Ю. КОЛЕСНИКОВ,
кандидат юридических наук
МЕСТО ФИНАНСОВОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ
РОССИЙСКОГО ПРАВА
В настоящее время финансовое право рассматривается большинством ученых как самостоятельная отрасль в системе российского права. Авторы учебных пособий по данной дисциплине придерживаются точки зрения, согласно которой финансовое право обладает уникальным предметом и методом правового регулирования, что позволяет сделать вывод о самостоятельности данной дисциплины. Такая точка зрения является доминирующей, но отнюдь не единственной, хотя авторы учебного пособия под редакцией заявляют о бесперспективности и бесплодности дискуссий о самостоятельном отраслевом характере финансового права[1].
Экономические реформы 1990-х годов привели к серьезным структурным изменениям в финансовой системе государства, что предполагает пересмотр системы финансового права и выработку новых подходов к предмету данной отрасли. Тем не менее учебные пособия по финансовому праву сохраняют структуру данной отрасли, выработанную в период социалистической плановой экономики. Результатом этого стала полная аморфность финансового права, в предмет которого включаются и властные, и частноправовые отношения.
Настоящая статья посвящена анализу различных подходов к предмету финансового права и определению места финансового права в системе российского права в современных условиях. Таким образом, цель работы – уточнение предмета финансового права и определение места последнего в системе российского права. Необходимость такого исследования обусловлена тем, что в настоящее время в предмет финансового права включаются многие отношения, которые по своей природе не могут быть урегулированы с помощью публично-правовых методов. Прекрасно осознавая, что анализ всех спорных институтов займет много места, автор настоящей статьи сформулировал лишь общие критерии и направления научного поиска в данной области.[2]
В настоящее время можно с уверенностью говорить по крайней мере о четырех взглядах на природу финансового права и его место в системе права.
Первый заключается в характеристике финансового права как самостоятельной отрасли права. Данной позиции придерживаются [3], [4] и . Например, пишет: «Мы присоединяемся к мнению, обоснованному , а затем и П. Пацуркивским, о том, что финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло вместе с возникновением государства» .[5]
Второй взгляд заключается в том, что финансовое право рассматривается как часть административного или конституционного права. Так, (Общая теория права, 1912) рассматривал финансовое право как часть административного, поскольку оно совокупность норм, определяющих способы приобретения и расходования государством материальных средств, необходимых для выполнения им своих задач. Профессор Ярославского Демидовского лицея Капустин писал, что юридическая сторона финансов входит в область государственного права (Чтения о политической экономии и финансах, 1879)[6].
Третья точка зрения заключается в признании комплексного характера финансового права как отрасли, развивающейся на стыке конституционного и административного права. Например, (Вопросы советского административного и финансового права, 1952) отмечала, что финансовое право развивается на стыке государственного и административного права. Вместе с тем позицию сложно признать однозначной, поскольку она указывала, что «финансовое право является частью государственного права и административного права, выделившейся в самостоятельную отрасль права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественного значения»[7]. На этой же позиции находятся и [8].
Четвертый подход к вопросу о предмете финансового права заключается в характеристике финансового права как «надправового» образования. Так, по мнению , финансовое право выступает как надотраслевая (комплексная) система, призванная обеспечить эффективное взаимодействие охватываемых им самостоятельных отраслей и некоторых правовых институтов[9]. Комплексность, по мнению данного автора, проявляется в следующих факторах: в отсутствии общих финансово-правовых положений фундаментального характера (общей части), закрепленных в позитивном праве; в отсутствии общих принципов, категорий и юридических конструкций (показательно, что Бюджетный и Налоговый кодексы включают в себя определения категориального аппарата – ст. 11 НК; ст. 6 БК); в отсутствии системы однородных общественных отношений, которые могли бы регулироваться схожим методом; в наличии признаков отраслевой автономии у наиболее крупных подотраслей – налогового и бюджетного права; в отсутствии единого кодифицированного источника[10].
Насколько можно судить, такое разнообразие мнений вызвано неопределенностью базовых характеристик финансового права как отрасли права – предмета и метода правового регулирования. Общетеоретические положения о категориях предмета и метода хорошо известны, и, на наш взгляд, нет никаких оснований отказываться от названных критериев разграничения отраслей национального права.
Предметом правового регулирования являются фактические отношения людей, объективно нуждающиеся в правовом опосредовании. Таким отношениям присущи следующие черты:
– жизненно важные для человека и его объединений отношения;
– волевые целенаправленные отношения;
– устойчивые повторяющиеся отношения;
– поведенческие отношения, за которыми можно вести внешний контроль[11].
