормы могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими и поощрительными. Большинство административно-правовых норм являются, прямо предписывающими обязанным субъектам постоянно и регулярно совершать определенные позитивные организационные действия (нормы о компетенции государственных органов и их служащих, нормы о порядке формирования органов, о порядке работы с обращениями граждан и др.).
Много в административном праве и запрещающих норм, которые устанавливают недопустимые действия (нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, правила разрешительной системы и т. д.).
К уполномочивающим административно-правовым нормам относятся нормы, предоставляющие определенные права и полномочия органам, должностным лицам и гражданам, которые они могут использовать по своему желанию и усмотрению, а могут и отказаться от их реализации (нормы, предусматривающие возможность осуществлять те или иные управленческие действия по усмотрению субъекта, устанавливающие пределы полномочий, нормы о праве граждан на жалобы и заявления и др.). Особой разновидностью уполномочивающих норм можно считать и поощрительные нормы, уполномочивающие соответствующих субъектов на применение различных мер поощрения.
Общими для всей совокупности административно-правовых норм особенностями являются их огромное по сравнению с нормами других отраслей права количество, а также многочисленность и разнообразие форм их группировки, систематизации и кодификации.
2.
Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения — это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права — это предпосылка и необходимое условие возникновения административно-правового отношения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но, с другой стороны, административно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-правового отношения. Существуют, например, административно-правовые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений.
Административно-правовые отношения наряду со всеми присущими любому правоотношению атрибутами имеют и некоторое своеобразие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других правоотношений, прежде всего своим содержанием, тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют своей общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормального функционирования.
Административно-правовые отношения могут существовать только в качестве правовых, в отличие от семейно-брачных, товарообменных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет. Государство их лишь опосредует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы и формулируя отрасли частного права. Административно-правовые же отношения могут существовать, только если они урегулированы нормами административного права.
Особенностью административно-правовых отношений также является их чрезвычайное многообразие и всеобъемлющий характер. Всякий гражданин становится участником административно-правовых отношений буквально с момента рождения, далее его административная правосубъектность постоянно расширяется и углубляется, и даже после смерти гражданина административно-правовые нормы и отношения оберегают память о нем в законодательстве о погребении, порядке ликвидации мест захоронения, перезахоронения останков и т. д.
Виды административно-правовых отношений. Существуют многочисленные виды административно-правовых отношений по различным классификационным основаниям: по своему характеру — материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений участников этих отношений — вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненными), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов); по характеру порождающих их юридических фактов — отношения, порождаемые правомерными действиями и неправомерными действиями (правоотношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое не правомерным действием — на реализацию ее санкции); по продолжительности действия — бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования — общие, отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня.
Структура административно-правового отношения. Под структурой административно-правового отношения понимается совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты административно-правового отношения; объекты административно-правового отношения; права, обязанности и характер связи участников административно-правового отношения; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты).
Субъектами, т. е. участниками административно-правовых отношений, могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объединения. При этом хотя бы одним из субъектов (участников) любого административно-правового отношения всегда и обязательно является государственный орган, его структурное подразделение или государственный служащий. Между двумя или более гражданами, а также общественными объединениями административно-правовых отношений существовать не может, потому что ни одна из сторон в этих случаях не обладает императивными государственными полномочиями.
|
Из за большого объема эта статья размещена на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 |