Важность данного критерия подчеркивают многие исследователи. Например, пишет: «Без знания предмета отрасли права невозможна правоприменительная деятельность»[12].
Общественные отношения выступают в качестве главного объективного критерия деления права на отрасли и институты. Вместе с тем предмет регулирования не может быть единственным критерием систематизации права. Как было отмечено во время дискуссии 1956 – 1959 гг., каждый предмет можно дробить до бесконечности, создавая тем самым базу для новых отраслей права. Поэтому необходимо выделить еще один критерий для группировки юридических норм по отраслям – метод регулирования.
Метод юридического регулирования представляет собой совокупность юридических приемов регулирования поведения людей. Специфические черты метода юридического регулирования концентрированно выражены в правовом статусе субъектов, основаниях формирования правоотношений, способах определения их содержания, в юридических санкциях[13].
Однако не следует противопоставлять предмет и метод правового регулирования. Метод определяется предметом и, следовательно, является юридическим выражением особенностей предмета регулирования[14]. Таким образом, специфика отдельных видов общественных отношений обусловливает специфику методов юридического воздействия на них. В результате такой взаимообусловленности мы можем группировать юридические нормы, регулирующие один и тот же вид общественных отношений при помощи определяемого им метода, в отрасли права. Предмет правового регулирования используется в качестве классификационного критерия именно потому, что обнаружение предметного единства у того или иного правового образования, признаваемого отраслью права, означает, что отношения, составившие предмет правового регулирования, оказались способны обусловить формирование и единого режима регулирования[15].
Традиционно предмет финансового права определяется в учебных пособиях и научной литературе как финансовая деятельность государства – деятельность субъектов публичной власти и управления по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств. Однако наряду с этим предполагается, что финансовое право регулирует не только отношения, возникающие в ходе финансовой деятельности государства, но и вообще все финансовые отношения. Например, пишет: «Традиционно сферой финансово-правового регулирования охватываются: а) отношения в области бюджетной системы; б) отношения в области внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов; в) отношения в области финансов государственных и муниципальных предприятий; г) отношения в области государственных и муниципальных доходов; д) отношения в области государственного и муниципального кредита; е) отношения в области организации имущественного и личного страхования; ж) отношения в области государственных и муниципальных расходов; з) отношения в области банковского кредитования; и) отношения в области денежного обращения и расчетов; к) отношения в области валютного регулирования»[16].
Другие авторы предлагают рассматривать в курсе финансового права следующие институты: финансы хозяйствующих субъектов – всех форм собственности[17] или только государственных и муниципальных предприятий[18], страхование[19], правовое регулирование конкуренции[20], коммерческие банки и банковский кредит[21], лизинг[22], ценные бумаги[23].
Такая ситуация стала возможна в силу двух причин. Первая заключается в эволюции и расширении понятия финансов. Содержание понятия «финансы» неоднократно изменялось вместе с общим развитием науки. До начала ХХ века к категории финансов относились денежные или, шире, все материальные ресурсы государства, и только государства. В частности, один из представителей российской дореволюционной науки финансового права писал: «Все вообще средства, которые государство может иметь для выполнения своих целей … могут быть названы финансами»[24]. указывал: «Финансами называются те вещественные ценности, которые выделяются из народного имущества и передаются в руки правительства для достижения общих государственных целей… Совокупность ценностей, поступающих в распоряжение государства, мы называем финансами, а совокупность мер, направленных для получения этих ценностей, мы называем финансовым хозяйством государства»[25].
В ХХ веке большее распространение получило экономическое значение этого понятия. Экономическая сущность финансов проявляется в том, что данное понятие отражает специфическую экономическую категорию – общественные отношения, складывающиеся в процессе перераспределения стоимости валового общественного продукта. Так, авторы учебного пособия «Финансы» пишут: «Финансы представляют собой экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства»[26]. В экономической теории финансы характеризуются как экономические отношения, связанные с образованием, распределением и использованием денежных средств в процессе распределения и перераспределения национального дохода. Национальный доход как экономическая категория характеризует стоимость ВВП за вычетом потребленных орудий и средств производства. Сам же термин «ВВП» используется для обозначения стоимости конечных товаров и услуг, произведенных резидентами страны на ее территории за определенное время.
Таким образом, из экономической характеристики финансов следует, что создание денежных фондов имеет целенаправленный характер: выполнение задач и функций государства и обеспечение условий расширенного воспроизводства. Публично-правовая принадлежность финансов не является существенным экономическим признаком финансов. Представители экономической науки не придают особого значения тому, какие именно субъекты, публичные или частные, участвуют в создании и распределении денежных фондов. Финансы с экономической точки зрения представляют собой часть денежных отношений, которые возникают между[27]:
– предприятиями в процессе приобретения товарно-материальных ценностей, реализации продукции и услуг;
– предприятиями и вышестоящими организациями при создании централизованных фондов денежных средств и их распределении;
– государством и предприятиями при уплате налогов и финансировании расходов;
– государством и гражданами при внесении ими налогов и добровольных платежей;
– предприятиями, гражданами и внебюджетными фондами при внесении платежей и получении ресурсов;
– отдельными звеньями бюджетной системы;
– органами имущественного и личного страхования, предприятиями, населением при уплате страховых взносов и возмещении ущерба при наступлении страхового случая;
– в денежных отношениях, опосредующих кругооборот фондов предприятий.
«Финансовые отношения, – пишет , – охватывают две сферы: первая – экономические денежные отношения, связанные с формированием и использованием централизованных денежных фондов государства… вторая – экономические денежные отношения, опосредующие кругооборот децентрализованных денежных фондов предприятий»[28].
Экономическая сущность финансов не изменяется в зависимости от формы собственности финансов. Однако для юриспруденции это имеет существенное значение, и именно вследствие этого в теории финансового права различают две взаимосвязанные группы финансов – публичные и частные финансы.
Финансы, будучи одинаковыми по своей экономической природе, реализуют различные социальные цели. Еще римские юристы обращали внимание на это целевое различие, выделяя публичное и частное право[29]. Аналогично можно сказать, что публичные финансы обращены к пользе государства, а частные – к пользе отдельных лиц.
Существуют и иные различия между публичными и частными финансами. В частности, в работе «Финансовое право» называл следующие:
а) государство может в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством системы налогового обложения. В то же время отсутствует принудительное исполнение в отношении самого государства. Частные лица не могут в принудительном порядке обеспечить свои доходы и, следовательно, могут оказаться не в состоянии выполнить свои обязательства;
б) государственные финансы связаны с денежной системой, которая в большей или меньшей степени управляется государством, тогда как эта денежная система не зависит от воли частного собственника, распоряжающегося своими финансами;
в) частные финансы ориентированы на получение прибыли. Государственные финансы – это средство осуществления так называемого общего интереса;
г) размеры государственных финансов намного больше, чем размеры частных финансов[30].
Ни экономисты, ни финансисты не отрицают то, что финансы образуют систему, подчиняющуюся определенным экономическим закономерностям. Вместе с тем специфика отношений, возникающих в различных звеньях финансовой системы, такова, что не позволяет охватить все финансовые отношения единой отраслью права. Однако некоторые исследователи, например и [31], настаивают именно на таком подходе, который представляется сомнительным, поскольку в данном случае не выдерживается критерий единства предмета и метода правового регулирования.
Однако даже ограничение предмета финансового права только финансовой деятельностью субъектов публичной власти и управления не позволяет ответить на все вопросы о предмете и методе финансового права. Это приводит нас ко второй причине осложнений, связанных с предметом финансового права.
Вторая причина некритичного расширения предмета финансового права связана со спецификой понимания самой финансовой деятельности. Легко увидеть, что все предыдущие рассуждения касались объема предмета правового регулирования финансового права, но не его самостоятельности. Теперь нам необходимо установить, можно ли считать финансовую деятельность субъектов публичной власти и управления самостоятельным предметом правового регулирования.
Исследователи финансового права отмечают такие специфические особенности финансовой деятельности субъектов публичной власти и управления, как осуществление ее органами различных ветвей власти и ведение деятельности на всех уровнях власти и управления. Однако эта специфика и стала причиной беспредметности финансового права.
Финансовая деятельности субъектов публичной власти и управления проводится на основании законодательства и посредством нормотворчества и властной деятельности. Однако ни один из этих аспектов не является специальным предметом финансового права. Система органов публичной власти и управления, их полномочия определяются конституционным и административным правом. Этими же отраслями регламентируется и порядок деятельности органов различных ветвей власти.
Приоритет конституционного и административного права в данном случае очевиден. Многие исследователи признают, что с исторической точки зрения можно говорить о «профилирующих» отраслях, которые возникли первыми, и отраслях, сформировавшихся на основе профилирующих. Так, относит к профилирующим отраслям государственное право, административное право, гражданское право и уголовное право[32]. относит к первоначальным отраслям государственное, административное, гражданское, уголовное, судебное право[33]. С развитием и усложнением общественных отношений система права также претерпевает изменения, вследствие чего появляется возможность говорить о новых нормативных образованиях – отраслях права или отраслях законодательства.
Проблема комплексных правовых образований давно привлекает внимание российских ученых. Изменение структуры общественных отношений и постоянное усложнение законодательства ведет к возникновению специфических структурных образований, которые пока не получили признанного обозначения. Представители общей теоретико-юридической науки считают такие отрасли, как, например, муниципальное, банковское, страховое право, комплексными отраслями законодательства (комплексными образованиями), объединяющими в себе нормы разных отраслей права[34]. Напротив, представители отраслевых наук считают такие отрасли именно отраслями права[35]. Что же служит причиной подобных разногласий?
Комплексные отрасли права формируются, как правило, на стыке частного и публичного права (например, страховое, банковское право). Это, в свою очередь, обусловливает использование в рамках одной отрасли как диспозитивного, так и императивного методов правового регулирования. Например, в предмет банковского права включаются и межбанковские отношения, построенные на принципе равенства сторон, и отношения властного характера между ЦБ РФ и коммерческими банками. в связи с этим указывал, что комплексные отрасли не обладают предметным единством, включают в себя нормы других отраслей права, не имеют своего метода[36].
Представляется, однако, более справедливой точка зрения , который полагал, что содержание комплексной отрасли складывается из специальных норм, обладающих предметным единством и имеющих прописку в той или иной основной отрасли[37]. О предметном единстве говорят и авторы учебного пособия «Страховое право», определяющие данное юридическое явление как «комплексное образование, обладающее предметным единством»[38].
Таким образом, главной целью формирования комплексных юридических образований является не дифференциация норм в отдельные, обособленные отрасли права, а, напротив, интеграция норм, первоначально принадлежащих различным отраслям права. Значение таких образований заключается в повышении эффективности и действенности правовой системы общества. Комплексные образования характеризуются специфическим предметным единством, что предполагает выработку специфического юридического режима, проявляющегося в особых принципах и отдельных приемах юридического регулирования. В результате такие комплексные образования приобретают специфический вторичный отраслевой оттенок[39].
Отсутствие единого предмета правового регулирования со всей очевидностью показывает, что финансовое право не самостоятельная отрасль права. Но является ли оно, как полагает , комплексной отраслью права?
Отрасли, которые охватываются финансовым правом в концепции , сами имеют комплексный характер. Легко видеть, что эти отрасли развиваются на стыке конституционного и административного права (бюджетное законодательство), административного и гражданского права (банковское и страховое законодательство) и конституционного, административного и гражданского права (налоговое законодательство).
В связи с этим вопрос о месте финансового права приобретает дополнительную сложность: необходимо определить, насколько целесообразно признавать в системе права комплексное образование, которое охватывает другие комплексные образования? На наш взгляд, финансовое право в том комплексном виде, в каком его предлагает рассматривать , способно усложнить, нежели облегчить правоприменительную деятельность.
Нынешнее состояние правового регулирования финансовой деятельности субъектов публичной власти и управления не позволяет говорить о каком-либо самостоятельном юридическом содержании финансового права. На наш взгляд, аргументы , приведенные в обоснование комплексного характера финансового права, свидетельствует в большей мере об отсутствии финансового права как отрасли права. Поэтому вполне оправданно вести речь о финансовом праве не столько как о юридическом явлении, сколько как о науке, изучающей юридические основы публичных доходов и расходов. Значение финансового права как науки поистине велико. Именно в рамках научного подхода могут быть выработаны общие принципы финансовой деятельности, изучены и сопоставлены нормы различных нормативных образований. Однако это не исключает возможности трансформировать финансовое право в нормативное образование путем законодательного закрепления общих принципов финансовой деятельности, определения порядка принятия и вступления в силу финансовых законов и т. д.
Такой вывод, несколько неожиданный в свете традиционной российской системы права, поддерживается и зарубежной практикой. В частности, показывает, что во многих зарубежных правовых системах финансовое право вообще не выделяется[40]. На это же указывал и [41].
Таким образом, финансовое право не имеет самостоятельного юридического содержания и, как собирательное юридическое понятие, распадается на три части, каждая из которых регулируется автономными нормативными образованиями. Эти части: государственные доходы, государственные расходы, организация денежного обращения как основы функционирования финансовой системы.
[1] Финансовое право / Под ред. . – М.: 1999. – С. 41.
[2] Об анализе природы отдельных спорных институтов финансового права см.: В. Российское налоговое право. – СПб., 2003. – С. 78 – 118; Финансовое право. Общая часть. – М.: 1999. – С. 32 – 38.
[3] Финансовое право / Под ред. ; – М.: 1971. – С. 33.
[4] Финансовое право / Под ред. ; – М.: 2001. – С. 34.
[5] Там же.
[6] См.: А. Финансовое право // Золотые страницы финансового права России. Т. 2. – М., 2000. – С. 106.
[7] См.: Советское финансовое право. – М., 1978. – С. 24.
[8] В. Финансовое право (общая часть). – М., 1999. – С. 39.
[9] В. Категория «финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права // Государство и право. – 2003. – № 2. – С. 26.
[10] Там же.
[11] Теория права и государства // Под ред. . – М.: – 1998. – С. 317.
[12] См.: Государственное право Российской Федерации. Уч. пос. / Под ред. . – М.: 1996. – С. 4.
[13] Общая теория права. – М., 1981. – Т. 1. – С. 295.
[14] Теория права и государства. – М.: 2000. – С. 168.
[15] Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Дисс. … докт. юрид. наук. – Свердловск: 1972 // Винницкий налоговое право. – СПб.: 2003. – С. 87.
[16] Финансовое право: Учебник / Под ред. ; – М.: Юристъ, 1999. – С. 48.
[17] См.: Финансовое право / Под ред. ; – М.: 2001.
[18] См. Финансовое право Российской Федерации / Под ред. ; – М.: 2002; Финансовое право / Под ред. ; – М.: 1999; Финансовое право России / Под ред. ; – М.: 2001.
[19] См.: Финансовое право Российской Федерации / Под ред. ; – М.: 2002; Финансовое право / Под ред. ; – М.: 1999; Финансовое право России / Под ред. ; – М.: 2001; Эриашвили право. – М.: 2001; Финансовое право / Под ред. ; – М.: 2001.
[20] См.: Финансовое право. – М.: 2001.
[21] См.: Финансовое право / Под ред. ; – М.: 1999; Финансовое право России / Под ред. ; – М.: 2001; Финансовое право. – М.: 2001.
[22] См.: Финансовое право. – М.: 2001.
[23] См.: Финансовое право / Под ред. ; – М.: 2001.
[24] Финансовое право // Золотые страницы финансового права России. Т. 2. – М.: 2000. – С. 36.
[25] и развитие финансово-правовой науки в России // В кн.: Лебедев право // Золотые страницы финансового права России. Т. 2. – М.: 2000. – С. 11.
[26] Финансы / Под ред. ; – М.: 2002. – С. 13.
[27] Там же. – С. 14.
[28] Эриашвили право. – М.: 2001. – С. 9.
[29] Ульпиан: Публичное право относится к положению римского государства, частное к пользе отдельных лиц (D. I.I.1.§2)/
[30] См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. ; – М.: Юристъ, 2001. – С. 18.
[31] Например, определяет предмет финансового права следующим образом: «Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства по планомерному образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации его задач» ( Д. Финансовое право. – М.: 2001. – С. 11). предметом финансового права считает финансовую деятельность государства, которая определяется как «деятельность государства по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства на каждом данном этапе общественного развития» ( Н. Финансовое право. – М.: 2001. – С. 16).
[32] См.: С. Структура советского права. – М.: 1975. – С. 189; Алексеев теория права. Т. 1. – М.: 1981. – С. 247 – 259.
[33] См.: Российское налоговое право. – СПб.: 2003. – С. 80.
[34] См., например: Общая теория права и государства. – М.: 1999. – С. 445; Проблемы общей теории права и государства / Под ред. ; – М.: 1999. – С. 346; Теория права и государства / Под ред. ; – С. 319.
[35] См., например: Муниципальное право. – М.: 2000. – С. 5.
[36] См.: . Страховое право. – М.: 2003. – С. 52.
[37] См.: Структура советского права. – М.: 1975. – С. 185.
[38] , Страховое право. – М.; 2001. – С. 7.
[39] Теория права. – Харьков: 1994. – С. 110.
[40] См.: В. Российское налоговое право. – СПб.: 2003. – С. 100 – 102.
[41] А. Советское финансовое право. – М.: 1978. – С. 70 – 73.
